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摘要:中国财政分权的核心在于分散化经济分权和对上负责行政体制的二元叠加,本文研究中国政治经济特色下财政分权如何影响城投债规模。利用两个理论模型的推演,发现在中国式财政分权的大背景下,财政分权程度的增大会造成城投债规模的扩张,而地方支出结构偏向是实现这一逻辑路径的重要桥梁。在控制其他解释变量的基础上,2005—2015年的中国省级面板数据支持了财政分权对城投债规模的正向影响。因此,要寻求地方政府债务规模的管控之道,核心在于构建更加完善的财政分权体系和官员任期内的债务融资考核与责任追究制度;稳步推进多层次城投债市场的发展,实现城投债的转型发展;配合供给侧改革,企业部门去杠杆和政府部门加杠杆并举。
关键词:中国式财政分权;城投债规模;支出结构偏向
中图分类号:F812.2;F812.5 文献标志码:A 文章编号:1001-862X(2017)01-0064-0010
Tiebout(1956)和Oates(1972)的研究構建了第一代财政分权理论,着力探讨如何在多级政府间划分公共产品的供给责任;Qian和Weingast(1996)、Qian和Roland(1998)则通过探讨财政分权对地方政府的行为激励以及这种激励如何推动经济增长,构建第二代财政分权理论。在前两代财政分权理论的基础上,研究者又加入了对中国财政分权产生重要影响的两个中国式行政特征:即中央对地方的绝对权威和地方官员在政治激励下的晋升锦标赛(Baicker,2005;周黎安,2007),从而提出了中国式财政分权的理论。
大量的文献主要就中国式财政分权是否有助于中国经济增长进行了研究,也有文献针对中国财政分权与中国地方政府债务融资行为之间的关系作了文字性阐述,但鲜有文献研究中国财政分权如何影响了中国城投债规模,尤其是从理论与实证两方面同时总结前者对后者的影响机理。在中国,城投债是地方政府性债务的重要组成部分,地方投融资平台通过发行城投债帮助地方政府实现了以基建投资拉动经济增长的发展目标。这种发展目标在经济现实中呈现为中国地方财政支出结构的偏向,即地方政府财力在基础设施建设上过度倾斜但在教科文卫等公共服务上却严重不足。而促使地方政府确立这种发展目标的背后因素恰恰就是经济分权与政治集权相结合的中国式财政分权。
本文尝试探讨,在中国式财政分权的大背景下,地方财政分权程度如何影响辖区内城投债规模的变动,而地方支出结构偏向这一经济现实又如何成为沟通财政分权与城投债规模之间的桥梁。本文以中国的政治经济特征为出发点,构建了两个理论模型,分别研究财政分权如何影响地方支出结构偏向以及地方支出结构偏向如何影响城投债规模,并构建2005—2014年覆盖全国31个省级行政区的面板数据模型,对财政分权如何影响城投债规模进行实证研究。
一、理论模型一:从财政分权到支出结构偏向
本文的理论模型建立在Oates(1972)关于财政分权的部分理论假设上,并对Barro(1990),Greiner(2000),严成樑等(2009、2010),马光荣等(2010)和张义博(2015)的模型进行了适当改造与简化,以确保模型对中国政治经济现实的解释能力。
(一)模型基本设定
1.居民
假设每个省级地方政府i(1≤i≤31)的辖区内均有一个代表性消费者,该消费者的私人效用函数为Ui(Ai,Bi),其中,Ai为辖区内的私人物品,Bi为辖区内的公共物品。该效用函数符合其在古典经济学中的基本假定,即边际效用为正且递减。
2.厂商
首先,假定辖区内的私人物品由完全竞争下的厂商提供,政府部门不直接参与私人物品生产。其次,厂商生产私人物品需要资本、劳动和土地等生产要素。为突出模型分析重点,本文将除资本以外的所有生产要素视为固定数量生产要素,这也符合短期视角下研究厂商生产行为的微观经济学传统,因此各辖区内的厂商生产函数可写为fi(ki),其中ki为辖区内厂商投资额。
资本在各省辖区内是可以自由流动的,这是完全竞争条件下的天然规定。与此同时,各省级地方政府都会有原始的资本禀赋ki′,因此有全国原始资本禀赋K′=∑31i=1ki′。与效用函数相似,厂商生产函数也符合古典经济学的基本假定,资本ki的边际报酬为正且递减。当然,现实中不同省级辖区内的生产函数形式也必然存在个体差异,例如生产技术的不一致,但对此不做统一处理并不影响模型本身推理,所以各辖区内的生产函数可以不同质。
3.地方政府
首先,辖区内的公共物品Bi由省级地方政府i提供。而依据财政支出结构理论,消费性支出与生产性支出最终分别形成了消费性公共品与生产性公共品,两类公共物品构成了辖区内的公共物品供给Bi,其中前者包括教科文卫、社会保障等公共服务,后者主要是各类基础设施。同时,消费性公共品可以直接进入消费者的效用函数,而生产型公共品由于改善了厂商的投资环境、提高了厂商的投资能力,可以直接进入厂商的生产函数,但并不构成效用函数的自变量。
其次,在梳理从中国式财政分权到地方支出结构偏向的逻辑线条时,本文暂不考虑地方政府的债务融资渠道,而是认为地方政府提供公共产品完全依赖于税收渠道提供的财力,该税收在本模型中体现为地方政府对辖区内企业征收的资本所得税,各省辖区内税率为ti(?坌i,j∈1,2…31,有ti≠tj)。其中,本模型认为ti≠tj是基于中国的税收经济现实,在我国,各地方政府为了吸引区外企业到辖区内投资,会为企业提供形式多样的税收优惠政策,竞相打造税收洼地。这一政府行为造成的直接结果便是我国各省存在不同的实际税率,虽然我国宪法只赋予中央政府税收立法权,但在税收实际执行过程中,地方政府依然存在着一定的自由裁量空间,这便造成各辖区之间的企业税负水平存在差异。
再次,本文假定整个经济提供1单位公共物品需要耗费1单位私人物品,即边际转换率MRTAB=1,这一假定是为后文分析均衡状态下的地方政府支出行为做铺垫。 4.小结
综合以上假定,可以得出地方政府的预算约束:
Bi=tifik(ki)ki(1)
其中,fik(ki)为资本的边际报酬,fik(ki)ki为资本的边际收益,而土地、劳动等固定生产要素的边际收益则为fi(ki)-fik(ki)ki,这部分边际收益以地租、工资的形式回到居民手中,进而决定了居民的效用函数,因此有居民面临的预算约束:
Ai=fi(ki)-fik(ki)ki+rf ki′(2)
其中,rf 为市场基准利率或无风险利率,在完全竞争的市场条件下,资本自由流动的最终结果是任何资本都无法获得套利收益,因此各辖区的税后资本净回报率相同,此时才能实现资本市场上的出清,亦即:
(1-ti)fik(ki)=rf(3)
在(3)式左右两边对实际税率ti求导,有
(1-ti)fikk(ki)■=fik(ki)
转换可得:
■=■<0
综上可知,辖区内实际税率ti越低,吸引到的投资越多,因此地方官员在中国式财政分權的环境背景下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升。这一机制对我国的地方支出结构偏向产生了深远影响。
(二)中国式财政分权下的地方政府支出行为
中国式财政分权的核心在于分散化财政分权与对上负责政治体制的二元叠加,而中国式标尺竞争与晋升锦标赛对应着中国财政分权框架下地方政府行为的客观激励与主观激励,地方政府之间竞争所依据的标尺是GDP,而晋升锦标赛正是围绕着这一标尺展开。
1.地方政府只提供消费性公共品
首先假定地方政府只提供消费性公共品,在中国式财政分权背景下,地方政府的效用除了来自于居民私人效用外,实际上更多地来自于对经济增长的追逐。因此,地方政府的效用函数可写为:
Vi=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki)(4)
