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[摘要]英国麦克米伦政府认为英帝国和联邦在政治、经济和战略上对英国具有极其重要的意义。然而，在世界民族解放运动和国际共产主义运动的压力下，麦克米伦政府不得不改变了英国政府一贯的种族主义立场和等级化组织观念，将权力转交给非洲人多数政府并给予所有英联邦成员以平等成员资格。
[关键词]殖民撤退，非洲，种族主义，英联邦
[中图分类号]K5[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2010)06—0048—06
麦克米伦政府时期，英国丧失了所有主要的殖民地，英帝国也基本瓦解。国际学界以解密档案为基础的研究方兴未艾，国内学界还未有人对此专文论述。本文试图在利用第一手资料的基础上，进一步加强从殖民撤退视野进行的研究，以利于理解英联邦的发展历程。
一、反殖压力与总体殖民政策
第二次世界大战后，以欧洲为中心的世界殖民体系逐步瓦解，大英帝国也走向“日落”。在国际共产主义运动的帮助下，世界民族解放运动在20世纪50年代后半期进入了一个新的阶段。1955年举行的万隆会议成为亚非人民的一次反殖盛会，殖民强权被逼到被动防守的地位。这次盛会也是民族独立风暴从亚洲转向非洲的标志①。在亚非新独立国家的努力下，联合国大会于1960年12月通过了《给殖民地国家和人民独立宣言》，号召迅速和无条件地结束一切殖民统治。这一切都给英国的殖民统治形成了压力。
在国际局势对英国殖民统治形成巨大压力的同时，英国国力却相对下降了。第二次世界大战大大削弱了英国的经济和财政实力。英国倚重的无形贸易收入丧失大半，资本主义世界内的金融霸权呈瓦解之势。同时，英国在世界制造业出口中所占比例从20世纪40年代的20.4％下降到1959年的17.9％。经济实力的衰落直接影响了英国对殖民地的镇压能力，麦克米伦政府所出台的《1957年防卫白皮书》，不得不将英国在殖民地的驻军减少了大约63％。
虽然英国殖民者承受着巨大的外部压力，自身实力也有所削弱，但是他们并不甘心实行殖民撤退。无论是保守党还是工党都将保有同英帝国一联邦的特殊关系，作为实现三环外交必不可少的条件。战后选举中殖民问题相对次要的位置，暗示了英国社会的广泛共识，即帝国并没有真正衰落，仅仅发生了一次新的蜕变，帝国仍旧是日常生活的一部分。在经济上，英国决策者决心保持伦敦作为主要国际金融和商业中心的地位。麦克米伦政府也不例外，为了更好地利用有限国力维护殖民统治，就需要对帝国进行研究，明确英国的主要目标和利益，同时精简“义务”，以节约开支。
因而，在担任首相后的18天，麦克米伦就出台了名为《未来殖民地宪制发展》(FutureConstitutional Development iIl the Colonies)的研究大纲。殖民部和内阁殖民政策委员会分别对首相的要求进行了研究，都认为英国政府应该尽可能保留现有殖民地。殖民部的报告认为：即使撤退能为英国节约很小一部分资金也得不偿失，没有哪个殖民地是可以马上撤离的。因为撤退会引发国内争议，也会损坏英国的世界地位，影响英国经济的稳定。相比殖民部，委员会更加注重对殖民地经济作用的探讨。依照委员会看来，殖民地独立并不能减少英国的负担，反而会带来一系列经济问题；委员会也认为有些殖民地所具有的军事价值不能用经济眼光来衡量，如直布罗陀、马耳他、塞浦路斯、亚丁和新加坡，这是一条帝国的“生命线”。委员会在承认英国殖民统治不受欢迎的同时，以殖民地内部种族冲突为借口，维护英国统治的合法性。经过1957年的讨论，英国政府还是没有发现应该从哪一个殖民地撤退，几乎每一个殖民地都被认为是需要保持的，几乎每一项花费都被认为是必要的。
