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【文章摘要】
排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到许多国家的认可，我国开始逐步采用这一管理制度时间较晚，执行力度存在不足。本文介绍了排污许可证制度的由来，说明了建立排污许可证制度的重要性和迫切性，指出目前我国排污许可证管理的缺陷及国外可借鉴的经验，并尝试提出完善该制度的建议。
【关键词】
企业责任;排污许可证;法规制度;环境管理;可持续发展
0 引言
目前我国中小企业在经济建设中的贡献毋庸置疑，大型企业的污染治理情况与中小企业有所不同，中小企业排污的隐蔽性和生命周期等因素加大了环境管理难度。排污许可证制度在许多西方国家的环境管理领域，起到了很关键的作用。那么，这项制度具体含义是什么？有着什么样的理论基础？我国排污许可证实施状况和现实的环境状况令人担忧。
1 排污许可证制度
1.1 环境的公共信托理论
根据“公共信托”理论，可以看出，对企业排污这种经营成本外部化的行为，作为公共利益的维护者，政府有必要代表全社会整体利益，对排污行为予以管制和调控。对排污者的污染物排放量或排污指标拥有分配权，并通过发放排污许可证的形式来控制和规范企业的排污行为，并使其法律化，依法实施监督管理。
1.2 可持续发展理论
发展是人类社会不断进步的永恒主题，但必须坚持环境、经济与社会的协调发展。目前世界各国已将可持续发展作为一发展战略，其最主要的表现是将衡量可持续性或是否符合可持续发展要求作为重大决策及其实施的主要依据。排污许可证制度的目的就是实现可持续发展的目标。政府通过排污许可证的审核把关，并通过对持证人的监督管理，来控制企业的排污量，从而减轻企业在生产建设活动中对环境的不良影响，并通过排污许可证的发放、排污指标的分配、排污权交易等使企业科学、合理、合法地排污以及有序的生产、建设，从而使社会的短期利益和长远利益得到了统一，实现可持续发展目标。
2 我国排污许可证制度的缺陷及国外经验
2.1 我国排污许可证制度的缺陷
2.1.1 排污许可证制度立法起步较晚
排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，近期国务院法制办9月9日就《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。征求意见稿规定，我国将建立重污染天气监测预警体系，实施排污许可制度，同时突出燃煤、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。
2.1.2 许可证管理制度处于尝试摸索阶段，缺乏市场化运行意识和行动
从我国实际情况来看，普遍存在着企业承受能力不足，政府管理水平相对较低，信息不对称、保护环境费用低的问题。调动公众参与的热情，让公众参与到环保监督中来，完善监督制度和排污许可证制度，才能为我国环境保护做贡献，为建设社会主义和谐社会提供保障。百姓感觉企业和环保官员之间存在寻租现象等问题，相关经济学知识普及度也不够。
2.1.3现行制度的弊端和实施效果
鉴于排污许可证制度是以污染物总量控制为基础的，国家从1996年开始，将总量控制指标分解到各省市，各省市再层层分解，最终分到各排污单位。总量控制是“十五”期间我国环保工作的重点。上海市已经以地方法规的形式出台了“污染物排放许可证管理规定”，其管理的基本程序是：排污申报登记;排污审核、核发排污许可证;证后监督管理;年度复审。
污染物排放许可证制度的实施给环境监测和环境管理都提出了更高的要求。实施污染物排放许可证制度后，容许排污权交易是国内环保制度的重大创新。排污單位经治理或产业（包括产品）调整，其实际排放物总量低于所核准的允许排放污染物总量部分，经环保部门批准，允许进行有偿转让。但是，由于在现行的管理安排中，采取由政府征收排污费的制度，是一种非市场化的配额办法，而不是使用市场交易的方式。所以从国内的情况来看，将排污权的交易具体化为一项可以操作的制度安排，并加以实际实施，需要在运行机制上进行探索。2001 年9月，亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”在山西省太原市26 家企业试点，首开国内排污权交易之先河。
2.2 国外案例经验——以美国为例
2.2.1 立法层次高，法律依据充分
1972年，美国联邦立法机关（即国会）在其各州州计划规定水体水污染物浓度标准的基础上对水污染控制法律规范进行全面修订，通过了《联邦水污染控制法》，又称《清洁水法》同年美国创设了排污许可证管理体系，即“国家消除污染物排放制度”。该制度要求，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，都需要由EPA（美国国家环保局）或者许可证计划获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。排污者应遵守排污许可证中为其规定的各项限制，否则即属违法。排污许可证内容包括排放标准、排放总量、监测要求、数据记录和报告。因此，从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦法律。
