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摘要:税收政策作为国家宏观调控体系中的重要调控工具,可以体现一定时期国家的经济政策和产业结构特点,是调控经济运行、促进产业结构优化的有效手段。分析我国现行税收政策在调整产业结构过程中存在的不合理之处,为促进我国产业结构优化提出税收政策建议,是促进国民经济持续健康发展的客观需要。
关键词:税收政策;产业结构;优化
一、我国产业结构的现状
由于历史、经济政策等多种因素的影响,当前的产业结构与市场经济条件下应有的产业结构具有很大的差距。首先,三大产业之间以及各产业内部比例失调。第一产业的比重过大,劳动力过剩,导致第一产业的效率低下;第二产业比重偏高,尤其是工业内部结构不合理,高附加值、高技术含量的产业比重偏低;第三产业发展滞后,比重过低。其次,地区间产业构成差距较大。由于地理、历史等多方面的原因,与东部发达地区相比,西部地区的经济发展水平落后,在产业结构方面也存在较大的差异。最后,地区间产业同构化情况突出,行业集中度过低。其中突出的是行政区域之间的重复建设,低水平重复建设导致行业集中度普遍过低,无法向规模经济要效益。
二、税收政策影响产业结构的途径
税收政策对产业结构的影响,主要是通过改变产品税后价格从而改变产品的供求关系,即通过改变经济活动的收益或成本从而使供给或需求发生变动,最终影响产业结构的。
(一)税收政策影响供给从而影响产业结构
从生产者的角度考虑,税收政策可以通过影响生产要素,进而影响产业结构。首先,税收政策改变劳动力的数量从而影响产业结构。税收政策中对人口数量有直接影响的是社会保障税的设立和完善与否。若社会保障税未设立或不完善,缺乏社会保障的公众很可能会选择多生孩子以老有所依,从而导致人口数量的增加,也导致了一国发展劳动密集型产业和劳动力输出的迫切性。其次,税收政策改变资本的数量从而影响产业结构。若税收负担过高,企业的收益必然下降,理性的投资者会减少投资,增加储蓄。再次,税收政策影响科技进步从而影响产业结构。税收政策对科研费用投入、教育水平、科技成果转化为生产力的程度等影响科技进步的主要因素均有重要影响,现行税收优惠政策对研发费用、教育行业投资和科研成果转化的收益均有所倾向,这些都将对生产者的供给能力产生影响。
(二)税收政策影响需求从而影响产业结构
从消费者的角度考虑,税收政策通过影响消费者的需求结构对产业结构进行调整。随着人均收入水平的提高,人们用于食品等生活必需品的开支不断降低,工业品、服务在消费中的比重不断上升,从而导致第一产业比重的不断下降和第二、三产业比重的不断上升。税收政策通过改变收入分配状况,如选择开征遗产税等税种,使财产的拥有状况发生变化,从而对消费者需求结构的调整产生影响。另外,税收政策调高或调低消费品的价格也会影响产业结构。国家可以通过税种的设置和税率的设定,使不同的商品承担不同的税收负担,从而改变消费品的相对销售价格或消费品生产者的相对生产成本,进而改变消费需求结构。而我国现行的是社会主义市场经济体制,生产者的营销策略是以销定产,消费者需求结构的改变必将导致产业结构的改变。
三、税收政策在调整产业结构过程中存在的问题
(一)现行分税制财政管理体制不利于区域产业结构的优化
我国现行税收管理体制是中央设立国家税务总局,省及省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统。在税收征管上采取中央税、中央与地方共享税和地方税三种方式。在税收管辖权的划分上,存在着税收征管权限交叉和税收执法权保障不足的问题;在税收收益权的划分上,存在地方政府权利主体缺位的问题。在现行分税制财政管理体制下,地方各级政府都有独立的经济利益和经济决策主体,这种决策系统导致我国地区间产业规模小、重复投资率高,有些地方甚至为了眼前利益不惜引入发展周期短、见效快的制造业,而不愿发展基础产业和需要长期培育的新兴产业。为了加快当地经济的发展,部分地方政府甚至出台相应税收优惠措施,大量引进一些技术含量低、污染严重的劳动密集型企业,从而形成了极不合理的投资结构和产业结构。
(二)宏观税负过高不利于产业内在动力的扩大
