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中国环境与发展国际合作委员会《中国土壤环境保护政策研究》显示，我国现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%；荒漠化土地面积263.62万平方公里，超过国土总面积的四分之一；盐碱化土壤面积约3690万公顷。其中受盐碱化影响的耕地总面积达624万公顷，约占全国土地总面积的7%；约50%以上的耕地微量元素缺乏，耕地缺磷面积达51%，缺钾面积达60%。由于过度垦殖，土壤因有机质匮乏而导致养分状况失衡，土壤养分长期的低投入、高支出造成全国范围土壤肥力的下降。更为严重的是，根据环境保护部对30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测发现，有3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1%。
与此同时，根据全国土壤污染状况调查初步统计分析结果，我国土壤及周边土壤环境问题相当突出。受污染土壤主要集中在重污染行业企业、工业遗留场地、固废堆放及处理处置场地、油田、矿区、污灌区、规模化养殖场、交通干线两侧及周边地区。多数土壤开发利用前未经调查评估，直接建设居民住宅或商业用房，对人群健康和生态环境构成严重威胁。因此，妥善修复和再开发这些土壤将减少环境危害，不仅能够提高土地利用率，同时能够减少环境和公众健康风险，成为保障民生和改善民生的重要抓手，还有利于有效提高公众土壤污染防治意识。
我国土壤环境管理现状
党中央、国务院对土壤修复工作高度重视，并作出了一系列重要部署。《如国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2005年12月3日，国发〔2005〕39号）不仅规定：“对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复；开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整”，而且明确要求：“要抓紧拟订有关土壤污染等方面的法律法规草案。”国务院办公厅2007年11月13日转发了环保总局、发展改革委、农业部、建设部、卫生部、水利部、国土资源部、林业局等八部门联合提出的《关于加强农村环境保护工作的意见》（国办发〔2007〕63号）。该意见第十一条要求：“积极防治农村土壤污染。做好全国土壤污染状况调查，查清土壤污染现状，开展污染土壤修复试点，研究建立适合我国国情的土壤环境质量监管体系。加强对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等区域的土壤污染监测和修复示范。”第十三条还进一步规定：“抓紧研究、完善有关土壤污染防治等农村环境保护方面的法律制度。”2009年11月23日，国务院办公厅转发了环保、发改、工信、财政、国土、农业、卫生等七部门联合提出的《关于进一步加强重金属污染防治工作的指导意见》（国办发〔2009〕61号）。该意见第二十四条要求，抓紧制定土壤污染防治方面的法律法规。
而将土壤修复推向“热点”的，是国家近年出台的几个规划。先是“十二五”规划《纲要》明确提出加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范以及受土壤、土壤、水体等污染治理与修复试点示范；后有《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》、《重金属污染防治“十二五”规划》。标志性是编制和实施《全国土壤环境保护“十二五”规划》，对于统筹安排“十二五”和今后一个时期全国土壤环境保护工作，切实维护国家土壤环境安全均具有十分重要的意义。国家环境保护部9月5日透露，《全国土壤环境保护“十二五”规划》已通过专家论证，这也是我国成立60多年来首次开展的土壤环境保护综合性规划。“十二五”土壤环境保护有五项重点工作：一是对农用土壤和集中式饮用水水源地土壤实行优先保护；二是对土壤重金属、持久性有机污染物等实行源头控制，落实好重金属污染防治等相关规划；三是对受污染土壤的使用进行风险评估与管控；四是开展污染土壤治理修复试点示范；五是夯实土壤环境监管基础。