?兹i用以解释i省区的财政分权程度,它包含着“中国式标尺竞争”与“晋升锦标赛”的双重因素,?兹i fi(ki)也因此成为地方政府效用函数的重要组成部分,其中?兹i越大,财政分权程度越高,表明地方政府越有能力和动力去追逐经济增长,而非单纯最大化社会公众的福利。
此时求解地方政府均衡面临的预算约束条件有(1)、(2)、(3),分别为地方政府的预算约束、居民的预算约束和资本市场出清条件,在(1)、(2)、(3)条件下最大化(4)式,构造Lagrange函数如下:
L=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki)+?琢1(Bi-ti fik(ki)ki)+
?琢2( fi(ki)-fik(ki)ki+rf ki′-Ai)+?琢3((1-ti)fik(ki)-rf)
其中?琢1,?琢2,?琢3为Lagrange算子,对Ai,Bi,ki,ti求偏导,可以得出下式:
■=1+■+■
又fik(ki),UiB 均为正,fikk(ki)为负,均衡状态下有:
■=MRSAB<1=MRTAB
MRTAB=1在前文有关地方政府的假定中已经陈述,因此MRSAB 2.地方政府同时提供消费性公共品与生产性公共品
上文中假定地方政府只提供消费性公共品这一种公共品,而事实上,在现实中地方政府还提供了大量以基础设施为主的生产型公共品。这些生产型公共品不像消费性公共品那样可以直接提高居民的效用水平,即不进入居民效用函数,而是通过改善厂商的投资环境来进入生产函数中,进而对整个经济产生影响。因此,本文在这部分将辖区内公共物品Bi 进一步拆分为消费性公共品Ci 和生产性公共品Pi ,即:Bi=Ci+Pi。
其中,依据古典经济学的基本假定,fiP(ki,Pi) 为正而fiPP(ki,Pi)为负,为观看方便,二者简记为fiP与fiPP,fik(ki,Pi) 和fikk(ki,Pi) 则记为fik与fikk 。同时,为后文分析方便,本文假定整个经济提供1单位的生产性公共品需要耗费1单位成本,即生产性公共产品边际成本MC=1,其中地方政府提供生产型公共品的边际收益ki fikP要小于MC,进而保证地方政府不会无限制地提供生产性公共品。
在此情形下,地方政府的效用函数由(4)转变为下式:
Vi=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki,Pi)(5)
居民预算约束由(2)式转为下式:
Ai=fi(ki,Pi)-fikki+rf ki′(6)
资本市场出清条件由(3)式转为下式:
(1-ti)fik=rf(7)
地方政府的预算约束则由(1)式转变为下式:
Bi+Pi=ti fikki(8)
最大化(5)式,构造Lagrange函数如下:
L=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki,Pi)+?茁1(Bi+Pi-ti fikki)+
?茁2( fi(ki,Pi)-fikki+rf ki′-Ai)+?茁3((1-ti)fik-rf)
其中?茁1,?茁2,?茁3为Lagrange算子,对Ai,Bi,ki,ti,Pi求偏导,可以得出下式:
■=1+■+■
结合Lagrange函数对Pi求偏导后的算式,整理可得: fiP=(1+fikP■)■
又fik、UiB 为正,fikk、fikP为负,均衡状态下依旧有:
■=MRSAB<1=MRTAB
即在中国式财政分权背景下,地方政府的消费性公共品数量提供不足。
与此同时,更为重要的是,当?兹i逐渐增大超过某一临界值时,生产性公共品的供给会过量,而生产性公共品过量的条件是fiP<1=MC。
此时由fiP表达式解得:
?兹i>■
因此,当财政分权程度足够大时,生产型公共品过度供给的情况会出现,且随着财政分权程度的增大,这种以生产性公共品过度供给为核心特征的支出结构偏向会更加严重。
(三)小结
依托中国式财政分权的政治经济背景,梳理了从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑线条,探讨了单纯依靠税收融资提供公共物品的地方政府行为,得出了如下结论:
结论1:地方官员在中国式财政分权的环境下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升,辖区内实际税率越低,辖区内实际税率ti越低,吸引到的投資越多。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑起点。
结论2:在地方政府仅提供消费性公共品的情形下,中国式财政分权导致产品市场无法达到帕累托最优,且市场上私人产品过多而消费性公共产品过少。随着财政分权程度?兹i的变大,地方政府提供的消费性公共品数量与最优消费性公共品数量的差距越发明显。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑转折。
结论3:在地方政府同时提供消费性公共品与生产性公共品的情形下,中国式财政分权依旧无法使产品市场达到帕累托最优。财政分权程度?兹i与地方支出结构偏向呈U型关系,当?兹i高于某一临界值且不断增大时,生产性公共品的供给会更加过量,地方支出结构偏向的趋势更加显著。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑终点。
二、理论模型二:从支出结构偏向到城投债规模
Barro(1990)在新古典经济学的框架下提出了分析财政政策的经典模型,其将财政支出拆分为消费性支出与生产性支出的方法是后来学者研究财政支出经济效应时沿用的基本思路。本部分在简化Barro(1990)模型的基础上,同时借鉴了Greiner(2000)引入债务融资手段后的支出模型,并加入符合中国政治经济特色的设定,以期梳理出中国式财政分权背景下,从地方支出结构偏向到城投债规模的逻辑线条。
(一)基础模型:单纯依靠税收融资的地方政府
1.家庭
假定该家庭为整个社会经济中的代表性家庭,人口增长率为0,且为分析方便,每个家庭的劳动供给L标准化为1。家庭的效用水平由家庭消费与政府消费性支出共同决定,效用函数采用Barro(1990)的对数效用函数,该函数符合古典经济学对效用的基本假定:U(C)=lnC+?着lngc,?着>0。
其中C为家庭消费,gc为地方政府的消费性支出。与前文的理论模型一相同,教科文卫等消费性支出能够直接进入居民效用函数而不进入厂商生产函数,而基础设施建设等生产性支出直接进入厂商生产函数而不进入居民效用函数。
家庭面临的预算约束有:
■=rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C
其中K(t)为家庭资本,0 此时家庭最优化问题已经明了:
■■U(C)e-?籽tdt
s.t.■=rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C
由以上条件构造Hamilton函数:
H=lnC+?着lngc+?姿(t)[rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C]
故有一阶条件:
■=■-?姿(t)=0
有欧拉方程:
■=?籽?姿(t)-■=?籽?姿(t)-r?姿(t)(1-tK)
有横截性条件:
■?姿(t)Ke-?籽t=0
由以上三个条件可求得经济增长率的稳态解:
?酌=■■=r(1-tK)-?籽(9)
2.厂商
假定厂商处于完全竞争的市场条件,产品价格标准化为1,生产函数采用科布-道格拉斯的经典形式,该函数符合古典经济学对生产理论的基本假定:
Y=AK1-?琢gPa(10)
其中A为技术进步,gP为生产性支出,?琢与1-?琢分别为生产性支出和资本的产出弹性。因此,依据微观经济学的基本理论,厂商在利润最大化条件下有:
K×r=(1-a)Y,即r=■ (11)
1×?棕=aY,即?棕=aY
3.地方政府
假定地方政府单纯依靠税收融资T来满足财政支出,且每一财政年度预算平衡,则地方政府面临的预算约束为:gc+gp=T=rKtK+?棕tL。
上式亦可转化为:
gc=?兹T=?兹(rKtK+?棕tL)
gp=(1-?兹)T=(1-?兹)(rKtK+?棕tL) (12)
其中?兹和1-?兹为预算分配比例,且0<?兹,1-?兹<1,?兹对应消费性支出占总支出比例,(1-?兹)为生产性支出占总支出比例。
4.稳态求解
联立(10)、(11)、(12)得到:
Y=AK1-?琢gp?琢=AK1-?琢[(1-?兹)(rKtK+?棕tL)]?琢
=AK1-?琢[(1-?兹)((1-?琢))YtK+?琢YtL)]?琢
=AK1-?琢Y?琢[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]?琢 解得:Y=A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■K(13)
将(13)代入(11),可求得利率r表达式:
r=(1-?琢)A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■(14)
将(14)代入经济增长率的稳态解(9),可求得新的经济增长率稳态解:
?酌=■■
=(1-?琢)A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■(1-tK)-?籽
结合新的经济增长率稳态解可求得:
■=(1-?兹)■■(tK-1)A■((1-?琢)tK+?琢tL))■<0
显然有:
■>0
因此,提高生产性支出占总支出的比例,可以促进经济增长。
归纳而言,中国式财政分权让地方政府有动力、有能力来进行人为的支出结构偏向,而这种支出结构偏向的直接结果就是拉升了辖区内经济增长率——这也是地方官员展开中国式标尺竞争与晋升锦标赛的核心绩效标准。
(二)扩展模型:引入城投债的地方政府
在擴展模型中,本文放松对地方政府的融资渠道假设,即地方政府可以依靠税收和城投债两个融资渠道来维持财政支出。模型主要内容如下。
1.家庭
家庭的效用函数与基础模型保持一致,但由于扩展模型中的地方政府可以依靠城投债进行融资,因此介入资本市场中的城投债会影响资本市场的供求关系,同时还影响家庭金融资产配置和政府资产负债表。故家庭面临的预算约束发生变化,家庭的最优化问题转变成如下问题:
■■U(C)e-?籽tdt
s.t.C+■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)(15)
其中,tK和tL分别对应资本所得税率和劳动所得税率。该约束条件表明,家庭要素净收益之和转化为当期家庭消费和当期家庭储蓄,而家庭储蓄一方面流入银行体系形成社会资本供给,另一方面用于购买城投债形成地方政府的财政收入,即当期家庭储蓄以固定收益投资的形式表现出来,因此有下式:
S(t)=K(t)+B(t)
进而有:
■=■+■(16)
由以上条件构造Hamilton函数:
H=lnC+?着lngc+?仔(t)[rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C]
故有一阶条件:
■=■-?仔(t)=0
有欧拉方程:
■=?籽?仔(t)-■=?籽?仔(t)-r?仔(t)(1-tK)(17)
有横截性条件:
■rS(t)e-?籽t=0
该条件意味着家庭的总体财富不会无限制膨胀下去,保证模型有实际意义。
2.厂商
在扩展模型中,有关厂商的假设与基础模型完全一致,因此仍有如下二式:
?酌=■(18)
?棕=?琢Y(19)
3.地方政府
由于引入了城投债融资渠道,所以地方政府面临的预算约束较基础模型发生了调整:
■+rStK+?棕tL=gc+■+rB(t)(20)
其中,rStK+?棕tL=T,反映了地方政府的税收融资渠道,■+rStK+?棕tL则反映出地方政府通过税收和城投债获得的全部财力。这些财力统筹后被分为三种去向,一是消费性支出,二是生产性支出,三是偿还城投债利息。
同时添加了新的约束条件,避免城投债规模的无限制扩张,以保证模型的实际意义:
■B(t)e-■r(m)dm=0
接下来,本文结合中国省级地方政府的财政支出实践,对地方政府的财政支出行为做出以下设定:
gc=XT=x(rStK+?棕tL),0 gc+rB(t)=yT=y(rStK+?棕tL),0 ■=z(1-y)T=(1-y)T+■,z>0 (23)
以上三式的现实含义是,地方政府的消费性支出全部由税收满足,且全部税收扣掉消费性支出和债务利息后仍有部分盈余,因此有00时,地方政府开始依靠发行城投债来筹集用于生产性支出的资金。
联立(20)、(21)、(22)、(23)可得:
■=(z-1)(1-y)T
=rB(t)+T[x+z(1-y)-1](24)
中国的地方政府绝大多数满足z>1和y<1的条件,因此■>0,即中国城投债规模基本处于加速扩张的态势。
为探讨地方支出结构偏向与城投债规模之间的关系,本文定义■∈(1,+∞)为地方支出结构偏向系数,用来刻画地方支出结构偏向程度的大小,这符合本模型对y与z的定义。
4.稳态求解
根据(1)、(2),得出家庭面临的预算约束:
C+■+■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)
进而有:
■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)-■-C(25)
将(24)代入(25),得到:
■=rK(t)+?棕-[x+z(1-y)](rStK+?棕tL)-C(26)
将(18)、(19)代入(26),容易求得稳态下的资本增长率■■。同时,结合扩展模型中的Hamilton函数可以求解其他经济变量增长率,如将(18)、(19)代入(24)即可求得城投债规模增长率的表达式:
■■=A(z-1)(1-y)
(1-?琢)1+■tK+?琢■tL■?琢 显然A(1-?琢)1+■tK+?琢■tL■?琢>0,而中国绝大多数地方政府z>1且0 最终需要判断的是地方支出结构偏向系数■与城投债增长率■■之间的关系,该问题等价于探讨二元函数f(y,z)=(z-1)(1-y)在以■变量为自变量时的增减性问题。就地方支出结构偏向在中国的现实意义来讲,地方支出结构偏向系数的增大意味着z上升与y下降的同时出现,此时的f(y,z)必然是增大的,因此支出结构偏向程度越高,城投债的扩张速度越快,那么相伴随的便是城投债规模越大。
(三)核心结论
本文理论模型依托中国地方政府的财政支出实践,梳理了从地方支出结构偏向过渡到城投债规模的逻辑线条,分别探讨了单纯依靠税收的地方政府行为和同时依靠税收与城投债的地方政府行为,得出了如下结论:
结论4:单纯依靠税收的地方政府能够采用人为的支出结构偏向来促进经济增长,进而参与到“中国式标尺竞争”与“晋升锦标赛”当中来。
结论5:同时依靠税收与城投债的地方政府会自觉加剧支出结构偏向,而支出结构偏向程度增大带来的是城投债扩张速度的增加以及城投债发行规模的扩大。
综上所述,本文得出如下核心论点:在中国式财政分权的大背景下,财政分权程度的增大会造成城投债规模的扩张,而实现这条路径的中介便是地方的支出结构偏向。财政分权与城投债规模如同两个木筐,地方支出结构偏向是联接两个木筐的扁担,它既承接了中国式财政分权的客观激励,也决定了地方政府积极发行城投债的主观选择。
三、实证研究设计
(一)数据来源
为检验该论点的现实解释能力,本文构造了涵盖中国31个省(直辖市、自治区)的面板数据模型。该面板数据的样本区间为2005—2014年,其中分省城投债数据来自于Wind金融数据库,财政数据、固定资产投资数据、外贸数据、人口数据和教育数据均来自于国家统计局数据库。
