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依法理财要求政府理财只能按照法律办理，公民必须遵守国家法律，充分体现法律之上、依法办事、法律面前人人平等原则。依法理财行为和程序贯彻于政府财政收支活动的全过程，无处不在。
一、依法理财的现状
依法理财使财政决策行为逐渐规范化，决策方法走向科学化，决策手段实现现代化；使理财视野得到逐步拓宽，部门综合预算得到积极推行，财政监督制度得到全面完善；使国库集中收付改革、政府采购管理制度改革成效明显，专项资金管理数额、作用显著增大，财政管理机制、财政执法责任制、财政预算执行情况审计进一步加强。但从现代法治国家、法治政府、社会主义市场经济科学发展的要求来看，依法理财亟待解决的问题主要有：
一是预算观念没有完全从主要依靠国家计划配置资源转变为市场是配置资源基础的观念。重收入轻支出、重拨款轻监督、重投入轻产出、重数量轻质量、重规模轻效益、重行政主导轻法律法规等观念仍然没有从根本上改变和扭转，随意调整预算、追加支出等预算管理中人治因素仍然存在，预算执行每年都存在资金被违规转移挪用、资金滞留闲置、资金下达时间过晚、资金使用效益低下等问题，使本来应具有法律约束力的预算，在实践中对政府预算收支活动难以形成约束。
二是预算内容不完整、收支范围狭窄。部门预算中基本支出定员定额的确定，还不够科学合理，项目支出预算还比较粗放；虽然近几年预算外资金开始逐步纳入预算或进行预算管理，但还没有完全包括各种预算外收支，更没有包括各种制度外收支。同时社会保障预算制度、国有经营预算制度还未真正建起来。庞大的公共资金游离于预算统筹之外，既违背了预算的完整性原则，削弱了政府宏观调控能力，也致使纳税人利益无法得到保障。
三是预算编制不够科学合理。预算编制程序存在先有经费、后找项目情况，编制预算时不少资金还不能落实到具体项目；编制时间短、造成内容粗，只有大数、没有详细内容，预算编制的时间和工作计劃的时间不同步；预算收支测算方法简单，科学论证不够，使预算和实际执行结果相差很大。每年预算执行大规模超收、超支已成为一种常态，政府预算和部门预算编制的科学性较差、准确性较低，其根源是预算编制的制度、机制和方法不够科学规范。
四是财政资金收付程序不够严谨。财政部门根据预算将资金直接拨入预算管理银行账户，具体使用由预算单位掌握，意味着政府各部门、单位具有相对独立的利益，政府理财行为企业化也就在所难免。预算外收入、制度外收入大都直接收进预算单位的银行账户，成为自有资金。财政支出经常改变资金使用方向，甚至截留、挤占、挪用、侵占财政资金，以经常性资金、专项资金不足为由，要求增加财政预算，以预算套预算，来满足本集团利益。专项资金管理配套政策制度滞后、监督乏力，导致其在拨付、管理和使用中问题屡屡发生。
二、提高依法理财效能的举措
（一）深入推行部门预算，实行绩效预算。编制部门预算、建立部门预算制度，是市场经济国家政府预算管理的基本组织形式，需将部门所有预算内收支、预算外收支、下属单位收支全部纳入一本预算中。要涵盖部门所有公共资源，全面、统一、完整地反映每个政府部门活动的范围和方向，既有利于统筹各方、强化约束，又能增强预算调控能力，便于公开化、民主化。建立标准收入预测模型，根据可预见的经济性、政策性和管理性因素，确定修正系数，编制标准收入预算，满足不同层次的管理需求。基本支出预算推行定员定额管理，人员支出预算按工资福利标准和编制定员逐人核定。日常公用支出预算按部门性质、职责、工作量差别等因素划分若干档次，制定出标准定员定额体系，逐个部门核定。