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摘要： 新的农业补贴政策于2016年在全国推开。这项政策明确在全国选择部分地区开展农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）改革试点，试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。落实好这项改革，对加快转变农业发展方式，强化粮食安全保障能力，建设国家粮食安全、农业生态安全保障体系，促进农业可持续发展具有重要意义。
关键词：农业补贴政策；改革试点；建议
新的农业补贴政策于2016年在全国推开。这项政策源于2015年5月财政部、农业部印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确在全国选择部分地区开展农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。落实好这项改革，对加快转变农业发展方式，强化粮食安全保障能力，建设国家粮食安全、农业生态安全保障体系，促进农业可持续发展具有重要意义。
一、现行涉农补贴政策的实施现状及存在问题
自2004年起，国家实行粮食补贴政策，随后又全面废除了延续2000多年的农业税，改变了过去国家对农民 “取”多 “予”少的分配关系，极大地调动了农民种粮积极性，促进了粮食安全、农民增收和农村和谐。最初，对种粮农民实行补贴只有粮食直补资金，其来源于粮食风险基金，通过改革把原来补在流通环节的钱拿出来直接补到农民手里，变暗补为明补。2006年，随着煤电和农资价格上涨，农民的种粮成本随之增加，中央又开始实施农资综合补贴，以缓解农民种粮成本的上升压力。十年多来，粮食直补和农资综合补贴标准由最初的20元/亩、30元/亩，增加到如今的20元/亩、103.4元/亩。2015年，农资综合补贴按原标准的80%执行，每亩82.8元。
以江苏省兴化市为例。2015年，兴化市粮食直补面积和农资综合补贴面积分别为112万亩和125万亩，补贴总额达到2244万元和10369万元。良种补贴方面，水稻、棉花每亩15元，小麦、油菜、玉米每亩10元，2015年度全市补贴资金规模达到3103万元。
从十多年的农业补贴政策实施情况看，现行涉农直补政策存在 “四多四难”。
（一）补贴项目种类多，工作效能提升难。现阶段已实施的种粮补贴种类主要有粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴（分水稻、小麦、棉花、玉米、油菜），而且补贴标准不同。面对这么多的补贴项目，很多农户根本弄不懂补的是什么钱，更搞不清哪一项补多少钱，其政策效能难以发挥。种粮补贴发放工作政策要求很高，程序严格，面积核实是其核心环节，但工作量很大，不便操作。从政策目标层面讲，由于每种补贴的政策目标不一样，计算补贴所依据（面积）的确认要求不尽相同，导致计算补贴面积在数量上的不一致；从部门职责分工层面讲，江苏省在实际操作时，面积核实交由不同部门负责，粮食直补和农资综合补贴由农工办负责，良种补贴由农业部门负责，重复核实面积；从基层操作层面讲，大量补贴信息采集工作都需要由村会计来做，由于村会计的业务水平一般较低，多数会计不会电脑，农户面积变动表格上报需要录入打印，一年至少有3次发放过程，只要发放一项补贴，填报、审核、公示、上报等流程就要走一遍，大量重复繁琐的工作，对基层村来说确实负担太重。
（二）面积核实矛盾多，实施环节操作难。一是种粮补贴政策因素。江苏省的种粮补贴面积是以农业税计税面积和粮食实际种植面积相结合确定，由于粮食实际种植面积难以有效准确核实，在实际操作中还是以2001年税改确定的计税面积为依据，只进行了适度微调，实际种植面积与原来的计税面积有很大差距。二是土地承包制度因素。当初实行联产承包时，农业生产力水平还很落后，耕地存在着较大的级差，当时土地还要承担税费和乡村提留统筹等经济负担。为了体现级差田块的经济负担公平，农民发明了以耕地级差等次优劣打折确定承包面积的办法，乡村按打折后的耕地承包面积分担税费等经济负担。随着农业生产力水平的提高，以及农村耕地负担取消后，打折扣除面积享受不了补贴，成为新的不公。三是镇村基层操作因素。多年来，由于经济建设等多种原因，实际种植面积与计税面积已经发生了重大变化，而粮食直补资金发放政策仍然要求以计税面积为依据，以致减少的面积还在享受粮食补贴，新增的面积却得不到补贴。据了解，少数地方干部出于地方利益保护，许多高效设施农业面积、养殖用地面积、工业用地面积、建设用地面积并没有从国家种粮补贴面积中核减。上述三个因素，导致种植面积和应补贴面积成为扯不清的“两张皮”，成为诱发农村社会矛盾的热点问题。以兴化市中堡镇为例，粮食补贴面积占全部种植面积的87.95%，粮食补贴面积为3.65万多亩，而实际耕地种植面积为4.15万多亩，面积相差0.5万多亩。