(二)变量说明
1.被解释变量
本文的被解释变量为城投债规模。在结构复杂的地方政府性债务中,有一类债务有着清晰完整的数据留存和丰富多样的数据支撑,这就是地方投融资平台在银行间债券市场和交易所发行的企业债券、中期票据与短期融资券。为剔除人口分布影响,本文对各省的城投债规模进行了人均处理,同时对人均后的城投债规模取自然对数,以消除异方差对模型估计准确性的影响:
Bond=ln(城投债规模)-ln(年末长住人口)
2.解释变量
本文的解释变量为财政分权。在已有研究中国财政分权的文献中,绝大多数研究者都采用了中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标,具体包含三种:第一种是财政支出分权指标,即人均地方政府财政支出/人均中央政府财政支出;第二种是财政收入分权指标,即人均地方政府财政收入/人均中央政府财政收入;第三种是考虑转移支付的财政分权指标,即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来看,通过财政支出来反映财权更符合中国现实,毕竟任何财政支出都是为了履行政府的支出责任,而地方政府支出责任天然反映着地方政府“理应”拥有的财权。虽然在中国,地方政府“理应”拥有的财权与支出责任存在着倒挂,但事实上,地方政府在长期的发展实践中已通过各类渠道扩张了自己的“实际财权”,并且地方政府通过这些“实际财权”获得的财力最终形成了财政支出。
因此,通过财政支出构造财政分权指标,能够更好刻画地方政府的财政分权程度:
FD=■
3.控制变量
第一,辖区内人均固定资产投资反映了地方政府通过大规模基建拉动经济增长的意愿,同时也在一定程度上反映出地方政府对城投债的需求,因为城投债募集资金的投向绝大多数集中于基础设施投资领域。按照国家统计局的统计口径,“全社会固定资产投资”的资金来源包括“预算内资金”、“国内贷款”、“利用外资”、“自筹资金”和“其他资金”,显然,“预算内资金”、“国内贷款”和“利用外资”三种来源不会反映出地方政府对城投债的真实需求。因此,本文人均固定资产投资的构造是以“自筹资金”和“其他资金”两种来源之和为基础的:Invest=ln(自筹资金投资+其他资金投资)-ln(年末长住人口)。
第二,辖区内的对外贸易活跃程度在一定程度上能够反映地方政府给予企业的税收优惠力度,因为地方政府需要依靠税收优惠手段来实现“标尺竞争”和“晋升锦标赛”。显然,过度的税收优惠会给税收带来负面影响,这样的地方政府会更有意愿通过拓展债务融资渠道来维持财政支出,进而增加对城投债的需求,本文通过人均化“境内按货源地和目的地进出口总额”这一指标来反映地方辖区内的对外贸易活跃程度:Trade=ln(境内按货源地和目的地进出口总额)-ln(年末长住人口)。
第三,辖区内的人口密度能在一定程度上反映該辖区的基础设施供给水平,基础设施供给水平越高的地区,越能吸引大量的人口向该地区集聚。因此人口密度大的地区相对来说会拥有更完善的基础设施,而这样的地区对城投债的需求可能会更小,因此本文直接采用国家统计局的“城市人口密度”指标来反映辖区人口密度,并将其记为Pop_den。
第四,辖区内教育水平的高低能够在一定程度上反映该地区的债务管理水平和风险管控意识,也决定了政府债务工作人员的从业素质和综合能力。因此,辖区内拥有较高的教育水平有助于控制辖区内城投债的过度扩张。本文以辖区内“普通高等学校教职工总数”这一指标来反映地方辖区内的整体教育水平,并且将其对数化后记为HIgh_edu。
(三)描述性统计
本文计量模型涉及的三类变量,其描述性统计结果如表1所示。
四、实证结果与分析
(一)计量模型 根据前文的分析,本文构建了以下计量模型:
Bondit=?琢+?茁FDit+?酌Ait+?着it
其中,Bondit为对数化的人均城投债规模,FDit为以人均财政支出构建的财政分权指标,Ait代表前文述及的四个控制变量,?着it为计量模型的残差项;下标i代表地方政府,下标t代表时间。
(二)模型估计结果与检验
根据对上述计量模型的初步检验,得出两个重要结论:一是F检验反映出F统计量的值为37.02649,p值为0.0000,即面板数据在1%的显著性水平下拒绝混合回归模型的估计结果;二是豪斯曼检验反映出豪斯曼检验统计量为49.10338,p值为0.0000,即面板数据在1%的显著性水平下拒绝随机影响模型。
其中豪斯曼检验过程如下:
H0:?着it与Ait不相关(随机影响模型)
H1:?着it与Ait相关(固定影响模型)
显然豪斯曼检验统计量的值拒绝原假设,人均城投债规模会受到个体固定效应或时间固定效应的影响,因此该面板数据需要采用固定影响模型进行估计。
综上所述,本文估计了以下四个模型,具体模型回归结果表2所示。
模型一与模型二没有将四个控制变量纳入估计过程,仅将财政分权作为解释变量,分别通过时间固定效应模型和双向固定效应模型进行估计。回归结果显示,两个模型估计的财政分权系数均在1%的显著性水平下显著为正,这与本文的核心论点一致。
本文在模型三与模型四的估计中引入了四个控制变量。在仅有时点固定效应的情形下,模型三较模型一的Adj.R2有了提高(0.7187到0.7608);在同时拥有个体固定效应和时点固定效应的情形下,模型四较模型二的Adj.R2也有了提高(0.8755到0.8850)。这说明本文设定的控制变量对被解释变量具有较好的解释能力。同时,模型三与模型四的财政分权系数在1%和10%的显著性水平下仍然显著为正,这表明本文的核心论点得到了现实数据的支持,即在中国式财政分权的大背景下,财政分权程度越高,城投债规模也越大。在模型四中,本文设定的四个控制变量的系数符号与预想的基本一致,并且人均固定资产投资、城市人口密度和地区教育水平前的系数均在1%的显著性水平下显著。其中,辖区整体教育水平对城投债规模的影响值得特别关注,发行城投债是一种复杂的市场化融资行为,它涉及证券公司、银行、中介机构、财税部门、金融部门等多个主体和发行过程中的多个环节,因此,政府相关人员的业务能力和综合素质是确保城投债适度发行、稳健发行的关键。
五、结论与启示
本文在考虑中国政治经济特色的情形下,深入研究了财政分权如何影响城投债规模,数理推导与计量检验均证实了财政分权对城投债规模的正向影响。这一结论对化解地方政府性债务难题、规范地方政府债务融资行为、推进城投债转型发展均有重要意义。
第一,地方政府性债务过度膨胀的体制因素在于政府间事权划分不尽合理与地方官员的高度唯上。这二者都是直接影响国家治理能力的因素,改革难度与改革影响都是空前的。政府间事权和支出责任的重新划分还需要税制改革、预算管理体制改革等大量前期铺垫,针对地方政府财力与事权不匹配的问题,当前可以通过优化转移支付结构、精细转移支付管理的方式来增强地方政府通过非债务融资提供生产型公共品的能力,同时采取多种措施鼓励地方政府在2014年第43号文的框架下探索阳光融资的新渠道。而针对地方官员过分忽视辖区内民众支出需求、动用公共资源参与晋升竞争的现象,政府可以适当拓展辖区居民对地方财政支出结构的监督通道和评议通道,强化官员任期内的债务融资考核与责任追究制度,同时继续设置多元化的官员考核体系,防止地方官员在晋升冲动下的短视行为。
第二,推进多层次城投债市场发展。在经济下行的大背景下,地方投融资平台仍然是稳定增长的重要力量,而发行城投债更是地方投融资平台作为企业法人的天然权利。因此,社会上关于取消城投债的议论是不合理的,相反,我们应当稳步推进多层次城投债市场的发展,实现城投债的转型发展,使城投债由单纯依靠地方财政担保发行向依靠平台自身经营实力发行转变。