项目支出预算要科学论证、合理排序、严控规模，在对各部门申报项目进行充分可行性论证和严格审核的基础上，按项目轻重缓急、分类排序，纳入备选项目库；结合国民经济和社会发展规划，编制中长期项目安排计划；结合财力，预算中优先安排急需、可行项目，使项目经费安排与部门事业发展规划和年度工作重点紧密结合。按照积极稳妥原则，科学合理安排预算规模和收支结构，强化预算控制，严格实行“收支两条线”管理，统筹安排预算内外资金；贯彻节约原则，严格控制一般性支持预算的增长，提高财政资金使用效益。认真开展支出绩效评价，对一定时限内政府公共支出的目标、结果、影响等内容进行综合性考核，体现经济性、效率性、有效性，使预算编制与执行结果有机结合，提高年初预算到位率，增强预算的计划性、严肃性；建立完整的财政支出绩效评价指标体系和大规模基础资料数据库，量化和具体化绩效目标和执行效果，为绩效预算奠定坚实基础，以增强预算法治化约束力，有效规范财政的理财行为，提高资金使用效益和公共服务水平。
（二）科学规范理财行为，健全制约机制。要早编预算，在每年各级人代会批准完本级政府预算后，就立即编制部门预算；在预算年度开始之前，就着手下年度的预算编制工作，保证经济资料收齐、指标测算、项目取舍等工作的充分时间，提高预算编制的科学性。要细编预算，延伸预算级次，部门应在清产核资、摸清家底的基础上，从基层单位开始逐级编制预算，增强各级预算编制主体地位，强化预算约束；合理配置资源，实行预算管理与公共资产管理有机结合，增强实物定额的约束性；制定科学、可行的定员定额和科学、合理的支出标准，编制真实、准确、细化的预算。建立“凡是列入部门预算的事项就有资金保障，凡是没列入部门预算中的事项就没有资金保障”的部门财权与事权相匹配的机制。严格资金使用的审批手续，确保每项收支都与合法的预算相一致，不留预算缺口，严密控制预算追加；对预算执行过程中一些临时性、确实需要在年内开支的新增支出，定期集中审批，依照预算法一丝不苟管理预算支出、特别是追加预算支出。在推行部门预算制度改革的同时，必须推进政府采购、国库集中支付制度的配套改革，使大额财政支出项目准确计量；取消多头账户，将所有资金都集中于“国库单一账户”，全部纳入预算统筹管理，为部门预算制度建立和完善提供良好条件，从根本上保证财政资金支出管理的有效实施。要根据专项资金新项目投入额度确定专项资金分配比例，在严格控制新项目数量基础上适当提高专项资金补助，统一专项资金统计口径，建立专项资金绩效评价标准，科学管理、有效监督专项资金使用，扩大专项资金放大效应。
（三）尽快建立预算公开制度，强化财政监督。预算公开是公共财政的本质要求和最为核心、最为关键的特征，是公民享有宪法规定的知情权的一项重要体现，是财政资金实行有效监督、政府预算真正成为“阳光预算”的前提条件，也是国际通行的惯例。制定相关法律对政府向社会披露财政预算信息的义务，包括披露什么、如何披露、何时披露、披露到什么程度等都进行具体明确的规定，从法律上制约随意性，规范政府的披露行为，使政府披露财政预算信息真实可靠，既能反映即期财政预算状况，又能反映未来财政预算运行发展趋势；既能反映财政预算收支状况，也能反映潜在的财政预算风险，对国家对人民负责。通过建立预算公开制度，建立和完善财政监督的新机制，使以往的事后监督转为对财政分配全过程的监督，有利于财政监督转为经常化、规范化轨道；使以往的重收入监督转为公共预算收支全过程的监督，有利于财政监督尽快实现收支并重。可采取公开招投标办法，将专项资金分配“一对一”的单项安排转变为“一对多”的选择性安排，增强资金分配公平性和透明度。同时完善财政内部监督，加强财政内部规章建设，规范财政监督程序，严格审批和操作规程，不定期实施内部审计，将财政监督贯穿于财政管理全过程和各个环节。应当有效利用现代科技手段，实现对财政资金运行的动态监控、实时监控，及时发现、纠正违规用款问题，保证财政资金按规定用途使用；及时预测倾向性、方向性情况，提出改进和加强国民经济宏观调控的意见和建议，提升财政监督工作水平，开创依法理财新局面。