（三）目标措施错位多，补贴对象厘清难。政策目标和政策措施不相匹配，导致补贴对象难定。现行国家种粮补贴政策是为了鼓励农民种植粮食，扩大粮食种植面积，提高复种指数，增加粮食产量，增加农民收入，享受补贴的对象理所当然是种粮农民。目前，农村土地承包流转现象非常普遍，而且绝大多数都是农户之间的私下行为，情况极为复杂，变化也相当频繁，要想核准难度极大，把种粮补贴直接发放给种粮农户缺乏可操作性。一味强调把补贴发给种粮农民，必然陷入“应享受对象”困局而难以落实，影响农村稳定。在少数人地矛盾突出的村，为了照顾大部分农民的情绪，没有按照村民实际种粮的亩数发放补贴资金，而是按人口平均摊派发放国家粮食补贴资金，不种粮同样得到粮食补贴。
（四）权利义务失衡多，禁止抵扣收缴难。种粮补贴是国家直接给种粮农民的经济补贴，而规费是依照相关政策规定向农户收取的费用，这两者的对象都是农民。一方面，国家种粮补贴要求直接给农民，绝不允许代扣任何规费；另一方面，上级规定收缴的农业水费、村级“一事一议”筹资筹劳、防汛排涝费用等，也是取之于民用之于民之举。对于村干部来说，一个是给，一个是取，都是政策的具体执行者；对于种粮农民来说，补贴和上缴为同一主体，一边是权利人，一边是义务人。收缴无法从直补资金中直接抵扣，给与取必须做两次工作，工作难度很大。 二、落实农业补贴政策的建议
（一）政策目标要简明。要合理调整种粮补贴政策目标，今后农业补贴政策应当以农产品有效供给能力保护和建设为目标，无需以具体农业产品种植品种和农民生产收益为补贴对象。中央新的补贴政策已把“政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营”，以解决农业补贴政策目标与措施错位的问题，补贴受益人为确保耕地用于主要农作物种植的农村土地承包权人。
（二）补贴项目要简并。现行的粮食补贴种类多，与耕地面积相关的补贴项目包括粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴、秸秆还田补贴等，种类多，发放补贴的时间不一，要求不同，可发放的对象基本相同，不仅农民难于理解，而且补贴基础信息采集重复操作，工作量大，发放成本高。为此，中央在调整补贴政策目标的基础上，整合了补贴种类，简化为“农业支持保护补贴”，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。这项政策明确，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限；对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地，不再给予补贴。
（三）乡村工作要减负。一是建立以实际种植面积为依据的补贴机制。地力保护补贴面积以实际种植面积为准，彻底消除补贴面积上的“两张皮”，以县为单位统一制定补贴面积核实办法，明确核实面积的主体及责任，将核实面积和发放资金的责任分离。实行面积一次性核实统计、补贴一次性计算、资金一次性打卡，可大大减轻基层干部的工作量，也便于政府相关部门进行检查和监督。二是建立以农村土地承包确权面积为补贴依据的信息采集机制。2015年11月中央印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户”。为此，建议以农村土地承包经营权确权登记结果建立农村土地承包信息网络系统，今后农业补贴数据，包括耕地地力保护和扶持农业规模经营的补贴依据，可从此系统中提取，再扣除渔业、林果业、养殖业及抛荒地等面积，最终确定农业补贴面积。今后补贴面积的增减依据，主要是凭国土部门的批准和农经部门的验收文件等。