第三,加强省级政府阳光举债管理。随着中国省级政府举债权的放开,地方政府加杠杆的渠道更加多元,中央应当引导地方政府更有层次地加杠杆,使地方能够依照自身的经济建设需求和未来财政实力将财务杠杆分散配置于PPP融资、项目收益债、城投债、地方政府债券、政策性银行贷款、商业银行贷款等各类阳光化融资渠道,避免杠杆层次的混乱无序和杠杆种类的过分单一。
第四,化解地方政府债务风险,首先摸清各类地方政府性债务的底数,这个底数需要反映到政府资产负债表中并公之于众。2015年以前,我国的地方政府性债务中除了城投债拥有被各方所承认的准确数字外,其他类型的债务数据都相对模糊不清。因此,政府在着力建立以权责发生制为基础的综合财务报告制度时,(下转第94页)(上接第72页)应当强化对各类债务的会计核算与公开披露,这是管控地方政府债务风险的有效途径,更是提升现代国家治理能力的客观要求。
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(責任编辑 吴晓妹)
关键词:中国式财政分权;城投债规模;支出结构偏向
中图分类号:F812.2;F812.5 文献标志码:A 文章编号:1001-862X(2017)01-0064-0010
Tiebout(1956)和Oates(1972)的研究構建了第一代财政分权理论,着力探讨如何在多级政府间划分公共产品的供给责任;Qian和Weingast(1996)、Qian和Roland(1998)则通过探讨财政分权对地方政府的行为激励以及这种激励如何推动经济增长,构建第二代财政分权理论。在前两代财政分权理论的基础上,研究者又加入了对中国财政分权产生重要影响的两个中国式行政特征:即中央对地方的绝对权威和地方官员在政治激励下的晋升锦标赛(Baicker,2005;周黎安,2007),从而提出了中国式财政分权的理论。
大量的文献主要就中国式财政分权是否有助于中国经济增长进行了研究,也有文献针对中国财政分权与中国地方政府债务融资行为之间的关系作了文字性阐述,但鲜有文献研究中国财政分权如何影响了中国城投债规模,尤其是从理论与实证两方面同时总结前者对后者的影响机理。在中国,城投债是地方政府性债务的重要组成部分,地方投融资平台通过发行城投债帮助地方政府实现了以基建投资拉动经济增长的发展目标。这种发展目标在经济现实中呈现为中国地方财政支出结构的偏向,即地方政府财力在基础设施建设上过度倾斜但在教科文卫等公共服务上却严重不足。而促使地方政府确立这种发展目标的背后因素恰恰就是经济分权与政治集权相结合的中国式财政分权。
本文尝试探讨,在中国式财政分权的大背景下,地方财政分权程度如何影响辖区内城投债规模的变动,而地方支出结构偏向这一经济现实又如何成为沟通财政分权与城投债规模之间的桥梁。本文以中国的政治经济特征为出发点,构建了两个理论模型,分别研究财政分权如何影响地方支出结构偏向以及地方支出结构偏向如何影响城投债规模,并构建2005—2014年覆盖全国31个省级行政区的面板数据模型,对财政分权如何影响城投债规模进行实证研究。
一、理论模型一:从财政分权到支出结构偏向
本文的理论模型建立在Oates(1972)关于财政分权的部分理论假设上,并对Barro(1990),Greiner(2000),严成樑等(2009、2010),马光荣等(2010)和张义博(2015)的模型进行了适当改造与简化,以确保模型对中国政治经济现实的解释能力。
(一)模型基本设定
1.居民
假设每个省级地方政府i(1≤i≤31)的辖区内均有一个代表性消费者,该消费者的私人效用函数为Ui(Ai,Bi),其中,Ai为辖区内的私人物品,Bi为辖区内的公共物品。该效用函数符合其在古典经济学中的基本假定,即边际效用为正且递减。
2.厂商
首先,假定辖区内的私人物品由完全竞争下的厂商提供,政府部门不直接参与私人物品生产。其次,厂商生产私人物品需要资本、劳动和土地等生产要素。为突出模型分析重点,本文将除资本以外的所有生产要素视为固定数量生产要素,这也符合短期视角下研究厂商生产行为的微观经济学传统,因此各辖区内的厂商生产函数可写为fi(ki),其中ki为辖区内厂商投资额。
资本在各省辖区内是可以自由流动的,这是完全竞争条件下的天然规定。与此同时,各省级地方政府都会有原始的资本禀赋ki′,因此有全国原始资本禀赋K′=∑31i=1ki′。与效用函数相似,厂商生产函数也符合古典经济学的基本假定,资本ki的边际报酬为正且递减。当然,现实中不同省级辖区内的生产函数形式也必然存在个体差异,例如生产技术的不一致,但对此不做统一处理并不影响模型本身推理,所以各辖区内的生产函数可以不同质。
3.地方政府
首先,辖区内的公共物品Bi由省级地方政府i提供。而依据财政支出结构理论,消费性支出与生产性支出最终分别形成了消费性公共品与生产性公共品,两类公共物品构成了辖区内的公共物品供给Bi,其中前者包括教科文卫、社会保障等公共服务,后者主要是各类基础设施。同时,消费性公共品可以直接进入消费者的效用函数,而生产型公共品由于改善了厂商的投资环境、提高了厂商的投资能力,可以直接进入厂商的生产函数,但并不构成效用函数的自变量。
其次,在梳理从中国式财政分权到地方支出结构偏向的逻辑线条时,本文暂不考虑地方政府的债务融资渠道,而是认为地方政府提供公共产品完全依赖于税收渠道提供的财力,该税收在本模型中体现为地方政府对辖区内企业征收的资本所得税,各省辖区内税率为ti(?坌i,j∈1,2…31,有ti≠tj)。其中,本模型认为ti≠tj是基于中国的税收经济现实,在我国,各地方政府为了吸引区外企业到辖区内投资,会为企业提供形式多样的税收优惠政策,竞相打造税收洼地。这一政府行为造成的直接结果便是我国各省存在不同的实际税率,虽然我国宪法只赋予中央政府税收立法权,但在税收实际执行过程中,地方政府依然存在着一定的自由裁量空间,这便造成各辖区之间的企业税负水平存在差异。
再次,本文假定整个经济提供1单位公共物品需要耗费1单位私人物品,即边际转换率MRTAB=1,这一假定是为后文分析均衡状态下的地方政府支出行为做铺垫。 4.小结
综合以上假定,可以得出地方政府的预算约束:
Bi=tifik(ki)ki(1)
其中,fik(ki)为资本的边际报酬,fik(ki)ki为资本的边际收益,而土地、劳动等固定生产要素的边际收益则为fi(ki)-fik(ki)ki,这部分边际收益以地租、工资的形式回到居民手中,进而决定了居民的效用函数,因此有居民面临的预算约束:
Ai=fi(ki)-fik(ki)ki+rf ki′(2)
其中,rf 为市场基准利率或无风险利率,在完全竞争的市场条件下,资本自由流动的最终结果是任何资本都无法获得套利收益,因此各辖区的税后资本净回报率相同,此时才能实现资本市场上的出清,亦即:
(1-ti)fik(ki)=rf(3)
在(3)式左右两边对实际税率ti求导,有
(1-ti)fikk(ki)■=fik(ki)
转换可得:
■=■<0
综上可知,辖区内实际税率ti越低,吸引到的投资越多,因此地方官员在中国式财政分權的环境背景下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升。这一机制对我国的地方支出结构偏向产生了深远影响。
(二)中国式财政分权下的地方政府支出行为
中国式财政分权的核心在于分散化财政分权与对上负责政治体制的二元叠加,而中国式标尺竞争与晋升锦标赛对应着中国财政分权框架下地方政府行为的客观激励与主观激励,地方政府之间竞争所依据的标尺是GDP,而晋升锦标赛正是围绕着这一标尺展开。
1.地方政府只提供消费性公共品
首先假定地方政府只提供消费性公共品,在中国式财政分权背景下,地方政府的效用除了来自于居民私人效用外,实际上更多地来自于对经济增长的追逐。因此,地方政府的效用函数可写为:
Vi=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki)(4)