（作者单位：西北大学）
一、依法理财的现状
依法理财使财政决策行为逐渐规范化，决策方法走向科学化，决策手段实现现代化；使理财视野得到逐步拓宽，部门综合预算得到积极推行，财政监督制度得到全面完善；使国库集中收付改革、政府采购管理制度改革成效明显，专项资金管理数额、作用显著增大，财政管理机制、财政执法责任制、财政预算执行情况审计进一步加强。但从现代法治国家、法治政府、社会主义市场经济科学发展的要求来看，依法理财亟待解决的问题主要有：
一是预算观念没有完全从主要依靠国家计划配置资源转变为市场是配置资源基础的观念。重收入轻支出、重拨款轻监督、重投入轻产出、重数量轻质量、重规模轻效益、重行政主导轻法律法规等观念仍然没有从根本上改变和扭转，随意调整预算、追加支出等预算管理中人治因素仍然存在，预算执行每年都存在资金被违规转移挪用、资金滞留闲置、资金下达时间过晚、资金使用效益低下等问题，使本来应具有法律约束力的预算，在实践中对政府预算收支活动难以形成约束。
二是预算内容不完整、收支范围狭窄。部门预算中基本支出定员定额的确定，还不够科学合理，项目支出预算还比较粗放；虽然近几年预算外资金开始逐步纳入预算或进行预算管理，但还没有完全包括各种预算外收支，更没有包括各种制度外收支。同时社会保障预算制度、国有经营预算制度还未真正建起来。庞大的公共资金游离于预算统筹之外，既违背了预算的完整性原则，削弱了政府宏观调控能力，也致使纳税人利益无法得到保障。
三是预算编制不够科学合理。预算编制程序存在先有经费、后找项目情况，编制预算时不少资金还不能落实到具体项目；编制时间短、造成内容粗，只有大数、没有详细内容，预算编制的时间和工作计劃的时间不同步；预算收支测算方法简单，科学论证不够，使预算和实际执行结果相差很大。每年预算执行大规模超收、超支已成为一种常态，政府预算和部门预算编制的科学性较差、准确性较低，其根源是预算编制的制度、机制和方法不够科学规范。
四是财政资金收付程序不够严谨。财政部门根据预算将资金直接拨入预算管理银行账户，具体使用由预算单位掌握，意味着政府各部门、单位具有相对独立的利益，政府理财行为企业化也就在所难免。预算外收入、制度外收入大都直接收进预算单位的银行账户，成为自有资金。财政支出经常改变资金使用方向，甚至截留、挤占、挪用、侵占财政资金，以经常性资金、专项资金不足为由，要求增加财政预算，以预算套预算，来满足本集团利益。专项资金管理配套政策制度滞后、监督乏力，导致其在拨付、管理和使用中问题屡屡发生。
二、提高依法理财效能的举措
（一）深入推行部门预算，实行绩效预算。编制部门预算、建立部门预算制度，是市场经济国家政府预算管理的基本组织形式，需将部门所有预算内收支、预算外收支、下属单位收支全部纳入一本预算中。要涵盖部门所有公共资源，全面、统一、完整地反映每个政府部门活动的范围和方向，既有利于统筹各方、强化约束，又能增强预算调控能力，便于公开化、民主化。建立标准收入预测模型，根据可预见的经济性、政策性和管理性因素，确定修正系数，编制标准收入预算，满足不同层次的管理需求。基本支出预算推行定员定额管理，人员支出预算按工资福利标准和编制定员逐人核定。日常公用支出预算按部门性质、职责、工作量差别等因素划分若干档次，制定出标准定员定额体系，逐个部门核定。项目支出预算要科学论证、合理排序、严控规模，在对各部门申报项目进行充分可行性论证和严格审核的基础上，按项目轻重缓急、分类排序，纳入备选项目库；结合国民经济和社会发展规划，编制中长期项目安排计划；结合财力，预算中优先安排急需、可行项目，使项目经费安排与部门事业发展规划和年度工作重点紧密结合。