党的十七大报告指出,要转变以往的经济主要靠出口和投资拉动模式,逐步变为以出口、投资和消费协同拉动;要转变以往主要依靠第二产业拉动为依靠第一、二、三产业协同拉动。我国目前的宏观税负水平过高。据统计,按照政府收入除以GDP计算的大口径宏观税负已经大于30%,我国的宏观税负水平超过一些发展中国家的水平。较高的宏观税负使收入分配格局向着有利于政府的方面发展,相应抑制了私人消费需求和投资需求,改变了二者的需求结构。由于私人消费是以满足各类需求为目的,主要是集中在各类消费品领域,而私人投资则以营利为目的,较高的宏观税负水平使得相关产业发展缺乏需求的刺激,也使得企业法人缺乏扩大规模的动力,市场导向的经济体制从需求结构方面影响产品的供给结构,从而影响了产业结构的升级。
(三)税收优惠政策的不统一导致产业结构偏差
当前,我国税收优惠政策的所有制导向和区域导向突出。现行的税收优惠政策已形成由经济特区-经济技术开发区-经济开放区-其他地区依次递减的区域导向体系,其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及开发区流动。但这种优惠政策体系已不再适合当前我国区域经济协调发展的格局,尤其是不利于缩小东西部地区的发展差距。与区域导向和所有制导向形成强烈反差的是,我国税收优惠的产业导向比较薄弱。现行的税收政策,个别税种不利于建立现代企业制度和鼓励技术创新,不利于劳动密集型产业的发展。
(四)较高的税收成本削弱了税收对产业结构调整的作用
税收的成本包括国家因征税造成的社会福利损失和政府及企业等征纳税主体支付的费用。政府支付的费用包括行政机关为制定政策所花费的调研、立法等费用,以及税务机关支付的办公费、设备费等;纳税者支付的费用包括办理纳税登记、纳税申报等费用和时间成本。这些费用都是为完成税收支付的,并不包括在税收本身,因此,政府的实际税收收益应为税收收入扣除政府支付的税收成本的余额,显然小于税收总额。而纳税人实际的税收负担应为需交纳的税款总额和为缴税花费的费用之和,明显大于应交税收总额。当政府向某个产业增加课税时,会造成价格的进一步上涨和销量的进一步减少,即社会福利损失也进一步扩大。这也从另一方面反映了较高税收成本的存在对调整产业结构的负面作用。
(五)个人所得税缺乏对创新的激励不利于以人为本优化产业结构
当前,劳动还是人们谋生的手段,劳动者的潜力发挥和价值创造是与其兴趣偏好和经济利益密切相关的。现行个人所得税对创新活动缺乏必要的税收激励机制,不利于调动科技人员和广大劳动者的积极性。现行个人所得税生计费用的扣除标准较低,没有考虑区域消费水平的差异,导致工薪阶层承担了过重的税负,不利于调节贫富差距。同时,现行个税对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税,对私营企业主税后收益的个人分配征收个人所得税,存在企业所得税和个人所得税重复课税的问题,这与以人为本地优化产业结构策略是背道而驰的。
四、优化产业结构的税收政策建议
(一)正确划分中央与地方的税收管理权限
总体来说,我国税收立法权的纵向划分,应建立起以“中央集权为主,地方分权为辅”的立法格局。在统一税政前提下,赋予地方适当的税收管理权。结合清费立税,设置新税种,在取消有关收费的同时使地方能够根据当地负税能力和公共支出状况,对地税体系进行必要的调整。还必须对财政管理体制做必要的调整,增加中央对地方的转移支付,使基层政府摆脱财力匮乏的困境,充分发挥税收的效率作用,进一步促进产业结构的优化。在税收管辖权上,应通过立法明确国税与地税各自的管辖范围,使两者能相互协调,严格按照税法规定对纳税人进行级别管辖和地域管辖,在其法定职责内进行税收稽查,不得超越职权或相互推诿。
(二)形成合理的宏观税负水平
过高的宏观税负水平会削弱市场在资源配置中的基础作用,因此要适当降低主要税种税率以降低宏观税负水平。首先,我国的增值税和企业所得税的税率与大多数国家相比处于较高水平,应当适当降低。其次,还要清费立税,对城市和农村不合理的收费要一律清理,这样既节省了大额的收费管理费用,也可减少因监督不力而使收入被挪用,提高了收入的使用效率,新的宏观税负必将低于原有的大口径宏观税负,这些都是降低我国大口径宏观税负水平的关键。
(三)改革现行税收优惠政策的导向
