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摘要 注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，注意力的变化是政府决策选择变化的直接原因。环境治理注意力是环境治理进入议程设置，进而出台政策、实施治理的前提。政府工作报告是政府进行资源配置与精力投入的指挥棒，也是“政府将重视什么、哪些领域得到更多投入资源”的通知书和承诺书，它是政府注意力分配或者变化的重要载体。本文收集了30个省市地方政府自2006年到2015年共300份工作报告，通过文本分析方法，试图发现地方政府生态环境治理注意力的变化规律。分析结果呈现：①从时间轴上看，地方政府对于生态环境的注意力强度逐渐增加；②从地域轴上看，东、中、西部政府生态环境注意力差距并不明显，相比而言，中部处于一个稍低的位次；③从生态环境的范畴看，具体领域得到进一步扩展，中央与地方对环境具体事务保持了较高的一致性，注意力的变化与决策环境和中央宏观政策有重要相关关系。尽管在某些时间点，某些地域存在离散点，但总体而言，在中央政府强调经济发展需要与当地环境资源承载能力相协调的大背景下，地方政府将注意力大幅转向民生事务和生态环境。鉴于地方领导人任期以及注意力本身的“易变性”，要保持地方政府环境治理注意力的强度和持续性，①增加制度供给，使环境治理成为法治常项；②将环境治理在公共事务治理的排序中前置，将环境治理放在突出位置；③提升环境事件的信息强度，向地方政府传导积极的环境治理压力。
关键词 地方政府；生态环境治理；注意力；政府工作报告
中图分类号 X322 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）02-0028-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.006
经过30多年的快速经济发展，中国已经成为世界第二大经济体。在经济领域，中国走出了令世界各国侧目的独特发展道路，被称之为“中国模式”。但是，“中国模式”饱受国内外质疑，认为中国的高速发展是以高资源和高环境代价的粗放型发展模式。这样的观点尽管有些偏颇，但在一定程度上切中了中国发展的痛处。最近十几年来，中国环境问题有越发严重化的趋势，环境污染已经造成了上千万的“环境难民”[1]。当前环境问题的显著特征是：环境问题涉及范围广，环境污染程度严重，无论政府领导人还是普通民众关注程度高。环境问题的日益严峻化引发了环境规制政策领域发生了重大变化。①国家层面高度重视。十八大之后，国家领导人多次多个场合就“绿色发展理念”、“生态文明建设”阐明观点。如“良好生态环境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，“宁要绿水青山，不要金山银山”，“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”等等。据不完全统计，习近平关于生态文明建设、维护生态安全的讲话和批示超过60次[2]。可以说最高领导人将相当比例的注意力转向了生态环境建设。②绩效考核推动。地方政府是治理环境的重要主体，在GDP政绩观、财政分权、“晋升锦标赛”多种因素作用下，地方政府很难将注意力转向环境治理。目前，中央政府已经把地方政府环境治理绩效纳入官员考核体系，环境监察机构法律地位逐步加强，地方环保迎来中央督察，党政“一把手”面临“约谈”窘境，“党政同责”、“一岗双责”等生态文明绩效评价考核和责任追究制被提上日程[3]。在民众口碑和上级政府的双重压力下，地方政府开始主动谋求破解环境困局。③治理资金大量涌入。在生态文明国家战略的吸引下，财政资金、社会资金、绿色金融支持等资金涌入环境产业[1]。 ④有效的制度推进。2015年被称为“史上最严环保法”的新《环保法》实施，同年9月《生态文明体制改革总体方案》颁布实施，2014年针对当年12月份全国大面积的雾霾围城，制定了《大气污染防治行动计划》，为应对水污染恶化问题，出台了《水污染防治行动计划》，为推动土地生态修复，颁布了《土壤污染防治行动计划》。大量配套制度安排出台，是环境治理的重要保证。在多项举措密集出台之后，环境拐点显现。
显然，中国经济发展并没有沿承传统经济发展所依赖的“高消耗”路径。特别是十八大以来，从国家领导人高度重视到普通公众普遍呼吁，从宏观环境政策到微观治理技术，可以说环境治理问题上升到前所未有的高度。那么如何看待中国政府在生态环境治理上从“忽视”到“重视”这种转变呢？本文通过引入“注意力”（attention）的概念，尝试运用注意力与政府决策相关理论来对近年来政府对环境问题的态度变化的原因进行解释。注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，按照经济学的基础理论，注意力也是稀缺性资源，政府决策者不可能同时用同样的强度关注所有公共事务[4]。政府决策者对生态环境问题的注意力强度增加，意味着对其他公共事务注意力下降，生态环境治理有相对机会成本。