三是建立补贴面积动态管理机制。在农村土地确权登记工作完成以前，要准确核实农作物种植实际面积，实际补贴面积不再受税改面积的限制，无论是税改内面积还是税改以外面积，只要符合水稻、小麦、玉米等主要农作物栽培要求的耕地，都要计入补助面积，杜绝一切形式的“两张皮”。既要做加法，即把新增平整造地种粮面积、退林还耕面积、退牧还耕面积和退渔还耕面积计入补贴范围，给予地力保护补贴。又要做减法，即扣减农民建房占用、工业园区征用、国家重点工程征用和农村社会公益事业占用等已经不再种植粮食的耕地，再核减渔业、林果业、养殖业用地以及抛荒地面积，这些不再给予地力保护补贴。
（四）矛盾诱因要减少。一是补贴对象调整带来的诱因减少。由于新的补贴政策不对特定粮食品种进行补贴，享受补贴的面积不受夏秋两季农作物栽培周期影响，只以有没有种植农作物为补贴标准，补贴信息的稳定性较强，真实性便于核查，人为操作因素减少，自然减少矛盾滋生。二是补贴项目合并带来的诱因减少。补贴项目合并后，参与涉农补贴项目的部门就会减少，减少了多部门间的工作及补贴信息的扯皮，矛盾自然会减少。三是机制制约带来矛盾诱因减少。要强化信息技术手段对补贴数据真实性的审核，实现农业补贴面积从农村土地承包信息管理系统中提取相关数据，涉农补贴系统与农村承包土地管理系统数据自动比对，确保补贴数据的真实可靠，大大压缩基层在补贴面积上人为操作的空间，从而减少矛盾滋生。
（五）配套措施要跟上。一是加快农村集体产权交易平台建设。建成县乡村三级农村产权交易体系，为农村基层集体产权交易（流转）提供服务，让农村土地产权流转在交易中心内完成，推动农村集体产权交易行为实现法治、规范、有序。二是加快农村土地产权管理信息化平台建设。建立农村土地承包信息网络系统，以农村土地承包经营权确权登记发证结果为依据，进行初始录入，内容包括农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权、宅基地使用权、农村集体“四荒地”使用权、农村集体水面养殖承包经营权、农村集体林地使用权和林木所用权等，并对相关信息进行动态管理与维护。乡村组织要对耕地的使用和保护状况进行有效监控。三是加强农村合作经营主体规范化建设。要引导农民专业合作社和土地股份合作社等加强法人主体建设，进行实体化运行，规范化运作。对粮食适度规模经营补贴面积的确认要做到“一实二有”，即经营主体实体化，产权流转有协议，信息平台有数据。
（作者单位：江苏省兴化市财政局）
责任编辑：欣闻
关键词：农业补贴政策；改革试点；建议
新的农业补贴政策于2016年在全国推开。这项政策源于2015年5月财政部、农业部印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确在全国选择部分地区开展农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。落实好这项改革，对加快转变农业发展方式，强化粮食安全保障能力，建设国家粮食安全、农业生态安全保障体系，促进农业可持续发展具有重要意义。
一、现行涉农补贴政策的实施现状及存在问题
自2004年起，国家实行粮食补贴政策，随后又全面废除了延续2000多年的农业税，改变了过去国家对农民 “取”多 “予”少的分配关系，极大地调动了农民种粮积极性，促进了粮食安全、农民增收和农村和谐。最初，对种粮农民实行补贴只有粮食直补资金，其来源于粮食风险基金，通过改革把原来补在流通环节的钱拿出来直接补到农民手里，变暗补为明补。2006年，随着煤电和农资价格上涨，农民的种粮成本随之增加，中央又开始实施农资综合补贴，以缓解农民种粮成本的上升压力。十年多来，粮食直补和农资综合补贴标准由最初的20元/亩、30元/亩，增加到如今的20元/亩、103.4元/亩。2015年，农资综合补贴按原标准的80%执行，每亩82.8元。
以江苏省兴化市为例。2015年，兴化市粮食直补面积和农资综合补贴面积分别为112万亩和125万亩，补贴总额达到2244万元和10369万元。良种补贴方面，水稻、棉花每亩15元，小麦、油菜、玉米每亩10元，2015年度全市补贴资金规模达到3103万元。
从十多年的农业补贴政策实施情况看，现行涉农直补政策存在 “四多四难”。