?兹i用以解释i省区的财政分权程度,它包含着“中国式标尺竞争”与“晋升锦标赛”的双重因素,?兹i fi(ki)也因此成为地方政府效用函数的重要组成部分,其中?兹i越大,财政分权程度越高,表明地方政府越有能力和动力去追逐经济增长,而非单纯最大化社会公众的福利。
此时求解地方政府均衡面临的预算约束条件有(1)、(2)、(3),分别为地方政府的预算约束、居民的预算约束和资本市场出清条件,在(1)、(2)、(3)条件下最大化(4)式,构造Lagrange函数如下:
L=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki)+?琢1(Bi-ti fik(ki)ki)+
?琢2( fi(ki)-fik(ki)ki+rf ki′-Ai)+?琢3((1-ti)fik(ki)-rf)
其中?琢1,?琢2,?琢3为Lagrange算子,对Ai,Bi,ki,ti求偏导,可以得出下式:
■=1+■+■
又fik(ki),UiB 均为正,fikk(ki)为负,均衡状态下有:
■=MRSAB<1=MRTAB
MRTAB=1在前文有关地方政府的假定中已经陈述,因此MRSAB
上文中假定地方政府只提供消费性公共品这一种公共品,而事实上,在现实中地方政府还提供了大量以基础设施为主的生产型公共品。这些生产型公共品不像消费性公共品那样可以直接提高居民的效用水平,即不进入居民效用函数,而是通过改善厂商的投资环境来进入生产函数中,进而对整个经济产生影响。因此,本文在这部分将辖区内公共物品Bi 进一步拆分为消费性公共品Ci 和生产性公共品Pi ,即:Bi=Ci+Pi。
其中,依据古典经济学的基本假定,fiP(ki,Pi) 为正而fiPP(ki,Pi)为负,为观看方便,二者简记为fiP与fiPP,fik(ki,Pi) 和fikk(ki,Pi) 则记为fik与fikk 。同时,为后文分析方便,本文假定整个经济提供1单位的生产性公共品需要耗费1单位成本,即生产性公共产品边际成本MC=1,其中地方政府提供生产型公共品的边际收益ki fikP要小于MC,进而保证地方政府不会无限制地提供生产性公共品。
在此情形下,地方政府的效用函数由(4)转变为下式:
Vi=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki,Pi)(5)
居民预算约束由(2)式转为下式:
Ai=fi(ki,Pi)-fikki+rf ki′(6)
资本市场出清条件由(3)式转为下式:
(1-ti)fik=rf(7)
地方政府的预算约束则由(1)式转变为下式:
Bi+Pi=ti fikki(8)
最大化(5)式,构造Lagrange函数如下:
L=Ui(Ai,Bi)+?兹i fi(ki,Pi)+?茁1(Bi+Pi-ti fikki)+
?茁2( fi(ki,Pi)-fikki+rf ki′-Ai)+?茁3((1-ti)fik-rf)
其中?茁1,?茁2,?茁3为Lagrange算子,对Ai,Bi,ki,ti,Pi求偏导,可以得出下式:
■=1+■+■
结合Lagrange函数对Pi求偏导后的算式,整理可得: fiP=(1+fikP■)■
又fik、UiB 为正,fikk、fikP为负,均衡状态下依旧有:
■=MRSAB<1=MRTAB
即在中国式财政分权背景下,地方政府的消费性公共品数量提供不足。
与此同时,更为重要的是,当?兹i逐渐增大超过某一临界值时,生产性公共品的供给会过量,而生产性公共品过量的条件是fiP<1=MC。
此时由fiP表达式解得:
?兹i>■
因此,当财政分权程度足够大时,生产型公共品过度供给的情况会出现,且随着财政分权程度的增大,这种以生产性公共品过度供给为核心特征的支出结构偏向会更加严重。
(三)小结
依托中国式财政分权的政治经济背景,梳理了从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑线条,探讨了单纯依靠税收融资提供公共物品的地方政府行为,得出了如下结论:
结论1:地方官员在中国式财政分权的环境下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升,辖区内实际税率越低,辖区内实际税率ti越低,吸引到的投資越多。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑起点。
结论2:在地方政府仅提供消费性公共品的情形下,中国式财政分权导致产品市场无法达到帕累托最优,且市场上私人产品过多而消费性公共产品过少。随着财政分权程度?兹i的变大,地方政府提供的消费性公共品数量与最优消费性公共品数量的差距越发明显。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑转折。
结论3:在地方政府同时提供消费性公共品与生产性公共品的情形下,中国式财政分权依旧无法使产品市场达到帕累托最优。财政分权程度?兹i与地方支出结构偏向呈U型关系,当?兹i高于某一临界值且不断增大时,生产性公共品的供给会更加过量,地方支出结构偏向的趋势更加显著。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑终点。
二、理论模型二:从支出结构偏向到城投债规模
Barro(1990)在新古典经济学的框架下提出了分析财政政策的经典模型,其将财政支出拆分为消费性支出与生产性支出的方法是后来学者研究财政支出经济效应时沿用的基本思路。本部分在简化Barro(1990)模型的基础上,同时借鉴了Greiner(2000)引入债务融资手段后的支出模型,并加入符合中国政治经济特色的设定,以期梳理出中国式财政分权背景下,从地方支出结构偏向到城投债规模的逻辑线条。
(一)基础模型:单纯依靠税收融资的地方政府
1.家庭
假定该家庭为整个社会经济中的代表性家庭,人口增长率为0,且为分析方便,每个家庭的劳动供给L标准化为1。家庭的效用水平由家庭消费与政府消费性支出共同决定,效用函数采用Barro(1990)的对数效用函数,该函数符合古典经济学对效用的基本假定:U(C)=lnC+?着lngc,?着>0。
其中C为家庭消费,gc为地方政府的消费性支出。与前文的理论模型一相同,教科文卫等消费性支出能够直接进入居民效用函数而不进入厂商生产函数,而基础设施建设等生产性支出直接进入厂商生产函数而不进入居民效用函数。
家庭面临的预算约束有:
■=rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C
其中K(t)为家庭资本,0
■■U(C)e-?籽tdt
s.t.■=rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C
由以上条件构造Hamilton函数:
H=lnC+?着lngc+?姿(t)[rK(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C]
故有一阶条件:
■=■-?姿(t)=0
有欧拉方程:
■=?籽?姿(t)-■=?籽?姿(t)-r?姿(t)(1-tK)
有横截性条件:
■?姿(t)Ke-?籽t=0
由以上三个条件可求得经济增长率的稳态解:
?酌=■■=r(1-tK)-?籽(9)
2.厂商
假定厂商处于完全竞争的市场条件,产品价格标准化为1,生产函数采用科布-道格拉斯的经典形式,该函数符合古典经济学对生产理论的基本假定:
Y=AK1-?琢gPa(10)
其中A为技术进步,gP为生产性支出,?琢与1-?琢分别为生产性支出和资本的产出弹性。因此,依据微观经济学的基本理论,厂商在利润最大化条件下有:
K×r=(1-a)Y,即r=■ (11)
1×?棕=aY,即?棕=aY
3.地方政府