由环保部牵头制定的土壤环境保护行动计划已上报，最晚将于今年底明年初推出。这是继大气污染防治行动计划出台后，土壤环境保护行动计划有望成为第二个出台的环保专项计划。土壤环境保护行动计划内容将与国务院已发布的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》相衔接。《安排》指出，到2015年，全面摸清我国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80%。建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测。力争到2020年，建成国家土壤环境保护体系，使全国土壤环境质量得到明显改善。土壤环境保护行动计划力度虽然可能不及大气污染防治行动计划，但由于土壤问题治理难度大、周期长，所需投资将非常巨大。土壤环境保护行动计划将综合运用中央政府、地方政府与企业力量，通过市场机制推动土壤污染治理，制定激励机制，吸引公众参与。
而根据中国广播网2013年10月21日消息，近日提交全国人大常委会审议的《环保法》修订草案对土壤环境保护问题作出原则规定，“国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度。”尽管《环保法》修订近来迎来三审，能否顺利通过尚属未知，但是一旦国家建立土壤修复制度被纳入新的环保法，无疑将从法律层面为土壤环境管理提供坚实的制度保证。
进一步完善土壤环境管理制度的政策建议
面对土壤污染的严峻挑战，近几年来，国家和地方陆续出台专门的规章制度，为土壤污染场的管理提供了参考。但其法律地位不高，约束力不强。同时，由于国家土壤污染点多面广，污染情况非常复杂，而修复产业又刚刚起步，如何经济有效地监管土壤污染仍是摆在环保部门面前的重要课题。当前国内在土壤污染管理的研究上取得了一些成果。本文仅从制度层面重点围绕着国家土壤污染管理框架，提出以下政策建议。
第一，进一步加强土壤污染信息管理
国际经验证明，在土壤污染调查和风险评估的基础上，建立国家和地区污染场地信息档案是一种有效的管理手段。建立场地干预的优先排序制度体系，制定国家优先土壤污染场地名录，抓大放小先重后轻，有利于政府集中人力、物力和财力优先实施高风险污染场地的修复和监管。 第二，建立健全污染土壤管控的责任机制
土壤污染的监管和治理涉及很多利益相关方，因此责任界定尤其重要，直接关系到修复和出资责任，甚至影响场地修复的成败。由政府制定合理的政策，明确不同情况下各利益相关方的责任和义务，同时将需要再开发的污染土地纳入建设用地环境影响评价程序管理，未得到合理修复的场地不得动工建设，以推动污染场地问题的合理高效解决。
第三，健全完善土壤环境管理标准
我国地域辽阔，区域差异较大，区域工业化程度也不同，因此不同地区污染土地的数量、特点和污染程度存在很大差异。同时，各地土壤特性和水文地质情况也不同，人口密度分布差异大，环境健康风险不一。国家应充分考虑地域差异，实行分级、分区管理。在环境保护部统一指导下制定国家修复指导值；各地根据实际情况制定污染土壤管理和修复的区域标准。
第四，加快复合绿色修复技术的研发
土壤修复往往需要多种修复技术的联合干预，修复技术选择和应用十分关键。国外发达国家在土壤修复技术的开发方面远远走在我国前面，但很多修复技术在我国的应用不同程度上存在一些局限性。发展适合我国特点的修复技术体系十分重要，但我国修复技术的研发不能在重复和低层次上徘徊，应深度学习，改进创新。引进国际先进技术，着力于复合组合技术的集成创新。与此同时，应跟踪国际发展趋势，重视原位修复技术研发，大力发展节能环保和绿色修复技术。为此国家应建立场地调查、评估和修复的技术规范体系。
第五，全面发展土壤修复产业
我国污染场地数量大，且目前正处于“退二进三”和城市化发展的高峰期，用地需求很大，场地修复产业面临空前机遇。目前污染土壤的环境和公众健康风险大，国家应制定合理政策，实行土壤风险评估和修复的“许可经营”，实行从业人员资质管理制度，在修复过程中防止二次污染和加强劳动安全健康保护。通过政策调控，建立并防止产业联盟和资源整合平台，规范行业行为，提供资讯服务，全面开展职业培训，提供从业人员职业素质和业务水平。
同时，在区域示范基础上，逐步开创适宜的融资机制和模式。为加快污染场地治理进程，目前我国很多地区在污染场地修复治理的融资机制上进行有益探索，一些地区的尝试在很大程度上具有创新性。政府应鼓励融资模式创新，大力借鉴其他行业资本进入经验。鼓励绿色信贷和相关资本的流入，引导土壤修复资金筹措机制的建立和推广。鉴于土地国家所有，国营老企业污染普遍严重，建议国家设立专门基金用于污染土壤调查、评估和修复。
第六，积极建立并合理有效地运用公众参与和信息公开制度