政府工作报告是决策者在某特定时期注意力分配状况的直观呈现。基于此，本文拟收集东中西部共30个省市300份政府政府工作报告（2006—2015年），但由于2006年三亚市政府工作报告缺失，实际收集到的政府工作报告数为299份，通过报告的文本内容，来分析10年来地方政府生态环境治理的注意力分配及其变化情况。具体而言，本文拟回答如下三个问题：①在政府工作报告涉及与生态环境相关的注意力10年间经过了一个怎样的变化？②东中西部地方政府生态环境治理的注意力有没有显著的差距？③生态环境各个具体领域上所得到的注意力有什么样的变化？通过本文的研究，有理由认为注意力的测量与分析可以给我们一个观察生态环境治理政策变迁的新视角。
1 理论基础、研究方法与假设
“注意力”最初是一个心理学概念。20世纪初就有一些心理学家开始关注注意力问题，并将其视为“进入意识的一个过程”[5]。进入管理理论丛林时期，著名的诺贝尔经济学奖获得者西蒙（1947）在《行政行为》一书中提出了“注意力”的概念，他认为注意力是“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[6]，并在随后的论述中，将注意力与决策联系在一起。他认为，由于决策者很难具有需要决策所具有的全部信息、决策者的能力受到各种条件的限制等，事实上并不存在所谓的“理性决策”模式。西蒙对于决策的贡献在于他强调决策在管理中的重要性，用“满意”的原则来代替“最优”原则，即解决问题的方式由寻找最优方案而转向为提供一些标准，进而寻找满足这些标准的方案。西蒙还进一步的指出，“信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力”[7]。由于决策者时间、精力、成本的约束，无法同时处理多个事务，因此，需要判断哪些信息、哪些事务是重要的或是紧急的。这个判断的过程就是注意力分配或者转移的过程，基于此，西蒙认为，“选择的巨大差别可能由于注意力的变动所导致”[8]。 当然，地方政府的注意力强度在生态环境上持续增加，并不必然导致相关政策制定或者治理行动，但至少稳定的注意力是生态环境治理的必要条件。那么接下来的问题是，如何让政府决策者对该公共事务保持稳定而持续增长的注意力？首先，强化制度供给。尽管注意力理论的先期研究者假定人们的偏好具有一定的稳定性，但事实上，政府领导人周期性更替已是常态，地方政府主要决策者更替更为频繁，相比于个人偏好的稳定性，“易变性”是地方政府注意力的典型特征。稳定的注意力必须来自于制度供给，比如“十八大”期间审议并通过《中国共产党章程（修正案）》，将生态文明建设写进党章，并指出中国共产党将“坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”一些人大政协委员在全国两会期间提议，把建设生态文明和保障公民环境权益写入宪法。除此之外，需要加强地方法律法规和部门规章建设，完善环境某具体领域的单独立法等。其次，注意力除了因受到特殊事件的“刺激”变强外，信息的“强度”也是影响其变强的关键因素。信息的“强度”来自于媒体的渐次放大效应，也可能来自特殊群体通过特定渠道不断地将相关信息传递给政府决策者。特殊事件具有不可控性，但在環境问题比较敏感的背景下，绝不会很少。因此在环境事件发生后，公众“围观”，专家“上书”，媒体聚焦，不断给予政府决策者以“刺激”，使其保持对生态环境的较强注意力。再次，环境治理成效在更大程度上取决于生态环境事务在政府处理的所有事务中“偏好顺序”的上升。中国有高度重视“顺序”的历史文化传统，排序在前面的，代表着较高的重要性、较高的优先等级。生态环境事务在众多公共事务中的排序在一定程度上决定了生态环境治理的最终成效。基于以上判断，可以考虑将生态环境治理事务在中央政府工作报告以及各地政府工作报告中尽量“前置”，在一些政府信息公开场合将环境事务以及在政府组成机构排名稍微靠后的环保部门“前置”，“把生态文明建设放在突出地位”[17]。
诚然，本文仅仅在外显层面（地方政府工作报告），基于决策者的注意力与政府政策的关系探讨了地方政府10年来生态环境治理注意力的分配及其变化，并未测量注意力与环境治理成效之间的关系。但不管怎样，把生态文明建设放在突出地位是环境问题解决的第一步，接下来再将注意力内化为保护自然的生态文明理念，进一步把行动“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[17]。有理由相信，美丽乡村、美丽中国梦一定能实现。
参考文献（References）
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关键词 地方政府；生态环境治理；注意力；政府工作报告