在以后的数年时间中，麦克米伦政府一方面不得不减少维持英国殖民统治的花费，另一方面试图继续依托殖民地维护英国的世界地位。麦克米伦政府“禁止任何增加海外花费的雄心”，以免将技术和经济资源从英国本土的经济发展中抽离出去，试图通过下述措施弥补经费的不足：增加技术援助比例以弥补英国资本缺乏，寻求石油公司资助巴格达条约组织的非军事措施，希望其他英联邦成员国分担英国的责任，例如让澳大利亚和新西兰对西南太平洋的殖民地负起责任。同时，麦克米伦政府试图依托英联邦保持英镑的地位，进一步落实英国遍布世界的贸易利益，增强英国的经济实力，从而在未来十年中加强以伦敦金融市场为核心的英联邦经济联系，维护英国的世界大国地位。
实际上，英国政府历经数年所从事的政治、经济和战略研究，无论是从宏观上对整体帝国形势的分析，还是从微观上对具体殖民地的考察，目的无非是为了分析继续保留殖民地的可能性，以及设计殖民地脱离帝国后可采取的补救措施。在自身国力日衰的情况下，英国政府试图依靠集中力量来保有英国既存的殖民地，特别是中、东非殖民地。
二、种族歧视与中、东非殖民地
英国一贯试图将没有欧洲人口的地区和已建立欧洲人少数统治的多种族地区明确区分开来。在殖民撤退过程中，英属西非能够较早独立的原因之一就是整个地区的四千万人口中欧洲人总共还不到三万。在英国决策者看来，非洲殖民问题的核心在于中、东非的种族问题，如果此问题解决，所有的问题都将不再成为问题。中、东非地区存在的欧洲人移民，成为英国控制东非的借口和有力工具。结果，种族问题严重的中、东非地区已经成为接下来十年英国政策的核心和难题所在。
在20世纪50—60年代，英国在中、东非实行的种族歧视政策具体表现为：等级选举制(人种折算票数，文化水平附加财产资格选举权)基础上的欧洲人自治；对欧洲人地产权和采矿权的绝对维护；宣扬欧洲人和非洲人的“伙伴关系”，鼓吹多种族社会。可以用“中间路线”政策来统称此一时期的殖民政策。
1959年3月，英国殖民大臣伦诺克斯一博伊德(Lennox-Boyd)明确表述了此一政策。他分析了三种政策路径。第一种，快速撤退，即在1965年之前撤出东非。实行此种政策会使英国的关键利益受到损失，撤退后的殖民地也会发生暴力活动，并可能颠覆匆忙组建的政府，产生便利外部势力进入的“政治真空”。第二种，尽可能地巩固英国既有的地位，不给出可预见的交权期限。此种政策的后果是殖民地政府必须准备而且有能力使用武力维持自身的统治。第三种，中间路线政策，即以十年为期，坦噶尼喀和乌干达逐步准备过渡到自治政府，肯尼亚以更慢一些的步伐前进。但是不对外公布具体的独立时间表，以避免增加压力。建立多种族社会是该项政策的目标，在这个社会中，非洲人、亚洲人和欧洲人都享有“平等”的权利，非洲人多数政府是不可行的。所谓的十年时间，只是一个约数，仅仅是为了勾勒一个“可预见”的时间，提供一个诱人的虚幻果实。伦诺克斯一博伊德在向 议会陈述时，称自己还没有预见到任何英国政府交出权力的日期。而要建设的多种族社会只能说是对现有状况的一种维护而已。殖民部出台此项政策的目的是回应殖民地欧洲移民的自治要求，而与已成为世界潮流的多数人统治的民族国家目标相去十万八千里。
数月后，在伯克-特伦德(BurkeTrend)的监督下，非洲官方委员会准备了一篇报告：“非洲：接下来的十年”。保守党要员劳埃德(Lloyd)称之为“第一份将‘黑非洲’作为一个整体加以考虑”的文件。实际上，该文件的重心无疑侧重于中、东非，因为西非的加纳已经独立，尼日利亚和塞拉利昂已经注定独立，冈比亚也仅仅在考虑以何种方式独立。文件认为：在非洲主要的政治任务是保持地区稳定和亲西方(最起码中立)；经济任务是保持非洲作为原料产地和商品市场的经济地位；在军事上保证英军过境权和驻扎权；在“责任”上保证欧洲移民的人身和财产安全。而中、东非并不具备这些条件，在那里的中等阶级没有受过理性教育，英国的撤退会导致管理混乱并且带来危险的政治真空，将为反西方的势力打开通道；在那里存在着严重的土地问题，需要一定时间加以改革，以确保独立后原有生产链条不致中断；还有同那里将要获得权力的非洲人协调，确保独立后欧洲人移民的权利也需要时间。
