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摘 要 行政诉讼法实施二十多年来，对于保障公民权利，促进行政管理的法治化，推进市场经济体制的确立，推动行政诉讼和法治建设，均作出了重要贡献。但行政诉讼制度在实践当中也暴露出了很多的问题和不足，从而导致行政诉讼制度的公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。据统计，二十几年来，平均每个法院每年受理的行政案件不到40件。这种现状与我国是一个13亿人口的行政大国不相适应，是一种不正常的现象。实际上，不是老百姓没有诉求，而是他们对行政诉讼制度缺乏信心。在行政诉讼立法、执行、审判存在缺陷。因此，反思我国现行行政诉讼制度的内在缺陷并提出改革的构想，是我们不能不重视的重大课题和重要使命。
关键词 行政诉讼制度 缺陷 完善 权利保护
一、我国行政诉讼制度的缺陷
（一）受案范围过窄成为制约行政诉讼发展的重要因素，不利于公民合法权益的保护
行政诉讼的受案范围需要扩大，这已在学术界已达成共识，问题在于做多大程度的扩展，如保扩大。法院是否受理一个案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的豍。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于相对人权利的保护。
（二）行政诉讼制度公信力不足导致其发展缓慢，导致公民对行政诉讼缺乏信心
行政诉讼制度在实践中暴露出不少问题从而导致诉讼制度公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。行政诉讼中的主要问题主要表现在以下几个方面：（1）行政案件数量偏低，增幅缓慢。（2）行政诉讼案件撤诉率高，其中很大一部分是非正常撤诉；（3）行政审判质量不高。
（三）行政诉讼的运作过程仍存在较大的缺陷
由于行政管理职能的不断延伸行政诉讼案件数量从无到有、从少到多，已有几倍乃至十几倍的增长，其中具有大量的疑难复杂案件，同样也有大量的简易案件。由于行政诉讼法仅仅设置了普通程序，不仅耗费了大量的诉讼资源，还会使行政相对人的合法权益未能得到及时保护。
（四）行政非诉案件执行的缺陷
从实践中看，由于总总原因行政相对人的法律素养，维权意识较低，对存有意义的具体行政行为申请复议或提起诉讼只是小部分。而行政相对人不申请复议或不提起诉讼并不意味着具体行政行为的合法，因此申请人民法院强制执行的具体行政行为未必都没有错误，加之人民法院对申请执行的具体行政行为的审查只是单方面的书面审查，不合法的具体行政行为进入执行程序在所难免。
（五）原告与被告的范围限定狭小，部分行政行为难以进入诉讼程序，阻碍了行政诉讼制度向前发展
行政诉讼法对原告资格的规定与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起。当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起政诉讼，很多行政争议，不能通过诉讼渠道解决，造成公民只能通过信访、申诉表达其诉求，行政诉讼功能未能有效发挥。而在被告的限定中，也同样存在类似的问题。行政诉讼被告与行政机关对应，被告制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使，在诉讼中经常出现被告无法确定或没有被告的局面。
二、我国行政诉讼制度存在缺陷的原因分析
（一）受案范围狭小
受案标准是行政诉讼案件能否被受理的判断依据。受案标准决定着受案范围，不同的受案标准划定的受案范围是不同的。要扩大行政诉讼的范围，就要首先变动行政诉讼的标准，我国的行政诉讼受案标准有两个，一个是具体行政行为标准，二是人身权财产权标准。首先，根据行政诉讼法第二条和第十一条第一款以及第十二条第二项的规定，只有对具体行政行为不服的提起的诉讼才有可能被法院受理，以具体行政行为相对应的抽象行政行为被排除在受案范围之外。
（二）行政诉讼制度公信力不足
行政案件数量偏低，增幅减慢，部分地区出现负增长。造成这一问题的原因是多方面的：如行政诉讼法规定的受案范围比较狭窄，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释和理解，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷；因法律知识缺乏，有的相对人不知道运用行政诉讼来保护自己的权利；行政机关对原告打击报复，相对人的诉讼安全得不到保障，导致原告不敢告；行政审判公正性不能确保，导致原告不愿告等。行政案件撤诉率高，并且其中有很大一部分是非正常撤诉。
（三）行政诉讼仅能适用普通程序，不利于及时保护行政相对人的权益