2.2.2 严厉的法律制裁保障机制
美国法律对排污许可证制度提供了严厉的制裁保障机制，超标排放污染物属于违法行为，对其要处以行政、民事或刑事的制裁。行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款，民事制裁是针对违反许可证和行政守法令的行为的，由法院作出强制令和处于民事罚款。
2.2.3 完善的公众参与机制
美国在排污许可证制度中，特别重视公众参与的作用。如《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》都对排污许可证申请人和持有人规定了严格的提供排污信息的法律义务。要求排污者在申请许可证时，通过填写申请表的方式向管理部门提供所需信息，并且这些申请材料的复印件应该向大众公开。许可证在实施阶段为了让公众了解排污者执行情况，美国法律规定了严格的排污监测和报告制度，除了涉及商业秘密的信息外，要求所有的监测和记录数据都应向公众公开。
3 结论及建议
在我国20多年的探索中，既有收获同时也反映出了急需解决的问题。我们应当结合我国的实际情况，借鉴国外一些优秀的经验，将该制度建设完善。可以（1）通过立法尽快完善排污许可证制度;（2）完善排污许可证的配套制度——总量控制制度;（3）细化程序上的立法，完善管理机制;（4）建立完善公众参与机制;（5）市场化与政府监管相结合等。
当然，这种制度的完善还跟我国现阶段的国情有关，也受到我国整体法律体系的不完善的制约，而从这项制度的理论基础和现实环境状况来看其重要性，则说明这种努力是值得的，是需要政府和民众一起努力，加快治理环境污染的步伐，还蓝天碧水于民的。
【参考文献】
[1]刘源.我国排污许可证制度现状分析及完善[D].上海交通大学.2011-11
[2]宋国君;韩冬梅;王军霞.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究.2012-09
[3]宁晓伟.我国排污权交易与排污收费制度整合问题研究[D].河南大学.2010-04
排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到许多国家的认可，我国开始逐步采用这一管理制度时间较晚，执行力度存在不足。本文介绍了排污许可证制度的由来，说明了建立排污许可证制度的重要性和迫切性，指出目前我国排污许可证管理的缺陷及国外可借鉴的经验，并尝试提出完善该制度的建议。
【关键词】
企业责任;排污许可证;法规制度;环境管理;可持续发展
0 引言
目前我国中小企业在经济建设中的贡献毋庸置疑，大型企业的污染治理情况与中小企业有所不同，中小企业排污的隐蔽性和生命周期等因素加大了环境管理难度。排污许可证制度在许多西方国家的环境管理领域，起到了很关键的作用。那么，这项制度具体含义是什么？有着什么样的理论基础？我国排污许可证实施状况和现实的环境状况令人担忧。
1 排污许可证制度
1.1 环境的公共信托理论
根据“公共信托”理论，可以看出，对企业排污这种经营成本外部化的行为，作为公共利益的维护者，政府有必要代表全社会整体利益，对排污行为予以管制和调控。对排污者的污染物排放量或排污指标拥有分配权，并通过发放排污许可证的形式来控制和规范企业的排污行为，并使其法律化，依法实施监督管理。
1.2 可持续发展理论
发展是人类社会不断进步的永恒主题，但必须坚持环境、经济与社会的协调发展。目前世界各国已将可持续发展作为一发展战略，其最主要的表现是将衡量可持续性或是否符合可持续发展要求作为重大决策及其实施的主要依据。排污许可证制度的目的就是实现可持续发展的目标。政府通过排污许可证的审核把关，并通过对持证人的监督管理，来控制企业的排污量，从而减轻企业在生产建设活动中对环境的不良影响，并通过排污许可证的发放、排污指标的分配、排污权交易等使企业科学、合理、合法地排污以及有序的生产、建设，从而使社会的短期利益和长远利益得到了统一，实现可持续发展目标。
2 我国排污许可证制度的缺陷及国外经验
2.1 我国排污许可证制度的缺陷
2.1.1 排污许可证制度立法起步较晚
排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，近期国务院法制办9月9日就《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。征求意见稿规定，我国将建立重污染天气监测预警体系，实施排污许可制度，同时突出燃煤、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。