在1959年，肯尼亚和中非联邦的反殖活动进入了一个新高潮。麦克米伦不得不考虑是否向非洲人转移权力。殖民大臣麦柯劳德(Maeleod)准备将防线退守到肯尼亚和南、北罗得西亚地区，力保这些地区继续处于殖民统治之下，在这三个地区继续实行“中间路线”政策。麦克米伦也赞同这一看法，他的目标在于“某种真正公平的伙伴关系体制，可以通过公平产生的代表将不同种族纳入到一致的体制中”。这种“真正公平的伙伴关系体制”决不意味着“一人一票”基础上的非洲人多数统治。在英国官员看来，简单的多数统治仅仅会给中、东非地区带来“极大的不稳定”㈣。因为独立之后，占有多数的非洲人可以轻易更改宪法，欧洲人的权益将毫无保障。所以，需要对欧洲移民给予特殊保障。在英国政府看来，肯尼亚需要时间在宪法中设立保护财产权的条款，只有如此才能保持欧洲人移民的信心，鼓励开发和投资。
1960年2月，麦克米伦著名的“变革之风”演讲，所隐藏的立场还是促进“多种族合作”而非预备实行殖民撤退。虽然，麦克米伦承认中非联邦和肯尼亚是“我们(英国)真正的小规模阿尔及利亚”，但他的政策也如法国一样，即使认识到了维持殖民统治的困难和危险，也将继续待下去。麦克米伦仍旧担心解散中非联邦的后果，“如果我们在中非联邦所设计的多种族政府运作失败，之后肯尼亚也会如此，非洲可能不再成为骄傲的源泉或者让开发她的欧洲人获利……所以，非洲人虽不可能永久地被控制……欧洲人却也不能被放弃”。他所想的仅仅是如何尽可能代价少地待下来。而且在他看来，欧洲人移民是英国和非洲各种联系的天然纽带。在非洲民族主义浪潮泛起的时候，太快给予非洲人选举权，只会让欧洲人移民离开非洲。随之会导致中、东非经济和管理的崩溃。
到1962年，不给予非洲人多数统治地位已经不能换取哪怕是温和派的合作。主动和较早地将政权转交到温和领导人手中，会更好地维护英国的利益。法国在阿尔及利亚的彻底失败更证明了武力镇压不具有可行性。除非允许成立非洲人多数自治政府，否则革命将不可避免。麦克米伦政府只得准许中非联邦于1963年底正式解散，尼亚萨兰和北罗得西亚获得独立，南罗得西亚要求在欧洲人控制下独立未获得准许。在英国提供资金的允诺下，肯尼亚民族领袖肯雅塔答应和平赎买欧洲人移民农场土地，排除了独立的最后障碍。1963年12月。肯尼亚获得独立。此时，英国在非洲的殖民地丧失殆尽。
三、英联邦成员资格和小殖民地的未来问题
非洲殖民地的动荡代表着英帝国大块殖民地的丧失几乎已成定局，所余小块殖民地的未来问题也显得重要起来。国际社会不仅关注中、东非地区的反殖民活动，而且对小殖民地的未来地位也较为关注。如果小殖民地问题不从联合国殖民地问题中排除出去，那么“无止境的(联合国)干预和反殖阵营制造的麻烦”将无法避免。所以，英国不得不尽快抹去殖民者的标签，迅速考虑对小殖民地的政策。
对小块殖民地未来的考虑同英联邦成员资格问题息息相关。在英国政府看来小殖民地问题有两个方面：一方面，小块殖民地在经济上难以自立、在政治上易被颠覆、在防务上难以支撑；另一方面，小块殖民地的独立带来英联邦组织的难题，为数众多的成员将弱化英联邦的凝聚力，更难以维持原有的英联邦组织的等级结构。无论出于哪个目的，将小块殖民地合并成较大规模的地区都成为必要的。
因而，英联邦成员资格问题的解决成为小殖民地问题的先决条件之一。早在1955年，英国政府中就有人提出可以准许小殖民地独立，但只给予不完全英联邦成员资格。在1958年底和1960年，麦克米伦政府组织的两个官方调查委员会都认为将英联邦成员资格分为两级，几乎是唯一保持英联邦原有组织结构的方法。次一级的政府将无权参加英联邦首相会议，如此一来，肯尼亚、乌干达、坦噶尼喀和西印度群岛都被考虑给予第二级成员资格。然而，英国驻联合国代表发现实行两级成员资格的国际压力过大。最终，麦克米伦政府只好将英联邦完全成员资格授予无论面积大小的殖民地(除了要塞殖民地)。因为，该政府知道如若拒绝上述做法，将被视为阻止殖民地人民走向独立，“在20世纪下半叶，这将成为逆流而上的徒然努力”。