国外许多发达国家在污染土壤监管方面实施透明化管理，适时公开场地风险和治理情况，积极倡导众多利益相关方参与的风险交流机制，引导社区公众参与，取信于民。借鉴发达国家经验，积极建立并合理有效地运用公众参与和信息公开制度，加强污染土壤的防控管理。（作者单位：索文宇、于倩茹，环境保护部环境与经济政策研究中心；姜青新，山东财经大学电子商务学院；张淼，中国矿业大学（北京）化学与环境工程学院）
编辑/赵钧 [email protected]
与此同时，根据全国土壤污染状况调查初步统计分析结果，我国土壤及周边土壤环境问题相当突出。受污染土壤主要集中在重污染行业企业、工业遗留场地、固废堆放及处理处置场地、油田、矿区、污灌区、规模化养殖场、交通干线两侧及周边地区。多数土壤开发利用前未经调查评估，直接建设居民住宅或商业用房，对人群健康和生态环境构成严重威胁。因此，妥善修复和再开发这些土壤将减少环境危害，不仅能够提高土地利用率，同时能够减少环境和公众健康风险，成为保障民生和改善民生的重要抓手，还有利于有效提高公众土壤污染防治意识。
我国土壤环境管理现状
党中央、国务院对土壤修复工作高度重视，并作出了一系列重要部署。《如国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2005年12月3日，国发〔2005〕39号）不仅规定：“对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复；开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整”，而且明确要求：“要抓紧拟订有关土壤污染等方面的法律法规草案。”国务院办公厅2007年11月13日转发了环保总局、发展改革委、农业部、建设部、卫生部、水利部、国土资源部、林业局等八部门联合提出的《关于加强农村环境保护工作的意见》（国办发〔2007〕63号）。该意见第十一条要求：“积极防治农村土壤污染。做好全国土壤污染状况调查，查清土壤污染现状，开展污染土壤修复试点，研究建立适合我国国情的土壤环境质量监管体系。加强对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等区域的土壤污染监测和修复示范。”第十三条还进一步规定：“抓紧研究、完善有关土壤污染防治等农村环境保护方面的法律制度。”2009年11月23日，国务院办公厅转发了环保、发改、工信、财政、国土、农业、卫生等七部门联合提出的《关于进一步加强重金属污染防治工作的指导意见》（国办发〔2009〕61号）。该意见第二十四条要求，抓紧制定土壤污染防治方面的法律法规。
而将土壤修复推向“热点”的，是国家近年出台的几个规划。先是“十二五”规划《纲要》明确提出加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范以及受土壤、土壤、水体等污染治理与修复试点示范；后有《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》、《重金属污染防治“十二五”规划》。标志性是编制和实施《全国土壤环境保护“十二五”规划》，对于统筹安排“十二五”和今后一个时期全国土壤环境保护工作，切实维护国家土壤环境安全均具有十分重要的意义。国家环境保护部9月5日透露，《全国土壤环境保护“十二五”规划》已通过专家论证，这也是我国成立60多年来首次开展的土壤环境保护综合性规划。“十二五”土壤环境保护有五项重点工作：一是对农用土壤和集中式饮用水水源地土壤实行优先保护；二是对土壤重金属、持久性有机污染物等实行源头控制，落实好重金属污染防治等相关规划；三是对受污染土壤的使用进行风险评估与管控；四是开展污染土壤治理修复试点示范；五是夯实土壤环境监管基础。
由环保部牵头制定的土壤环境保护行动计划已上报，最晚将于今年底明年初推出。这是继大气污染防治行动计划出台后，土壤环境保护行动计划有望成为第二个出台的环保专项计划。土壤环境保护行动计划内容将与国务院已发布的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》相衔接。《安排》指出，到2015年，全面摸清我国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80%。建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测。力争到2020年，建成国家土壤环境保护体系，使全国土壤环境质量得到明显改善。土壤环境保护行动计划力度虽然可能不及大气污染防治行动计划，但由于土壤问题治理难度大、周期长，所需投资将非常巨大。土壤环境保护行动计划将综合运用中央政府、地方政府与企业力量，通过市场机制推动土壤污染治理，制定激励机制，吸引公众参与。