在行政诉讼法施行之初，案件数量较少，这一矛盾尚不明显，但目前随着行政案件的不断增多，这一矛盾已经不可避免的突显出来。根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定以显得相对滞后和保守，均由合议庭按普通程序办理，造成部分简单案件不能适用简易程序解决，非得适用普通程序，会造成诉讼效率低下。
（四）行政判决执行难
按照《解释》第八十八条的规定，行政机关在相对人起诉期限介满后向法院申请执行，做为被执行人的行政相对人面临强制执行措施时往往会提出种种申辩理由，其中不乏合法的但在单方面的立案审查时却难以发现的事实和理由。由于相对人已超过起诉的期限，而人民法院已裁定准予执行的情况下，一方面无法启动诉讼程序给相对人以救济，另一方面也不能违背不告不理这一司法原则去终止具体行政行为的效力，人民法院的执行将处于进退两难的尴尬境地。
（五）原告和被告范围限定狭小
我国现行的行政诉讼法只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权益的主观诉讼，并没有设立保护国家和公共利益为出发点的客观诉讼，当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提请行政诉讼。然而，我国行政诉讼法第十一条从正面确认了那些行政行为属于受案范围，种类。人们不得为他人的利益而起诉，也不得为公共利益而提起行政诉讼。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。我国现有的行政主体理论也使得行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题豎。行政诉讼被告范围限定过窄，导致行政诉讼审查行政行为范围的局限，使行政诉讼审查行政行为的司法功能的弱化。 三、行政诉讼制度完善的必要性和现实意义
（一）行政诉讼发展是行政诉讼制度完善的内在要求
《行政诉讼法》已经实施二十多年，二十多年来我国市场经济体制已经基本形成，不但公民、法人和其他组织享有的各项权利大量增加，具体行政行为的类型也随着社会的发展也大量增加。行政诉讼法制度的社会背影已经发生了根本的变化，而行政诉讼法在实施以后都没有进行修正，导致了行政诉讼制度无法与当前社会、经济的状况相适应。
（二）完善行政诉讼制是现阶段社会管理的必然要求
随着社会经济发展，社会矛盾也不断增加，特别是我国现阶段正处理社会转型期，社会矛盾大量增加，行政诉讼制度已无法不适应现阶段社会矛盾化解的要求。从解决纠纷的目的出发，应当让所有的行政争议能够通过诉讼渠道得到最终解决。
（三）公民权利的大量增加，也要求行政诉讼加以完善
行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯，保障公民权利，通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。社会的发展的同时，公民享有的权利也在大量增加，行政行为影响公民权利的类型也大量增加，此类变化要求行政诉讼应不断完善以适应公民权利保护的要求。
四、探索如何完善我国行政诉讼制度
（一）扩大行政诉讼受案范围
一是除人身权、财产权以外，行政诉讼受案范围还应当扩大到教育权、劳动权等合法权益。
二是应将部分抽象行政行为纳入受案范围。法治的实体价值，就在于在一种社会组织结构中，通过法律的形式，以保障人的自由或人权为根本依归，确定权力的合理定位，自由的合理界限和范围以及权利和义务的合理关系豏。虽然抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但事实上很多抽象行政行为直接对公民的权利和义务加以限制。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不仅是必要的，而且是可行的，正如有些学者指出的那样：将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势豐。
（二）引入调解机制是增加行政诉讼公信力的有效途径
行政诉讼讼中不适用调解。但是，这一规定既不利于司法实践中关于行政纠纷的处理，也不符合法治发展趋势。行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护其个人利益，这样就可能发生矛盾与冲突，有利益冲突必然也要求利益的平衡。行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态豑。行政审判人员为解决行政争议，实际上经常需要进行协调工作，并取得了较好的法律效果和社会效果。
（三）增设简易程序有利于解决行政诉讼程序产生的问题，实现公正与效率的统一
简易程序是相对于普通程序而言的。简易程序是为了简化诉讼程序，为合理使用司法资源，而订立的便捷的起诉方式，简易的审查、裁判方式，以达到及时处理轻微案件，是司法上所要求的有效法律保护，在质量上和时效上得到提高的目标。设立简易程序，不仅可以降低诉讼成本，也可以为公众提供便利的诉讼方式，使社会公众有机会通过快捷、经济的简易诉讼保护自己的权利。