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显然，中国经济发展并没有沿承传统经济发展所依赖的“高消耗”路径。特别是十八大以来，从国家领导人高度重视到普通公众普遍呼吁，从宏观环境政策到微观治理技术，可以说环境治理问题上升到前所未有的高度。那么如何看待中国政府在生态环境治理上从“忽视”到“重视”这种转变呢？本文通过引入“注意力”（attention）的概念，尝试运用注意力与政府决策相关理论来对近年来政府对环境问题的态度变化的原因进行解释。注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，按照经济学的基础理论，注意力也是稀缺性资源，政府决策者不可能同时用同样的强度关注所有公共事务[4]。政府决策者对生态环境问题的注意力强度增加，意味着对其他公共事务注意力下降，生态环境治理有相对机会成本。
政府工作报告是决策者在某特定时期注意力分配状况的直观呈现。基于此，本文拟收集东中西部共30个省市300份政府政府工作报告（2006—2015年），但由于2006年三亚市政府工作报告缺失，实际收集到的政府工作报告数为299份，通过报告的文本内容，来分析10年来地方政府生态环境治理的注意力分配及其变化情况。具体而言，本文拟回答如下三个问题：①在政府工作报告涉及与生态环境相关的注意力10年间经过了一个怎样的变化？②东中西部地方政府生态环境治理的注意力有没有显著的差距？③生态环境各个具体领域上所得到的注意力有什么样的变化？通过本文的研究，有理由认为注意力的测量与分析可以给我们一个观察生态环境治理政策变迁的新视角。
1 理论基础、研究方法与假设
“注意力”最初是一个心理学概念。20世纪初就有一些心理学家开始关注注意力问题，并将其视为“进入意识的一个过程”[5]。进入管理理论丛林时期，著名的诺贝尔经济学奖获得者西蒙（1947）在《行政行为》一书中提出了“注意力”的概念，他认为注意力是“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[6]，并在随后的论述中，将注意力与决策联系在一起。他认为，由于决策者很难具有需要决策所具有的全部信息、决策者的能力受到各种条件的限制等，事实上并不存在所谓的“理性决策”模式。西蒙对于决策的贡献在于他强调决策在管理中的重要性，用“满意”的原则来代替“最优”原则，即解决问题的方式由寻找最优方案而转向为提供一些标准，进而寻找满足这些标准的方案。西蒙还进一步的指出，“信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力”[7]。由于决策者时间、精力、成本的约束，无法同时处理多个事务，因此，需要判断哪些信息、哪些事务是重要的或是紧急的。这个判断的过程就是注意力分配或者转移的过程，基于此，西蒙认为，“选择的巨大差别可能由于注意力的变动所导致”[8]。 当然，地方政府的注意力强度在生态环境上持续增加，并不必然导致相关政策制定或者治理行动，但至少稳定的注意力是生态环境治理的必要条件。那么接下来的问题是，如何让政府决策者对该公共事务保持稳定而持续增长的注意力？首先，强化制度供给。尽管注意力理论的先期研究者假定人们的偏好具有一定的稳定性，但事实上，政府领导人周期性更替已是常态，地方政府主要决策者更替更为频繁，相比于个人偏好的稳定性，“易变性”是地方政府注意力的典型特征。稳定的注意力必须来自于制度供给，比如“十八大”期间审议并通过《中国共产党章程（修正案）》，将生态文明建设写进党章，并指出中国共产党将“坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”一些人大政协委员在全国两会期间提议，把建设生态文明和保障公民环境权益写入宪法。除此之外，需要加强地方法律法规和部门规章建设，完善环境某具体领域的单独立法等。其次，注意力除了因受到特殊事件的“刺激”变强外，信息的“强度”也是影响其变强的关键因素。信息的“强度”来自于媒体的渐次放大效应，也可能来自特殊群体通过特定渠道不断地将相关信息传递给政府决策者。特殊事件具有不可控性，但在環境问题比较敏感的背景下，绝不会很少。因此在环境事件发生后，公众“围观”，专家“上书”，媒体聚焦，不断给予政府决策者以“刺激”，使其保持对生态环境的较强注意力。再次，环境治理成效在更大程度上取决于生态环境事务在政府处理的所有事务中“偏好顺序”的上升。中国有高度重视“顺序”的历史文化传统，排序在前面的，代表着较高的重要性、较高的优先等级。生态环境事务在众多公共事务中的排序在一定程度上决定了生态环境治理的最终成效。基于以上判断，可以考虑将生态环境治理事务在中央政府工作报告以及各地政府工作报告中尽量“前置”，在一些政府信息公开场合将环境事务以及在政府组成机构排名稍微靠后的环保部门“前置”，“把生态文明建设放在突出地位”[17]。
诚然，本文仅仅在外显层面（地方政府工作报告），基于决策者的注意力与政府政策的关系探讨了地方政府10年来生态环境治理注意力的分配及其变化，并未测量注意力与环境治理成效之间的关系。但不管怎样，把生态文明建设放在突出地位是环境问题解决的第一步，接下来再将注意力内化为保护自然的生态文明理念，进一步把行动“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[17]。有理由相信，美丽乡村、美丽中国梦一定能实现。
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