（一）补贴项目种类多，工作效能提升难。现阶段已实施的种粮补贴种类主要有粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴（分水稻、小麦、棉花、玉米、油菜），而且补贴标准不同。面对这么多的补贴项目，很多农户根本弄不懂补的是什么钱，更搞不清哪一项补多少钱，其政策效能难以发挥。种粮补贴发放工作政策要求很高，程序严格，面积核实是其核心环节，但工作量很大，不便操作。从政策目标层面讲，由于每种补贴的政策目标不一样，计算补贴所依据（面积）的确认要求不尽相同，导致计算补贴面积在数量上的不一致；从部门职责分工层面讲，江苏省在实际操作时，面积核实交由不同部门负责，粮食直补和农资综合补贴由农工办负责，良种补贴由农业部门负责，重复核实面积；从基层操作层面讲，大量补贴信息采集工作都需要由村会计来做，由于村会计的业务水平一般较低，多数会计不会电脑，农户面积变动表格上报需要录入打印，一年至少有3次发放过程，只要发放一项补贴，填报、审核、公示、上报等流程就要走一遍，大量重复繁琐的工作，对基层村来说确实负担太重。
（二）面积核实矛盾多，实施环节操作难。一是种粮补贴政策因素。江苏省的种粮补贴面积是以农业税计税面积和粮食实际种植面积相结合确定，由于粮食实际种植面积难以有效准确核实，在实际操作中还是以2001年税改确定的计税面积为依据，只进行了适度微调，实际种植面积与原来的计税面积有很大差距。二是土地承包制度因素。当初实行联产承包时，农业生产力水平还很落后，耕地存在着较大的级差，当时土地还要承担税费和乡村提留统筹等经济负担。为了体现级差田块的经济负担公平，农民发明了以耕地级差等次优劣打折确定承包面积的办法，乡村按打折后的耕地承包面积分担税费等经济负担。随着农业生产力水平的提高，以及农村耕地负担取消后，打折扣除面积享受不了补贴，成为新的不公。三是镇村基层操作因素。多年来，由于经济建设等多种原因，实际种植面积与计税面积已经发生了重大变化，而粮食直补资金发放政策仍然要求以计税面积为依据，以致减少的面积还在享受粮食补贴，新增的面积却得不到补贴。据了解，少数地方干部出于地方利益保护，许多高效设施农业面积、养殖用地面积、工业用地面积、建设用地面积并没有从国家种粮补贴面积中核减。上述三个因素，导致种植面积和应补贴面积成为扯不清的“两张皮”，成为诱发农村社会矛盾的热点问题。以兴化市中堡镇为例，粮食补贴面积占全部种植面积的87.95%，粮食补贴面积为3.65万多亩，而实际耕地种植面积为4.15万多亩，面积相差0.5万多亩。
（三）目标措施错位多，补贴对象厘清难。政策目标和政策措施不相匹配，导致补贴对象难定。现行国家种粮补贴政策是为了鼓励农民种植粮食，扩大粮食种植面积，提高复种指数，增加粮食产量，增加农民收入，享受补贴的对象理所当然是种粮农民。目前，农村土地承包流转现象非常普遍，而且绝大多数都是农户之间的私下行为，情况极为复杂，变化也相当频繁，要想核准难度极大，把种粮补贴直接发放给种粮农户缺乏可操作性。一味强调把补贴发给种粮农民，必然陷入“应享受对象”困局而难以落实，影响农村稳定。在少数人地矛盾突出的村，为了照顾大部分农民的情绪，没有按照村民实际种粮的亩数发放补贴资金，而是按人口平均摊派发放国家粮食补贴资金，不种粮同样得到粮食补贴。
（四）权利义务失衡多，禁止抵扣收缴难。种粮补贴是国家直接给种粮农民的经济补贴，而规费是依照相关政策规定向农户收取的费用，这两者的对象都是农民。一方面，国家种粮补贴要求直接给农民，绝不允许代扣任何规费；另一方面，上级规定收缴的农业水费、村级“一事一议”筹资筹劳、防汛排涝费用等，也是取之于民用之于民之举。对于村干部来说，一个是给，一个是取，都是政策的具体执行者；对于种粮农民来说，补贴和上缴为同一主体，一边是权利人，一边是义务人。收缴无法从直补资金中直接抵扣，给与取必须做两次工作，工作难度很大。 二、落实农业补贴政策的建议
（一）政策目标要简明。要合理调整种粮补贴政策目标，今后农业补贴政策应当以农产品有效供给能力保护和建设为目标，无需以具体农业产品种植品种和农民生产收益为补贴对象。中央新的补贴政策已把“政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营”，以解决农业补贴政策目标与措施错位的问题，补贴受益人为确保耕地用于主要农作物种植的农村土地承包权人。