（四）完善行政诉讼执行程序
首先必需要重视对具体行政行为合法性、合理性的实质审查。法院对生效的具体行政行为的强制执行是一种司法行为，依法审查申请执行的具体行政行为合法性、合理性，是司法的必然要求，也是人民法院的重要职责，人民法院必须认真履行合法审查职责，不能成为具体行政行为的执行工具。
（五）放宽原告与被告的资格限定
一是放宽原告资格。行政诉讼法采用的“合法权益”标准不利于保护公民、法人和其他组织的合法利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这是大势所趋。应将我国原告资格条件限定为，须与被诉行政行为有法律上的利益是比较合理的。对于公益诉讼的原告资格，检察机关可作为提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织可作为辅助主体。
二是放宽被告资格制度。目前被告制度过于繁琐，难以准确确定，不利于诉权的行使。应避免以作出行政行为的机构或组织是否具有独立承担责任的能力作为标准，而来确定该机构或组织能否成为行政主体的问题，而从形式上判断被告的主体资格。行政机关内设机构或派出机构，不管有没有法律的授权，只要这些内设机构或派出机构以自己的名义作出行政行为，原告就可以控告这些内设机构或派出机构，这些机构应当可以作为被告，以避免行政相对人不懂得告谁的问题。
五、结语
确实应该承认我国行政诉讼制度是一个艰巨复杂的系统工程，不仅如此，行政诉讼制度的现状应与国家整体的经济、政治、文化的整体发展水平相适应的，行政诉讼的很多问题必须将其放置到中国整体社会结构的大背景加以审视才能深刻理解。我们应该试着从监督与制约、良法与恶法、人权与法治、救济与预防、公正与效率五个方面，结合对诉讼目的的思考和探讨，对我国行政诉讼制度在诉讼结构关系、合法性审查原则的理解、人权救济与司法保障、诉讼价值和功能等方面存在的缺陷进行分析。在此基础上，提出相应的修改和完善的对策和方案，以促进我国行政诉讼制度之完善。
注释：
马怀德著.行政诉讼范围研究[M].中国检察出版社，2002：321.
杨伟东著.从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端[J].中央政法管理干部学院学报，1999（6）.
程燎原著.从法制到法治[M].法律出版社，1999：89.
甘文著.行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题[J].中国法制出版社，2000：32.
罗豪才著.现代行政法的理论基础——平衡论[J].中国法学，1993（1）.
（刘越飞单位：南安市人民法院（福建省泉州市）； 陈茂宁单位：明溪县人民法院（福建省三明市））
关键词 行政诉讼制度 缺陷 完善 权利保护
一、我国行政诉讼制度的缺陷
（一）受案范围过窄成为制约行政诉讼发展的重要因素，不利于公民合法权益的保护
行政诉讼的受案范围需要扩大，这已在学术界已达成共识，问题在于做多大程度的扩展，如保扩大。法院是否受理一个案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的豍。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于相对人权利的保护。
（二）行政诉讼制度公信力不足导致其发展缓慢，导致公民对行政诉讼缺乏信心
行政诉讼制度在实践中暴露出不少问题从而导致诉讼制度公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。行政诉讼中的主要问题主要表现在以下几个方面：（1）行政案件数量偏低，增幅缓慢。（2）行政诉讼案件撤诉率高，其中很大一部分是非正常撤诉；（3）行政审判质量不高。
（三）行政诉讼的运作过程仍存在较大的缺陷
由于行政管理职能的不断延伸行政诉讼案件数量从无到有、从少到多，已有几倍乃至十几倍的增长，其中具有大量的疑难复杂案件，同样也有大量的简易案件。由于行政诉讼法仅仅设置了普通程序，不仅耗费了大量的诉讼资源，还会使行政相对人的合法权益未能得到及时保护。
（四）行政非诉案件执行的缺陷
从实践中看，由于总总原因行政相对人的法律素养，维权意识较低，对存有意义的具体行政行为申请复议或提起诉讼只是小部分。而行政相对人不申请复议或不提起诉讼并不意味着具体行政行为的合法，因此申请人民法院强制执行的具体行政行为未必都没有错误，加之人民法院对申请执行的具体行政行为的审查只是单方面的书面审查，不合法的具体行政行为进入执行程序在所难免。
（五）原告与被告的范围限定狭小，部分行政行为难以进入诉讼程序，阻碍了行政诉讼制度向前发展