假定地方政府单纯依靠税收融资T来满足财政支出,且每一财政年度预算平衡,则地方政府面临的预算约束为:gc+gp=T=rKtK+?棕tL。
上式亦可转化为:
gc=?兹T=?兹(rKtK+?棕tL)
gp=(1-?兹)T=(1-?兹)(rKtK+?棕tL) (12)
其中?兹和1-?兹为预算分配比例,且0<?兹,1-?兹<1,?兹对应消费性支出占总支出比例,(1-?兹)为生产性支出占总支出比例。
4.稳态求解
联立(10)、(11)、(12)得到:
Y=AK1-?琢gp?琢=AK1-?琢[(1-?兹)(rKtK+?棕tL)]?琢
=AK1-?琢[(1-?兹)((1-?琢))YtK+?琢YtL)]?琢
=AK1-?琢Y?琢[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]?琢 解得:Y=A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■K(13)
将(13)代入(11),可求得利率r表达式:
r=(1-?琢)A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■(14)
将(14)代入经济增长率的稳态解(9),可求得新的经济增长率稳态解:
?酌=■■
=(1-?琢)A■[(1-?兹)((1-?琢)tK+?琢tL)]■(1-tK)-?籽
结合新的经济增长率稳态解可求得:
■=(1-?兹)■■(tK-1)A■((1-?琢)tK+?琢tL))■<0
显然有:
■>0
因此,提高生产性支出占总支出的比例,可以促进经济增长。
归纳而言,中国式财政分权让地方政府有动力、有能力来进行人为的支出结构偏向,而这种支出结构偏向的直接结果就是拉升了辖区内经济增长率——这也是地方官员展开中国式标尺竞争与晋升锦标赛的核心绩效标准。
(二)扩展模型:引入城投债的地方政府
在擴展模型中,本文放松对地方政府的融资渠道假设,即地方政府可以依靠税收和城投债两个融资渠道来维持财政支出。模型主要内容如下。
1.家庭
家庭的效用函数与基础模型保持一致,但由于扩展模型中的地方政府可以依靠城投债进行融资,因此介入资本市场中的城投债会影响资本市场的供求关系,同时还影响家庭金融资产配置和政府资产负债表。故家庭面临的预算约束发生变化,家庭的最优化问题转变成如下问题:
■■U(C)e-?籽tdt
s.t.C+■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)(15)
其中,tK和tL分别对应资本所得税率和劳动所得税率。该约束条件表明,家庭要素净收益之和转化为当期家庭消费和当期家庭储蓄,而家庭储蓄一方面流入银行体系形成社会资本供给,另一方面用于购买城投债形成地方政府的财政收入,即当期家庭储蓄以固定收益投资的形式表现出来,因此有下式:
S(t)=K(t)+B(t)
进而有:
■=■+■(16)
由以上条件构造Hamilton函数:
H=lnC+?着lngc+?仔(t)[rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)-C]
故有一阶条件:
■=■-?仔(t)=0
有欧拉方程:
■=?籽?仔(t)-■=?籽?仔(t)-r?仔(t)(1-tK)(17)
有横截性条件:
■rS(t)e-?籽t=0
该条件意味着家庭的总体财富不会无限制膨胀下去,保证模型有实际意义。
2.厂商
在扩展模型中,有关厂商的假设与基础模型完全一致,因此仍有如下二式:
?酌=■(18)
?棕=?琢Y(19)
3.地方政府
由于引入了城投债融资渠道,所以地方政府面临的预算约束较基础模型发生了调整:
■+rStK+?棕tL=gc+■+rB(t)(20)
其中,rStK+?棕tL=T,反映了地方政府的税收融资渠道,■+rStK+?棕tL则反映出地方政府通过税收和城投债获得的全部财力。这些财力统筹后被分为三种去向,一是消费性支出,二是生产性支出,三是偿还城投债利息。
同时添加了新的约束条件,避免城投债规模的无限制扩张,以保证模型的实际意义:
■B(t)e-■r(m)dm=0
接下来,本文结合中国省级地方政府的财政支出实践,对地方政府的财政支出行为做出以下设定:
gc=XT=x(rStK+?棕tL),0
以上三式的现实含义是,地方政府的消费性支出全部由税收满足,且全部税收扣掉消费性支出和债务利息后仍有部分盈余,因此有0
联立(20)、(21)、(22)、(23)可得:
■=(z-1)(1-y)T
=rB(t)+T[x+z(1-y)-1](24)
中国的地方政府绝大多数满足z>1和y<1的条件,因此■>0,即中国城投债规模基本处于加速扩张的态势。
为探讨地方支出结构偏向与城投债规模之间的关系,本文定义■∈(1,+∞)为地方支出结构偏向系数,用来刻画地方支出结构偏向程度的大小,这符合本模型对y与z的定义。
4.稳态求解
根据(1)、(2),得出家庭面临的预算约束:
C+■+■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)
进而有:
■=rS(1-tK)+1×?棕(1-tL)-■-C(25)
将(24)代入(25),得到:
■=rK(t)+?棕-[x+z(1-y)](rStK+?棕tL)-C(26)
将(18)、(19)代入(26),容易求得稳态下的资本增长率■■。同时,结合扩展模型中的Hamilton函数可以求解其他经济变量增长率,如将(18)、(19)代入(24)即可求得城投债规模增长率的表达式:
■■=A(z-1)(1-y)
(1-?琢)1+■tK+?琢■tL■?琢 显然A(1-?琢)1+■tK+?琢■tL■?琢>0,而中国绝大多数地方政府z>1且0
(三)核心结论
本文理论模型依托中国地方政府的财政支出实践,梳理了从地方支出结构偏向过渡到城投债规模的逻辑线条,分别探讨了单纯依靠税收的地方政府行为和同时依靠税收与城投债的地方政府行为,得出了如下结论:
结论4:单纯依靠税收的地方政府能够采用人为的支出结构偏向来促进经济增长,进而参与到“中国式标尺竞争”与“晋升锦标赛”当中来。
结论5:同时依靠税收与城投债的地方政府会自觉加剧支出结构偏向,而支出结构偏向程度增大带来的是城投债扩张速度的增加以及城投债发行规模的扩大。
综上所述,本文得出如下核心论点:在中国式财政分权的大背景下,财政分权程度的增大会造成城投债规模的扩张,而实现这条路径的中介便是地方的支出结构偏向。财政分权与城投债规模如同两个木筐,地方支出结构偏向是联接两个木筐的扁担,它既承接了中国式财政分权的客观激励,也决定了地方政府积极发行城投债的主观选择。
三、实证研究设计
(一)数据来源
为检验该论点的现实解释能力,本文构造了涵盖中国31个省(直辖市、自治区)的面板数据模型。该面板数据的样本区间为2005—2014年,其中分省城投债数据来自于Wind金融数据库,财政数据、固定资产投资数据、外贸数据、人口数据和教育数据均来自于国家统计局数据库。
(二)变量说明
1.被解释变量
本文的被解释变量为城投债规模。在结构复杂的地方政府性债务中,有一类债务有着清晰完整的数据留存和丰富多样的数据支撑,这就是地方投融资平台在银行间债券市场和交易所发行的企业债券、中期票据与短期融资券。为剔除人口分布影响,本文对各省的城投债规模进行了人均处理,同时对人均后的城投债规模取自然对数,以消除异方差对模型估计准确性的影响:
Bond=ln(城投债规模)-ln(年末长住人口)
2.解释变量