（二）补贴项目要简并。现行的粮食补贴种类多，与耕地面积相关的补贴项目包括粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴、秸秆还田补贴等，种类多，发放补贴的时间不一，要求不同，可发放的对象基本相同，不仅农民难于理解，而且补贴基础信息采集重复操作，工作量大，发放成本高。为此，中央在调整补贴政策目标的基础上，整合了补贴种类，简化为“农业支持保护补贴”，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。这项政策明确，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限；对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地，不再给予补贴。
（三）乡村工作要减负。一是建立以实际种植面积为依据的补贴机制。地力保护补贴面积以实际种植面积为准，彻底消除补贴面积上的“两张皮”，以县为单位统一制定补贴面积核实办法，明确核实面积的主体及责任，将核实面积和发放资金的责任分离。实行面积一次性核实统计、补贴一次性计算、资金一次性打卡，可大大减轻基层干部的工作量，也便于政府相关部门进行检查和监督。二是建立以农村土地承包确权面积为补贴依据的信息采集机制。2015年11月中央印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户”。为此，建议以农村土地承包经营权确权登记结果建立农村土地承包信息网络系统，今后农业补贴数据，包括耕地地力保护和扶持农业规模经营的补贴依据，可从此系统中提取，再扣除渔业、林果业、养殖业及抛荒地等面积，最终确定农业补贴面积。今后补贴面积的增减依据，主要是凭国土部门的批准和农经部门的验收文件等。三是建立补贴面积动态管理机制。在农村土地确权登记工作完成以前，要准确核实农作物种植实际面积，实际补贴面积不再受税改面积的限制，无论是税改内面积还是税改以外面积，只要符合水稻、小麦、玉米等主要农作物栽培要求的耕地，都要计入补助面积，杜绝一切形式的“两张皮”。既要做加法，即把新增平整造地种粮面积、退林还耕面积、退牧还耕面积和退渔还耕面积计入补贴范围，给予地力保护补贴。又要做减法，即扣减农民建房占用、工业园区征用、国家重点工程征用和农村社会公益事业占用等已经不再种植粮食的耕地，再核减渔业、林果业、养殖业用地以及抛荒地面积，这些不再给予地力保护补贴。
（四）矛盾诱因要减少。一是补贴对象调整带来的诱因减少。由于新的补贴政策不对特定粮食品种进行补贴，享受补贴的面积不受夏秋两季农作物栽培周期影响，只以有没有种植农作物为补贴标准，补贴信息的稳定性较强，真实性便于核查，人为操作因素减少，自然减少矛盾滋生。二是补贴项目合并带来的诱因减少。补贴项目合并后，参与涉农补贴项目的部门就会减少，减少了多部门间的工作及补贴信息的扯皮，矛盾自然会减少。三是机制制约带来矛盾诱因减少。要强化信息技术手段对补贴数据真实性的审核，实现农业补贴面积从农村土地承包信息管理系统中提取相关数据，涉农补贴系统与农村承包土地管理系统数据自动比对，确保补贴数据的真实可靠，大大压缩基层在补贴面积上人为操作的空间，从而减少矛盾滋生。
（五）配套措施要跟上。一是加快农村集体产权交易平台建设。建成县乡村三级农村产权交易体系，为农村基层集体产权交易（流转）提供服务，让农村土地产权流转在交易中心内完成，推动农村集体产权交易行为实现法治、规范、有序。二是加快农村土地产权管理信息化平台建设。建立农村土地承包信息网络系统，以农村土地承包经营权确权登记发证结果为依据，进行初始录入，内容包括农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权、宅基地使用权、农村集体“四荒地”使用权、农村集体水面养殖承包经营权、农村集体林地使用权和林木所用权等，并对相关信息进行动态管理与维护。乡村组织要对耕地的使用和保护状况进行有效监控。三是加强农村合作经营主体规范化建设。要引导农民专业合作社和土地股份合作社等加强法人主体建设，进行实体化运行，规范化运作。对粮食适度规模经营补贴面积的确认要做到“一实二有”，即经营主体实体化，产权流转有协议，信息平台有数据。
（作者单位：江苏省兴化市财政局）
责任编辑：欣闻