行政诉讼法对原告资格的规定与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起。当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起政诉讼，很多行政争议，不能通过诉讼渠道解决，造成公民只能通过信访、申诉表达其诉求，行政诉讼功能未能有效发挥。而在被告的限定中，也同样存在类似的问题。行政诉讼被告与行政机关对应，被告制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使，在诉讼中经常出现被告无法确定或没有被告的局面。
二、我国行政诉讼制度存在缺陷的原因分析
（一）受案范围狭小
受案标准是行政诉讼案件能否被受理的判断依据。受案标准决定着受案范围，不同的受案标准划定的受案范围是不同的。要扩大行政诉讼的范围，就要首先变动行政诉讼的标准，我国的行政诉讼受案标准有两个，一个是具体行政行为标准，二是人身权财产权标准。首先，根据行政诉讼法第二条和第十一条第一款以及第十二条第二项的规定，只有对具体行政行为不服的提起的诉讼才有可能被法院受理，以具体行政行为相对应的抽象行政行为被排除在受案范围之外。
（二）行政诉讼制度公信力不足
行政案件数量偏低，增幅减慢，部分地区出现负增长。造成这一问题的原因是多方面的：如行政诉讼法规定的受案范围比较狭窄，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释和理解，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷；因法律知识缺乏，有的相对人不知道运用行政诉讼来保护自己的权利；行政机关对原告打击报复，相对人的诉讼安全得不到保障，导致原告不敢告；行政审判公正性不能确保，导致原告不愿告等。行政案件撤诉率高，并且其中有很大一部分是非正常撤诉。
（三）行政诉讼仅能适用普通程序，不利于及时保护行政相对人的权益
在行政诉讼法施行之初，案件数量较少，这一矛盾尚不明显，但目前随着行政案件的不断增多，这一矛盾已经不可避免的突显出来。根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定以显得相对滞后和保守，均由合议庭按普通程序办理，造成部分简单案件不能适用简易程序解决，非得适用普通程序，会造成诉讼效率低下。
（四）行政判决执行难
按照《解释》第八十八条的规定，行政机关在相对人起诉期限介满后向法院申请执行，做为被执行人的行政相对人面临强制执行措施时往往会提出种种申辩理由，其中不乏合法的但在单方面的立案审查时却难以发现的事实和理由。由于相对人已超过起诉的期限，而人民法院已裁定准予执行的情况下，一方面无法启动诉讼程序给相对人以救济，另一方面也不能违背不告不理这一司法原则去终止具体行政行为的效力，人民法院的执行将处于进退两难的尴尬境地。
（五）原告和被告范围限定狭小
我国现行的行政诉讼法只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权益的主观诉讼，并没有设立保护国家和公共利益为出发点的客观诉讼，当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提请行政诉讼。然而，我国行政诉讼法第十一条从正面确认了那些行政行为属于受案范围，种类。人们不得为他人的利益而起诉，也不得为公共利益而提起行政诉讼。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。我国现有的行政主体理论也使得行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题豎。行政诉讼被告范围限定过窄，导致行政诉讼审查行政行为范围的局限，使行政诉讼审查行政行为的司法功能的弱化。 三、行政诉讼制度完善的必要性和现实意义
（一）行政诉讼发展是行政诉讼制度完善的内在要求
《行政诉讼法》已经实施二十多年，二十多年来我国市场经济体制已经基本形成，不但公民、法人和其他组织享有的各项权利大量增加，具体行政行为的类型也随着社会的发展也大量增加。行政诉讼法制度的社会背影已经发生了根本的变化，而行政诉讼法在实施以后都没有进行修正，导致了行政诉讼制度无法与当前社会、经济的状况相适应。
（二）完善行政诉讼制是现阶段社会管理的必然要求
随着社会经济发展，社会矛盾也不断增加，特别是我国现阶段正处理社会转型期，社会矛盾大量增加，行政诉讼制度已无法不适应现阶段社会矛盾化解的要求。从解决纠纷的目的出发，应当让所有的行政争议能够通过诉讼渠道得到最终解决。
（三）公民权利的大量增加，也要求行政诉讼加以完善
行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯，保障公民权利，通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。社会的发展的同时，公民享有的权利也在大量增加，行政行为影响公民权利的类型也大量增加，此类变化要求行政诉讼应不断完善以适应公民权利保护的要求。