本文的解释变量为财政分权。在已有研究中国财政分权的文献中,绝大多数研究者都采用了中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标,具体包含三种:第一种是财政支出分权指标,即人均地方政府财政支出/人均中央政府财政支出;第二种是财政收入分权指标,即人均地方政府财政收入/人均中央政府财政收入;第三种是考虑转移支付的财政分权指标,即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来看,通过财政支出来反映财权更符合中国现实,毕竟任何财政支出都是为了履行政府的支出责任,而地方政府支出责任天然反映着地方政府“理应”拥有的财权。虽然在中国,地方政府“理应”拥有的财权与支出责任存在着倒挂,但事实上,地方政府在长期的发展实践中已通过各类渠道扩张了自己的“实际财权”,并且地方政府通过这些“实际财权”获得的财力最终形成了财政支出。
因此,通过财政支出构造财政分权指标,能够更好刻画地方政府的财政分权程度:
FD=■
3.控制变量
第一,辖区内人均固定资产投资反映了地方政府通过大规模基建拉动经济增长的意愿,同时也在一定程度上反映出地方政府对城投债的需求,因为城投债募集资金的投向绝大多数集中于基础设施投资领域。按照国家统计局的统计口径,“全社会固定资产投资”的资金来源包括“预算内资金”、“国内贷款”、“利用外资”、“自筹资金”和“其他资金”,显然,“预算内资金”、“国内贷款”和“利用外资”三种来源不会反映出地方政府对城投债的真实需求。因此,本文人均固定资产投资的构造是以“自筹资金”和“其他资金”两种来源之和为基础的:Invest=ln(自筹资金投资+其他资金投资)-ln(年末长住人口)。
第二,辖区内的对外贸易活跃程度在一定程度上能够反映地方政府给予企业的税收优惠力度,因为地方政府需要依靠税收优惠手段来实现“标尺竞争”和“晋升锦标赛”。显然,过度的税收优惠会给税收带来负面影响,这样的地方政府会更有意愿通过拓展债务融资渠道来维持财政支出,进而增加对城投债的需求,本文通过人均化“境内按货源地和目的地进出口总额”这一指标来反映地方辖区内的对外贸易活跃程度:Trade=ln(境内按货源地和目的地进出口总额)-ln(年末长住人口)。
第三,辖区内的人口密度能在一定程度上反映該辖区的基础设施供给水平,基础设施供给水平越高的地区,越能吸引大量的人口向该地区集聚。因此人口密度大的地区相对来说会拥有更完善的基础设施,而这样的地区对城投债的需求可能会更小,因此本文直接采用国家统计局的“城市人口密度”指标来反映辖区人口密度,并将其记为Pop_den。
第四,辖区内教育水平的高低能够在一定程度上反映该地区的债务管理水平和风险管控意识,也决定了政府债务工作人员的从业素质和综合能力。因此,辖区内拥有较高的教育水平有助于控制辖区内城投债的过度扩张。本文以辖区内“普通高等学校教职工总数”这一指标来反映地方辖区内的整体教育水平,并且将其对数化后记为HIgh_edu。
(三)描述性统计
本文计量模型涉及的三类变量,其描述性统计结果如表1所示。
四、实证结果与分析
(一)计量模型 根据前文的分析,本文构建了以下计量模型:
Bondit=?琢+?茁FDit+?酌Ait+?着it
其中,Bondit为对数化的人均城投债规模,FDit为以人均财政支出构建的财政分权指标,Ait代表前文述及的四个控制变量,?着it为计量模型的残差项;下标i代表地方政府,下标t代表时间。
(二)模型估计结果与检验
根据对上述计量模型的初步检验,得出两个重要结论:一是F检验反映出F统计量的值为37.02649,p值为0.0000,即面板数据在1%的显著性水平下拒绝混合回归模型的估计结果;二是豪斯曼检验反映出豪斯曼检验统计量为49.10338,p值为0.0000,即面板数据在1%的显著性水平下拒绝随机影响模型。
其中豪斯曼检验过程如下:
H0:?着it与Ait不相关(随机影响模型)
H1:?着it与Ait相关(固定影响模型)
显然豪斯曼检验统计量的值拒绝原假设,人均城投债规模会受到个体固定效应或时间固定效应的影响,因此该面板数据需要采用固定影响模型进行估计。
综上所述,本文估计了以下四个模型,具体模型回归结果表2所示。
模型一与模型二没有将四个控制变量纳入估计过程,仅将财政分权作为解释变量,分别通过时间固定效应模型和双向固定效应模型进行估计。回归结果显示,两个模型估计的财政分权系数均在1%的显著性水平下显著为正,这与本文的核心论点一致。
本文在模型三与模型四的估计中引入了四个控制变量。在仅有时点固定效应的情形下,模型三较模型一的Adj.R2有了提高(0.7187到0.7608);在同时拥有个体固定效应和时点固定效应的情形下,模型四较模型二的Adj.R2也有了提高(0.8755到0.8850)。这说明本文设定的控制变量对被解释变量具有较好的解释能力。同时,模型三与模型四的财政分权系数在1%和10%的显著性水平下仍然显著为正,这表明本文的核心论点得到了现实数据的支持,即在中国式财政分权的大背景下,财政分权程度越高,城投债规模也越大。在模型四中,本文设定的四个控制变量的系数符号与预想的基本一致,并且人均固定资产投资、城市人口密度和地区教育水平前的系数均在1%的显著性水平下显著。其中,辖区整体教育水平对城投债规模的影响值得特别关注,发行城投债是一种复杂的市场化融资行为,它涉及证券公司、银行、中介机构、财税部门、金融部门等多个主体和发行过程中的多个环节,因此,政府相关人员的业务能力和综合素质是确保城投债适度发行、稳健发行的关键。
五、结论与启示
本文在考虑中国政治经济特色的情形下,深入研究了财政分权如何影响城投债规模,数理推导与计量检验均证实了财政分权对城投债规模的正向影响。这一结论对化解地方政府性债务难题、规范地方政府债务融资行为、推进城投债转型发展均有重要意义。
第一,地方政府性债务过度膨胀的体制因素在于政府间事权划分不尽合理与地方官员的高度唯上。这二者都是直接影响国家治理能力的因素,改革难度与改革影响都是空前的。政府间事权和支出责任的重新划分还需要税制改革、预算管理体制改革等大量前期铺垫,针对地方政府财力与事权不匹配的问题,当前可以通过优化转移支付结构、精细转移支付管理的方式来增强地方政府通过非债务融资提供生产型公共品的能力,同时采取多种措施鼓励地方政府在2014年第43号文的框架下探索阳光融资的新渠道。而针对地方官员过分忽视辖区内民众支出需求、动用公共资源参与晋升竞争的现象,政府可以适当拓展辖区居民对地方财政支出结构的监督通道和评议通道,强化官员任期内的债务融资考核与责任追究制度,同时继续设置多元化的官员考核体系,防止地方官员在晋升冲动下的短视行为。
第二,推进多层次城投债市场发展。在经济下行的大背景下,地方投融资平台仍然是稳定增长的重要力量,而发行城投债更是地方投融资平台作为企业法人的天然权利。因此,社会上关于取消城投债的议论是不合理的,相反,我们应当稳步推进多层次城投债市场的发展,实现城投债的转型发展,使城投债由单纯依靠地方财政担保发行向依靠平台自身经营实力发行转变。
第三,加强省级政府阳光举债管理。随着中国省级政府举债权的放开,地方政府加杠杆的渠道更加多元,中央应当引导地方政府更有层次地加杠杆,使地方能够依照自身的经济建设需求和未来财政实力将财务杠杆分散配置于PPP融资、项目收益债、城投债、地方政府债券、政策性银行贷款、商业银行贷款等各类阳光化融资渠道,避免杠杆层次的混乱无序和杠杆种类的过分单一。
第四,化解地方政府债务风险,首先摸清各类地方政府性债务的底数,这个底数需要反映到政府资产负债表中并公之于众。2015年以前,我国的地方政府性债务中除了城投债拥有被各方所承认的准确数字外,其他类型的债务数据都相对模糊不清。因此,政府在着力建立以权责发生制为基础的综合财务报告制度时,(下转第94页)(上接第72页)应当强化对各类债务的会计核算与公开披露,这是管控地方政府债务风险的有效途径,更是提升现代国家治理能力的客观要求。
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(責任编辑 吴晓妹)