建议新的税收优惠政策应逐步取消其区域导向和所有制导向,代之以鼓励产业升级、技术创新为主的产业导向。当前应主要对高新技术产业、急待发展的新兴服务业、能够为受教育水平较低的劳动力提供大量就业机会的产业、能够有效提高投资率的中小企业等给以重点优惠,对于其他产业及企业则应慎重提供优惠机会。对于鼓励发展的产业,应适当扩大优惠范围,降低对优惠对象的门槛限制,进一步简化优惠的审批手续以提高效率。同时转变税收优惠的方式,鉴于加速折旧法、投资税收抵免、亏损弥补、费用加计扣除等方式的针对性较强,使用较灵活,符合成本效益原则,可以广泛采用。
(四)多角度降低税收成本
首先,要进一步完善税制,税制确定就等于划定了征税效率实现的可能区间,一套透明稳定、征纳双方容易掌握操作的税制,对税收纳税成本和征税成本都有着根本性的影响。其次,必须集中税源,集中对某些地区、某些重点税种的征收,对于一些税收过少、征收成本过大的产业和地区应该给予减免。再次,提高税务人员的素质,把税收成本与效率的高低作为评价税务机关工作成效的一个重要标准,同时在机构的设立、征管力量的配备、管理方式的选择上,也应该将税收成本作为决策的重要权数。这样从多种角度降低税收成本,使税收政策对优化产业结构的作用尽可能最大化。
(五)实施鼓励创新的个人所得税
首先,要合理确定个税的费用扣除项目和扣除标准,扣除标准要考虑纳税人赡养人口、医疗、教育费用等因素,并根据收入、物价水平的变化适时调整。其次,对个人投资的股息、红利所得,在征收企业所得税后,计算个人所得税时的税率应下调,以刺激投资。再次,加大创新活动的税收鼓励,对科技人员的科研成果转化收入和技术服务收入以及各类奖励津贴收入分别减征或免征个人所得税,以形成合理的激励技术创新的税收机制。最后,对投资于高新技术企业和投资回收期长的基础产业获得的股息、红利收入也给予一定的税收优惠。现代企业发展的关键是人才,只有人才的积极性和创造性得到最大限度的发挥,才能使调整产业结构的终极目标得以顺利实现。
参考文献:
1、叶庄钦.促进产业结构优化调整的税收政策研究[J].亚太经济,2006(1).
2、罗亭林.我国产业结构优化与税收政策应用[D].上海社会科学院,2008.
3、李文.税收政策与产业结构优化[J].货币金融评论,2003(4).
4、陈小玉.我国宏观税负与产业结构调整问题研究[D].福建师范大学,2007.
*本文系佳木斯大学科研项目“发挥税收对优化产业结构和促进经济增长的作用研究”的阶段性研究成果(W2009-213)。
(作者单位:刘慧娟,佳木斯大学应用技术学院;梁春晶,佳木斯大学应用技术学院;刘力强,佳木斯大学实验设备处)
关键词:税收政策;产业结构;优化
一、我国产业结构的现状
由于历史、经济政策等多种因素的影响,当前的产业结构与市场经济条件下应有的产业结构具有很大的差距。首先,三大产业之间以及各产业内部比例失调。第一产业的比重过大,劳动力过剩,导致第一产业的效率低下;第二产业比重偏高,尤其是工业内部结构不合理,高附加值、高技术含量的产业比重偏低;第三产业发展滞后,比重过低。其次,地区间产业构成差距较大。由于地理、历史等多方面的原因,与东部发达地区相比,西部地区的经济发展水平落后,在产业结构方面也存在较大的差异。最后,地区间产业同构化情况突出,行业集中度过低。其中突出的是行政区域之间的重复建设,低水平重复建设导致行业集中度普遍过低,无法向规模经济要效益。
二、税收政策影响产业结构的途径
税收政策对产业结构的影响,主要是通过改变产品税后价格从而改变产品的供求关系,即通过改变经济活动的收益或成本从而使供给或需求发生变动,最终影响产业结构的。
(一)税收政策影响供给从而影响产业结构
从生产者的角度考虑,税收政策可以通过影响生产要素,进而影响产业结构。首先,税收政策改变劳动力的数量从而影响产业结构。税收政策中对人口数量有直接影响的是社会保障税的设立和完善与否。若社会保障税未设立或不完善,缺乏社会保障的公众很可能会选择多生孩子以老有所依,从而导致人口数量的增加,也导致了一国发展劳动密集型产业和劳动力输出的迫切性。其次,税收政策改变资本的数量从而影响产业结构。若税收负担过高,企业的收益必然下降,理性的投资者会减少投资,增加储蓄。再次,税收政策影响科技进步从而影响产业结构。税收政策对科研费用投入、教育水平、科技成果转化为生产力的程度等影响科技进步的主要因素均有重要影响,现行税收优惠政策对研发费用、教育行业投资和科研成果转化的收益均有所倾向,这些都将对生产者的供给能力产生影响。
(二)税收政策影响需求从而影响产业结构