而根据中国广播网2013年10月21日消息，近日提交全国人大常委会审议的《环保法》修订草案对土壤环境保护问题作出原则规定，“国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度。”尽管《环保法》修订近来迎来三审，能否顺利通过尚属未知，但是一旦国家建立土壤修复制度被纳入新的环保法，无疑将从法律层面为土壤环境管理提供坚实的制度保证。
进一步完善土壤环境管理制度的政策建议
面对土壤污染的严峻挑战，近几年来，国家和地方陆续出台专门的规章制度，为土壤污染场的管理提供了参考。但其法律地位不高，约束力不强。同时，由于国家土壤污染点多面广，污染情况非常复杂，而修复产业又刚刚起步，如何经济有效地监管土壤污染仍是摆在环保部门面前的重要课题。当前国内在土壤污染管理的研究上取得了一些成果。本文仅从制度层面重点围绕着国家土壤污染管理框架，提出以下政策建议。
第一，进一步加强土壤污染信息管理
国际经验证明，在土壤污染调查和风险评估的基础上，建立国家和地区污染场地信息档案是一种有效的管理手段。建立场地干预的优先排序制度体系，制定国家优先土壤污染场地名录，抓大放小先重后轻，有利于政府集中人力、物力和财力优先实施高风险污染场地的修复和监管。 第二，建立健全污染土壤管控的责任机制
土壤污染的监管和治理涉及很多利益相关方，因此责任界定尤其重要，直接关系到修复和出资责任，甚至影响场地修复的成败。由政府制定合理的政策，明确不同情况下各利益相关方的责任和义务，同时将需要再开发的污染土地纳入建设用地环境影响评价程序管理，未得到合理修复的场地不得动工建设，以推动污染场地问题的合理高效解决。
第三，健全完善土壤环境管理标准
我国地域辽阔，区域差异较大，区域工业化程度也不同，因此不同地区污染土地的数量、特点和污染程度存在很大差异。同时，各地土壤特性和水文地质情况也不同，人口密度分布差异大，环境健康风险不一。国家应充分考虑地域差异，实行分级、分区管理。在环境保护部统一指导下制定国家修复指导值；各地根据实际情况制定污染土壤管理和修复的区域标准。
第四，加快复合绿色修复技术的研发
土壤修复往往需要多种修复技术的联合干预，修复技术选择和应用十分关键。国外发达国家在土壤修复技术的开发方面远远走在我国前面，但很多修复技术在我国的应用不同程度上存在一些局限性。发展适合我国特点的修复技术体系十分重要，但我国修复技术的研发不能在重复和低层次上徘徊，应深度学习，改进创新。引进国际先进技术，着力于复合组合技术的集成创新。与此同时，应跟踪国际发展趋势，重视原位修复技术研发，大力发展节能环保和绿色修复技术。为此国家应建立场地调查、评估和修复的技术规范体系。
第五，全面发展土壤修复产业
我国污染场地数量大，且目前正处于“退二进三”和城市化发展的高峰期，用地需求很大，场地修复产业面临空前机遇。目前污染土壤的环境和公众健康风险大，国家应制定合理政策，实行土壤风险评估和修复的“许可经营”，实行从业人员资质管理制度，在修复过程中防止二次污染和加强劳动安全健康保护。通过政策调控，建立并防止产业联盟和资源整合平台，规范行业行为，提供资讯服务，全面开展职业培训，提供从业人员职业素质和业务水平。
同时，在区域示范基础上，逐步开创适宜的融资机制和模式。为加快污染场地治理进程，目前我国很多地区在污染场地修复治理的融资机制上进行有益探索，一些地区的尝试在很大程度上具有创新性。政府应鼓励融资模式创新，大力借鉴其他行业资本进入经验。鼓励绿色信贷和相关资本的流入，引导土壤修复资金筹措机制的建立和推广。鉴于土地国家所有，国营老企业污染普遍严重，建议国家设立专门基金用于污染土壤调查、评估和修复。
第六，积极建立并合理有效地运用公众参与和信息公开制度
国外许多发达国家在污染土壤监管方面实施透明化管理，适时公开场地风险和治理情况，积极倡导众多利益相关方参与的风险交流机制，引导社区公众参与，取信于民。借鉴发达国家经验，积极建立并合理有效地运用公众参与和信息公开制度，加强污染土壤的防控管理。（作者单位：索文宇、于倩茹，环境保护部环境与经济政策研究中心；姜青新，山东财经大学电子商务学院；张淼，中国矿业大学（北京）化学与环境工程学院）
编辑/赵钧 [email protected]