剩下的一种解决办法就是减少申请英联邦成员资格的地区数。于是，鼓励小殖民地合并组成联邦又被赋予了一层意义。这种方法主要使用于地理位置相互接近，或和英属大块殖民地临近的小殖民地。英国准备使用此方法的地区有：中东以亚丁为核心的联邦、阿拉伯联合酋长国、东非的东非联邦、西印度和南美的加勒比联邦。但随着1961年9月多数牙买加人投票反对西印度联邦，这一方法的前景也似乎显得黯淡起来。西印度联邦的解体不仅意味着通过组建联邦来减少英联邦成员数量努力的失败，而且也意味着任何宣称狭小地域不能支撑独立说法的破产。
组建联邦的传统途径失败，并不意味着英国减少英联邦成员资格努力的完结。英国的政策制定者又从联合国的文件中获得灵感。1960年12月，联合国1541号决议明确地提出了非自治地区转变为自治地区的三条标准：1，主权独立；2，和一个独立国家“自由联合”；3，同独立国家合并。自由联合被认为适合于小殖民地(主要是岛屿)。英国试图将合并应用到马耳他，但合并带来了一系列难以解决的问题：如英国议会的代表权问题、享有同等程度的社会设施和税收水平问题。“自由联合”要得以成立需要满足三个条件，分别为：该地区的人民同意联合，该地区自决宪法，能随时改变自己的地位。由于这 些标准易于实现，“自由联合”便成为许多英属地区可能的前途，像福兰克群岛、圣赫勒拿、皮特凯恩(Pitcaim)、直布罗陀和吉尔伯特和埃利斯群岛(Gilbert and Elliee Islands)。对于此一打算，联合国没有反对。于是，西萨摩亚解决方式则成为一种普遍的模式。在联合国的支持下，西萨摩亚于1962年1月独立，同新西兰建立了特殊的代理关系，不寻求联合国或英联邦的成员资格，由新西兰处理所有外部事务，同时在所有事务上享受和新西兰国民同等法律地位，并且可以再次选择最终地位。究其主要原因在于，该地区几乎所有的进出口都面向新西兰，和新西兰的人员交流也很密切。该模式在处理澳大利亚和新西兰周边的岛屿殖民地问题上占据了主导地位。
但是有一类小殖民地英国政府一直不轻言放弃，那就是战略地位重要的小殖民地。它们是英国保护残存殖民利益必不可少的战略基地和交通要道，如直布罗陀、马耳他、塞浦路斯、亚丁、新加坡等。但是，面对民族解放浪潮，英国政府也不得不改变了控制手法。如在亚丁，英国政府开始容纳阿拉伯民族主义，取代对原有专制政权的支持。换句话说，英国逐渐倾向于采取政治妥协，保全战略、经济利益的做法，因为他们知道没有同英国合作的当地政府支持，战略点将不可能发挥作用。直到1967年底英国才在南阿拉伯人民武装斗争的压力下撤离亚丁。
到麦克米伦政府结束之时，仅仅剩下16块小殖民地，多是弹丸之地。除香港外，多数地区人口稀少；除亚丁和直布罗陀外，多没有什么大的战略价值。即使这些地区日益被认为是政治和财政负担，政策制定者仍旧要么担忧留下政治“真空”，要么担忧留下“混乱”，不肯离开。或许，这反映出了英国决策者对帝国难以割舍的真实心理。
在世界民族解放运动和国际共产主义运动的双重打击下，麦克米伦政府先是不得不撤离西非，力保中、东非，接着又力图确保几个战略点，被动地步步设防，但又只能逐层收缩。同时，试图在英联邦组织结构中继续保持帝国原有的等级性，以便于控制独立后的殖民地。显然，麦克米伦政府的政策是力图最大限度保有帝国的产物。正是由于麦克米伦政府没有殖民撤退的主观动机，所以麦克米伦政府实施的政策并没有什么计划性。但这一情况并不影响麦克米伦政府为控制独立后的新国家埋下伏笔。
[关键词]殖民撤退，非洲，种族主义，英联邦