从消费者的角度考虑,税收政策通过影响消费者的需求结构对产业结构进行调整。随着人均收入水平的提高,人们用于食品等生活必需品的开支不断降低,工业品、服务在消费中的比重不断上升,从而导致第一产业比重的不断下降和第二、三产业比重的不断上升。税收政策通过改变收入分配状况,如选择开征遗产税等税种,使财产的拥有状况发生变化,从而对消费者需求结构的调整产生影响。另外,税收政策调高或调低消费品的价格也会影响产业结构。国家可以通过税种的设置和税率的设定,使不同的商品承担不同的税收负担,从而改变消费品的相对销售价格或消费品生产者的相对生产成本,进而改变消费需求结构。而我国现行的是社会主义市场经济体制,生产者的营销策略是以销定产,消费者需求结构的改变必将导致产业结构的改变。
三、税收政策在调整产业结构过程中存在的问题
(一)现行分税制财政管理体制不利于区域产业结构的优化
我国现行税收管理体制是中央设立国家税务总局,省及省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统。在税收征管上采取中央税、中央与地方共享税和地方税三种方式。在税收管辖权的划分上,存在着税收征管权限交叉和税收执法权保障不足的问题;在税收收益权的划分上,存在地方政府权利主体缺位的问题。在现行分税制财政管理体制下,地方各级政府都有独立的经济利益和经济决策主体,这种决策系统导致我国地区间产业规模小、重复投资率高,有些地方甚至为了眼前利益不惜引入发展周期短、见效快的制造业,而不愿发展基础产业和需要长期培育的新兴产业。为了加快当地经济的发展,部分地方政府甚至出台相应税收优惠措施,大量引进一些技术含量低、污染严重的劳动密集型企业,从而形成了极不合理的投资结构和产业结构。
(二)宏观税负过高不利于产业内在动力的扩大
党的十七大报告指出,要转变以往的经济主要靠出口和投资拉动模式,逐步变为以出口、投资和消费协同拉动;要转变以往主要依靠第二产业拉动为依靠第一、二、三产业协同拉动。我国目前的宏观税负水平过高。据统计,按照政府收入除以GDP计算的大口径宏观税负已经大于30%,我国的宏观税负水平超过一些发展中国家的水平。较高的宏观税负使收入分配格局向着有利于政府的方面发展,相应抑制了私人消费需求和投资需求,改变了二者的需求结构。由于私人消费是以满足各类需求为目的,主要是集中在各类消费品领域,而私人投资则以营利为目的,较高的宏观税负水平使得相关产业发展缺乏需求的刺激,也使得企业法人缺乏扩大规模的动力,市场导向的经济体制从需求结构方面影响产品的供给结构,从而影响了产业结构的升级。
(三)税收优惠政策的不统一导致产业结构偏差
当前,我国税收优惠政策的所有制导向和区域导向突出。现行的税收优惠政策已形成由经济特区-经济技术开发区-经济开放区-其他地区依次递减的区域导向体系,其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及开发区流动。但这种优惠政策体系已不再适合当前我国区域经济协调发展的格局,尤其是不利于缩小东西部地区的发展差距。与区域导向和所有制导向形成强烈反差的是,我国税收优惠的产业导向比较薄弱。现行的税收政策,个别税种不利于建立现代企业制度和鼓励技术创新,不利于劳动密集型产业的发展。
(四)较高的税收成本削弱了税收对产业结构调整的作用
税收的成本包括国家因征税造成的社会福利损失和政府及企业等征纳税主体支付的费用。政府支付的费用包括行政机关为制定政策所花费的调研、立法等费用,以及税务机关支付的办公费、设备费等;纳税者支付的费用包括办理纳税登记、纳税申报等费用和时间成本。这些费用都是为完成税收支付的,并不包括在税收本身,因此,政府的实际税收收益应为税收收入扣除政府支付的税收成本的余额,显然小于税收总额。而纳税人实际的税收负担应为需交纳的税款总额和为缴税花费的费用之和,明显大于应交税收总额。当政府向某个产业增加课税时,会造成价格的进一步上涨和销量的进一步减少,即社会福利损失也进一步扩大。这也从另一方面反映了较高税收成本的存在对调整产业结构的负面作用。
(五)个人所得税缺乏对创新的激励不利于以人为本优化产业结构