2.1.2 许可证管理制度处于尝试摸索阶段，缺乏市场化运行意识和行动
从我国实际情况来看，普遍存在着企业承受能力不足，政府管理水平相对较低，信息不对称、保护环境费用低的问题。调动公众参与的热情，让公众参与到环保监督中来，完善监督制度和排污许可证制度，才能为我国环境保护做贡献，为建设社会主义和谐社会提供保障。百姓感觉企业和环保官员之间存在寻租现象等问题，相关经济学知识普及度也不够。
2.1.3现行制度的弊端和实施效果
鉴于排污许可证制度是以污染物总量控制为基础的，国家从1996年开始，将总量控制指标分解到各省市，各省市再层层分解，最终分到各排污单位。总量控制是“十五”期间我国环保工作的重点。上海市已经以地方法规的形式出台了“污染物排放许可证管理规定”，其管理的基本程序是：排污申报登记;排污审核、核发排污许可证;证后监督管理;年度复审。
污染物排放许可证制度的实施给环境监测和环境管理都提出了更高的要求。实施污染物排放许可证制度后，容许排污权交易是国内环保制度的重大创新。排污單位经治理或产业（包括产品）调整，其实际排放物总量低于所核准的允许排放污染物总量部分，经环保部门批准，允许进行有偿转让。但是，由于在现行的管理安排中，采取由政府征收排污费的制度，是一种非市场化的配额办法，而不是使用市场交易的方式。所以从国内的情况来看，将排污权的交易具体化为一项可以操作的制度安排，并加以实际实施，需要在运行机制上进行探索。2001 年9月，亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”在山西省太原市26 家企业试点，首开国内排污权交易之先河。
2.2 国外案例经验——以美国为例
2.2.1 立法层次高，法律依据充分
1972年，美国联邦立法机关（即国会）在其各州州计划规定水体水污染物浓度标准的基础上对水污染控制法律规范进行全面修订，通过了《联邦水污染控制法》，又称《清洁水法》同年美国创设了排污许可证管理体系，即“国家消除污染物排放制度”。该制度要求，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，都需要由EPA（美国国家环保局）或者许可证计划获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。排污者应遵守排污许可证中为其规定的各项限制，否则即属违法。排污许可证内容包括排放标准、排放总量、监测要求、数据记录和报告。因此，从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦法律。
2.2.2 严厉的法律制裁保障机制
美国法律对排污许可证制度提供了严厉的制裁保障机制，超标排放污染物属于违法行为，对其要处以行政、民事或刑事的制裁。行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款，民事制裁是针对违反许可证和行政守法令的行为的，由法院作出强制令和处于民事罚款。
2.2.3 完善的公众参与机制
美国在排污许可证制度中，特别重视公众参与的作用。如《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》都对排污许可证申请人和持有人规定了严格的提供排污信息的法律义务。要求排污者在申请许可证时，通过填写申请表的方式向管理部门提供所需信息，并且这些申请材料的复印件应该向大众公开。许可证在实施阶段为了让公众了解排污者执行情况，美国法律规定了严格的排污监测和报告制度，除了涉及商业秘密的信息外，要求所有的监测和记录数据都应向公众公开。
3 结论及建议
在我国20多年的探索中，既有收获同时也反映出了急需解决的问题。我们应当结合我国的实际情况，借鉴国外一些优秀的经验，将该制度建设完善。可以（1）通过立法尽快完善排污许可证制度;（2）完善排污许可证的配套制度——总量控制制度;（3）细化程序上的立法，完善管理机制;（4）建立完善公众参与机制;（5）市场化与政府监管相结合等。
当然，这种制度的完善还跟我国现阶段的国情有关，也受到我国整体法律体系的不完善的制约，而从这项制度的理论基础和现实环境状况来看其重要性，则说明这种努力是值得的，是需要政府和民众一起努力，加快治理环境污染的步伐，还蓝天碧水于民的。
【参考文献】
[1]刘源.我国排污许可证制度现状分析及完善[D].上海交通大学.2011-11
[2]宋国君;韩冬梅;王军霞.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究.2012-09
[3]宁晓伟.我国排污权交易与排污收费制度整合问题研究[D].河南大学.2010-04