[中图分类号]K5[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2010)06—0048—06
麦克米伦政府时期，英国丧失了所有主要的殖民地，英帝国也基本瓦解。国际学界以解密档案为基础的研究方兴未艾，国内学界还未有人对此专文论述。本文试图在利用第一手资料的基础上，进一步加强从殖民撤退视野进行的研究，以利于理解英联邦的发展历程。
一、反殖压力与总体殖民政策
第二次世界大战后，以欧洲为中心的世界殖民体系逐步瓦解，大英帝国也走向“日落”。在国际共产主义运动的帮助下，世界民族解放运动在20世纪50年代后半期进入了一个新的阶段。1955年举行的万隆会议成为亚非人民的一次反殖盛会，殖民强权被逼到被动防守的地位。这次盛会也是民族独立风暴从亚洲转向非洲的标志①。在亚非新独立国家的努力下，联合国大会于1960年12月通过了《给殖民地国家和人民独立宣言》，号召迅速和无条件地结束一切殖民统治。这一切都给英国的殖民统治形成了压力。
在国际局势对英国殖民统治形成巨大压力的同时，英国国力却相对下降了。第二次世界大战大大削弱了英国的经济和财政实力。英国倚重的无形贸易收入丧失大半，资本主义世界内的金融霸权呈瓦解之势。同时，英国在世界制造业出口中所占比例从20世纪40年代的20.4％下降到1959年的17.9％。经济实力的衰落直接影响了英国对殖民地的镇压能力，麦克米伦政府所出台的《1957年防卫白皮书》，不得不将英国在殖民地的驻军减少了大约63％。
虽然英国殖民者承受着巨大的外部压力，自身实力也有所削弱，但是他们并不甘心实行殖民撤退。无论是保守党还是工党都将保有同英帝国一联邦的特殊关系，作为实现三环外交必不可少的条件。战后选举中殖民问题相对次要的位置，暗示了英国社会的广泛共识，即帝国并没有真正衰落，仅仅发生了一次新的蜕变，帝国仍旧是日常生活的一部分。在经济上，英国决策者决心保持伦敦作为主要国际金融和商业中心的地位。麦克米伦政府也不例外，为了更好地利用有限国力维护殖民统治，就需要对帝国进行研究，明确英国的主要目标和利益，同时精简“义务”，以节约开支。
因而，在担任首相后的18天，麦克米伦就出台了名为《未来殖民地宪制发展》(FutureConstitutional Development iIl the Colonies)的研究大纲。殖民部和内阁殖民政策委员会分别对首相的要求进行了研究，都认为英国政府应该尽可能保留现有殖民地。殖民部的报告认为：即使撤退能为英国节约很小一部分资金也得不偿失，没有哪个殖民地是可以马上撤离的。因为撤退会引发国内争议，也会损坏英国的世界地位，影响英国经济的稳定。相比殖民部，委员会更加注重对殖民地经济作用的探讨。依照委员会看来，殖民地独立并不能减少英国的负担，反而会带来一系列经济问题；委员会也认为有些殖民地所具有的军事价值不能用经济眼光来衡量，如直布罗陀、马耳他、塞浦路斯、亚丁和新加坡，这是一条帝国的“生命线”。委员会在承认英国殖民统治不受欢迎的同时，以殖民地内部种族冲突为借口，维护英国统治的合法性。经过1957年的讨论，英国政府还是没有发现应该从哪一个殖民地撤退，几乎每一个殖民地都被认为是需要保持的，几乎每一项花费都被认为是必要的。
在以后的数年时间中，麦克米伦政府一方面不得不减少维持英国殖民统治的花费，另一方面试图继续依托殖民地维护英国的世界地位。麦克米伦政府“禁止任何增加海外花费的雄心”，以免将技术和经济资源从英国本土的经济发展中抽离出去，试图通过下述措施弥补经费的不足：增加技术援助比例以弥补英国资本缺乏，寻求石油公司资助巴格达条约组织的非军事措施，希望其他英联邦成员国分担英国的责任，例如让澳大利亚和新西兰对西南太平洋的殖民地负起责任。同时，麦克米伦政府试图依托英联邦保持英镑的地位，进一步落实英国遍布世界的贸易利益，增强英国的经济实力，从而在未来十年中加强以伦敦金融市场为核心的英联邦经济联系，维护英国的世界大国地位。