当前,劳动还是人们谋生的手段,劳动者的潜力发挥和价值创造是与其兴趣偏好和经济利益密切相关的。现行个人所得税对创新活动缺乏必要的税收激励机制,不利于调动科技人员和广大劳动者的积极性。现行个人所得税生计费用的扣除标准较低,没有考虑区域消费水平的差异,导致工薪阶层承担了过重的税负,不利于调节贫富差距。同时,现行个税对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税,对私营企业主税后收益的个人分配征收个人所得税,存在企业所得税和个人所得税重复课税的问题,这与以人为本地优化产业结构策略是背道而驰的。
四、优化产业结构的税收政策建议
(一)正确划分中央与地方的税收管理权限
总体来说,我国税收立法权的纵向划分,应建立起以“中央集权为主,地方分权为辅”的立法格局。在统一税政前提下,赋予地方适当的税收管理权。结合清费立税,设置新税种,在取消有关收费的同时使地方能够根据当地负税能力和公共支出状况,对地税体系进行必要的调整。还必须对财政管理体制做必要的调整,增加中央对地方的转移支付,使基层政府摆脱财力匮乏的困境,充分发挥税收的效率作用,进一步促进产业结构的优化。在税收管辖权上,应通过立法明确国税与地税各自的管辖范围,使两者能相互协调,严格按照税法规定对纳税人进行级别管辖和地域管辖,在其法定职责内进行税收稽查,不得超越职权或相互推诿。
(二)形成合理的宏观税负水平
过高的宏观税负水平会削弱市场在资源配置中的基础作用,因此要适当降低主要税种税率以降低宏观税负水平。首先,我国的增值税和企业所得税的税率与大多数国家相比处于较高水平,应当适当降低。其次,还要清费立税,对城市和农村不合理的收费要一律清理,这样既节省了大额的收费管理费用,也可减少因监督不力而使收入被挪用,提高了收入的使用效率,新的宏观税负必将低于原有的大口径宏观税负,这些都是降低我国大口径宏观税负水平的关键。
(三)改革现行税收优惠政策的导向
建议新的税收优惠政策应逐步取消其区域导向和所有制导向,代之以鼓励产业升级、技术创新为主的产业导向。当前应主要对高新技术产业、急待发展的新兴服务业、能够为受教育水平较低的劳动力提供大量就业机会的产业、能够有效提高投资率的中小企业等给以重点优惠,对于其他产业及企业则应慎重提供优惠机会。对于鼓励发展的产业,应适当扩大优惠范围,降低对优惠对象的门槛限制,进一步简化优惠的审批手续以提高效率。同时转变税收优惠的方式,鉴于加速折旧法、投资税收抵免、亏损弥补、费用加计扣除等方式的针对性较强,使用较灵活,符合成本效益原则,可以广泛采用。
(四)多角度降低税收成本
首先,要进一步完善税制,税制确定就等于划定了征税效率实现的可能区间,一套透明稳定、征纳双方容易掌握操作的税制,对税收纳税成本和征税成本都有着根本性的影响。其次,必须集中税源,集中对某些地区、某些重点税种的征收,对于一些税收过少、征收成本过大的产业和地区应该给予减免。再次,提高税务人员的素质,把税收成本与效率的高低作为评价税务机关工作成效的一个重要标准,同时在机构的设立、征管力量的配备、管理方式的选择上,也应该将税收成本作为决策的重要权数。这样从多种角度降低税收成本,使税收政策对优化产业结构的作用尽可能最大化。
(五)实施鼓励创新的个人所得税
首先,要合理确定个税的费用扣除项目和扣除标准,扣除标准要考虑纳税人赡养人口、医疗、教育费用等因素,并根据收入、物价水平的变化适时调整。其次,对个人投资的股息、红利所得,在征收企业所得税后,计算个人所得税时的税率应下调,以刺激投资。再次,加大创新活动的税收鼓励,对科技人员的科研成果转化收入和技术服务收入以及各类奖励津贴收入分别减征或免征个人所得税,以形成合理的激励技术创新的税收机制。最后,对投资于高新技术企业和投资回收期长的基础产业获得的股息、红利收入也给予一定的税收优惠。现代企业发展的关键是人才,只有人才的积极性和创造性得到最大限度的发挥,才能使调整产业结构的终极目标得以顺利实现。
参考文献:
1、叶庄钦.促进产业结构优化调整的税收政策研究[J].亚太经济,2006(1).
2、罗亭林.我国产业结构优化与税收政策应用[D].上海社会科学院,2008.
3、李文.税收政策与产业结构优化[J].货币金融评论,2003(4).
4、陈小玉.我国宏观税负与产业结构调整问题研究[D].福建师范大学,2007.
*本文系佳木斯大学科研项目“发挥税收对优化产业结构和促进经济增长的作用研究”的阶段性研究成果(W2009-213)。
(作者单位:刘慧娟,佳木斯大学应用技术学院;梁春晶,佳木斯大学应用技术学院;刘力强,佳木斯大学实验设备处)