按照积极稳妥原则，科学合理安排预算规模和收支结构，强化预算控制，严格实行“收支两条线”管理，统筹安排预算内外资金；贯彻节约原则，严格控制一般性支持预算的增长，提高财政资金使用效益。认真开展支出绩效评价，对一定时限内政府公共支出的目标、结果、影响等内容进行综合性考核，体现经济性、效率性、有效性，使预算编制与执行结果有机结合，提高年初预算到位率，增强预算的计划性、严肃性；建立完整的财政支出绩效评价指标体系和大规模基础资料数据库，量化和具体化绩效目标和执行效果，为绩效预算奠定坚实基础，以增强预算法治化约束力，有效规范财政的理财行为，提高资金使用效益和公共服务水平。
（二）科学规范理财行为，健全制约机制。要早编预算，在每年各级人代会批准完本级政府预算后，就立即编制部门预算；在预算年度开始之前，就着手下年度的预算编制工作，保证经济资料收齐、指标测算、项目取舍等工作的充分时间，提高预算编制的科学性。要细编预算，延伸预算级次，部门应在清产核资、摸清家底的基础上，从基层单位开始逐级编制预算，增强各级预算编制主体地位，强化预算约束；合理配置资源，实行预算管理与公共资产管理有机结合，增强实物定额的约束性；制定科学、可行的定员定额和科学、合理的支出标准，编制真实、准确、细化的预算。建立“凡是列入部门预算的事项就有资金保障，凡是没列入部门预算中的事项就没有资金保障”的部门财权与事权相匹配的机制。严格资金使用的审批手续，确保每项收支都与合法的预算相一致，不留预算缺口，严密控制预算追加；对预算执行过程中一些临时性、确实需要在年内开支的新增支出，定期集中审批，依照预算法一丝不苟管理预算支出、特别是追加预算支出。在推行部门预算制度改革的同时，必须推进政府采购、国库集中支付制度的配套改革，使大额财政支出项目准确计量；取消多头账户，将所有资金都集中于“国库单一账户”，全部纳入预算统筹管理，为部门预算制度建立和完善提供良好条件，从根本上保证财政资金支出管理的有效实施。要根据专项资金新项目投入额度确定专项资金分配比例，在严格控制新项目数量基础上适当提高专项资金补助，统一专项资金统计口径，建立专项资金绩效评价标准，科学管理、有效监督专项资金使用，扩大专项资金放大效应。
（三）尽快建立预算公开制度，强化财政监督。预算公开是公共财政的本质要求和最为核心、最为关键的特征，是公民享有宪法规定的知情权的一项重要体现，是财政资金实行有效监督、政府预算真正成为“阳光预算”的前提条件，也是国际通行的惯例。制定相关法律对政府向社会披露财政预算信息的义务，包括披露什么、如何披露、何时披露、披露到什么程度等都进行具体明确的规定，从法律上制约随意性，规范政府的披露行为，使政府披露财政预算信息真实可靠，既能反映即期财政预算状况，又能反映未来财政预算运行发展趋势；既能反映财政预算收支状况，也能反映潜在的财政预算风险，对国家对人民负责。通过建立预算公开制度，建立和完善财政监督的新机制，使以往的事后监督转为对财政分配全过程的监督，有利于财政监督转为经常化、规范化轨道；使以往的重收入监督转为公共预算收支全过程的监督，有利于财政监督尽快实现收支并重。可采取公开招投标办法，将专项资金分配“一对一”的单项安排转变为“一对多”的选择性安排，增强资金分配公平性和透明度。同时完善财政内部监督，加强财政内部规章建设，规范财政监督程序，严格审批和操作规程，不定期实施内部审计，将财政监督贯穿于财政管理全过程和各个环节。应当有效利用现代科技手段，实现对财政资金运行的动态监控、实时监控，及时发现、纠正违规用款问题，保证财政资金按规定用途使用；及时预测倾向性、方向性情况，提出改进和加强国民经济宏观调控的意见和建议，提升财政监督工作水平，开创依法理财新局面。
（作者单位：西北大学）