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国家开展新型农村合作医疗试点工作之初，山东没有列入试点省份。但山东省却自筹资金办起了合作医疗。一年多的工作运行，在许多试点县市都出现了“合作医疗基金高结余率”导致参合农民“高退合”的现象。试点工作一度陷入困境。而面对困惑试点之一的临清市冲破制度束缚，强化行政干预，把乡镇推到前台，让政府唱主角，一举突破制度瓶颈，走出“基金高结余”的管理迷局。