四、探索如何完善我国行政诉讼制度
（一）扩大行政诉讼受案范围
一是除人身权、财产权以外，行政诉讼受案范围还应当扩大到教育权、劳动权等合法权益。
二是应将部分抽象行政行为纳入受案范围。法治的实体价值，就在于在一种社会组织结构中，通过法律的形式，以保障人的自由或人权为根本依归，确定权力的合理定位，自由的合理界限和范围以及权利和义务的合理关系豏。虽然抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但事实上很多抽象行政行为直接对公民的权利和义务加以限制。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不仅是必要的，而且是可行的，正如有些学者指出的那样：将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势豐。
（二）引入调解机制是增加行政诉讼公信力的有效途径
行政诉讼讼中不适用调解。但是，这一规定既不利于司法实践中关于行政纠纷的处理，也不符合法治发展趋势。行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护其个人利益，这样就可能发生矛盾与冲突，有利益冲突必然也要求利益的平衡。行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态豑。行政审判人员为解决行政争议，实际上经常需要进行协调工作，并取得了较好的法律效果和社会效果。
（三）增设简易程序有利于解决行政诉讼程序产生的问题，实现公正与效率的统一
简易程序是相对于普通程序而言的。简易程序是为了简化诉讼程序，为合理使用司法资源，而订立的便捷的起诉方式，简易的审查、裁判方式，以达到及时处理轻微案件，是司法上所要求的有效法律保护，在质量上和时效上得到提高的目标。设立简易程序，不仅可以降低诉讼成本，也可以为公众提供便利的诉讼方式，使社会公众有机会通过快捷、经济的简易诉讼保护自己的权利。
（四）完善行政诉讼执行程序
首先必需要重视对具体行政行为合法性、合理性的实质审查。法院对生效的具体行政行为的强制执行是一种司法行为，依法审查申请执行的具体行政行为合法性、合理性，是司法的必然要求，也是人民法院的重要职责，人民法院必须认真履行合法审查职责，不能成为具体行政行为的执行工具。
（五）放宽原告与被告的资格限定
一是放宽原告资格。行政诉讼法采用的“合法权益”标准不利于保护公民、法人和其他组织的合法利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这是大势所趋。应将我国原告资格条件限定为，须与被诉行政行为有法律上的利益是比较合理的。对于公益诉讼的原告资格，检察机关可作为提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织可作为辅助主体。
二是放宽被告资格制度。目前被告制度过于繁琐，难以准确确定，不利于诉权的行使。应避免以作出行政行为的机构或组织是否具有独立承担责任的能力作为标准，而来确定该机构或组织能否成为行政主体的问题，而从形式上判断被告的主体资格。行政机关内设机构或派出机构，不管有没有法律的授权，只要这些内设机构或派出机构以自己的名义作出行政行为，原告就可以控告这些内设机构或派出机构，这些机构应当可以作为被告，以避免行政相对人不懂得告谁的问题。
五、结语
确实应该承认我国行政诉讼制度是一个艰巨复杂的系统工程，不仅如此，行政诉讼制度的现状应与国家整体的经济、政治、文化的整体发展水平相适应的，行政诉讼的很多问题必须将其放置到中国整体社会结构的大背景加以审视才能深刻理解。我们应该试着从监督与制约、良法与恶法、人权与法治、救济与预防、公正与效率五个方面，结合对诉讼目的的思考和探讨，对我国行政诉讼制度在诉讼结构关系、合法性审查原则的理解、人权救济与司法保障、诉讼价值和功能等方面存在的缺陷进行分析。在此基础上，提出相应的修改和完善的对策和方案，以促进我国行政诉讼制度之完善。
注释：
马怀德著.行政诉讼范围研究[M].中国检察出版社，2002：321.
杨伟东著.从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端[J].中央政法管理干部学院学报，1999（6）.
程燎原著.从法制到法治[M].法律出版社，1999：89.
甘文著.行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题[J].中国法制出版社，2000：32.
罗豪才著.现代行政法的理论基础——平衡论[J].中国法学，1993（1）.
（刘越飞单位：南安市人民法院（福建省泉州市）； 陈茂宁单位：明溪县人民法院（福建省三明市））