实际上，英国政府历经数年所从事的政治、经济和战略研究，无论是从宏观上对整体帝国形势的分析，还是从微观上对具体殖民地的考察，目的无非是为了分析继续保留殖民地的可能性，以及设计殖民地脱离帝国后可采取的补救措施。在自身国力日衰的情况下，英国政府试图依靠集中力量来保有英国既存的殖民地，特别是中、东非殖民地。
二、种族歧视与中、东非殖民地
英国一贯试图将没有欧洲人口的地区和已建立欧洲人少数统治的多种族地区明确区分开来。在殖民撤退过程中，英属西非能够较早独立的原因之一就是整个地区的四千万人口中欧洲人总共还不到三万。在英国决策者看来，非洲殖民问题的核心在于中、东非的种族问题，如果此问题解决，所有的问题都将不再成为问题。中、东非地区存在的欧洲人移民，成为英国控制东非的借口和有力工具。结果，种族问题严重的中、东非地区已经成为接下来十年英国政策的核心和难题所在。
在20世纪50—60年代，英国在中、东非实行的种族歧视政策具体表现为：等级选举制(人种折算票数，文化水平附加财产资格选举权)基础上的欧洲人自治；对欧洲人地产权和采矿权的绝对维护；宣扬欧洲人和非洲人的“伙伴关系”，鼓吹多种族社会。可以用“中间路线”政策来统称此一时期的殖民政策。
1959年3月，英国殖民大臣伦诺克斯一博伊德(Lennox-Boyd)明确表述了此一政策。他分析了三种政策路径。第一种，快速撤退，即在1965年之前撤出东非。实行此种政策会使英国的关键利益受到损失，撤退后的殖民地也会发生暴力活动，并可能颠覆匆忙组建的政府，产生便利外部势力进入的“政治真空”。第二种，尽可能地巩固英国既有的地位，不给出可预见的交权期限。此种政策的后果是殖民地政府必须准备而且有能力使用武力维持自身的统治。第三种，中间路线政策，即以十年为期，坦噶尼喀和乌干达逐步准备过渡到自治政府，肯尼亚以更慢一些的步伐前进。但是不对外公布具体的独立时间表，以避免增加压力。建立多种族社会是该项政策的目标，在这个社会中，非洲人、亚洲人和欧洲人都享有“平等”的权利，非洲人多数政府是不可行的。所谓的十年时间，只是一个约数，仅仅是为了勾勒一个“可预见”的时间，提供一个诱人的虚幻果实。伦诺克斯一博伊德在向 议会陈述时，称自己还没有预见到任何英国政府交出权力的日期。而要建设的多种族社会只能说是对现有状况的一种维护而已。殖民部出台此项政策的目的是回应殖民地欧洲移民的自治要求，而与已成为世界潮流的多数人统治的民族国家目标相去十万八千里。
数月后，在伯克-特伦德(BurkeTrend)的监督下，非洲官方委员会准备了一篇报告：“非洲：接下来的十年”。保守党要员劳埃德(Lloyd)称之为“第一份将‘黑非洲’作为一个整体加以考虑”的文件。实际上，该文件的重心无疑侧重于中、东非，因为西非的加纳已经独立，尼日利亚和塞拉利昂已经注定独立，冈比亚也仅仅在考虑以何种方式独立。文件认为：在非洲主要的政治任务是保持地区稳定和亲西方(最起码中立)；经济任务是保持非洲作为原料产地和商品市场的经济地位；在军事上保证英军过境权和驻扎权；在“责任”上保证欧洲移民的人身和财产安全。而中、东非并不具备这些条件，在那里的中等阶级没有受过理性教育，英国的撤退会导致管理混乱并且带来危险的政治真空，将为反西方的势力打开通道；在那里存在着严重的土地问题，需要一定时间加以改革，以确保独立后原有生产链条不致中断；还有同那里将要获得权力的非洲人协调，确保独立后欧洲人移民的权利也需要时间。
在1959年，肯尼亚和中非联邦的反殖活动进入了一个新高潮。麦克米伦不得不考虑是否向非洲人转移权力。殖民大臣麦柯劳德(Maeleod)准备将防线退守到肯尼亚和南、北罗得西亚地区，力保这些地区继续处于殖民统治之下，在这三个地区继续实行“中间路线”政策。麦克米伦也赞同这一看法，他的目标在于“某种真正公平的伙伴关系体制，可以通过公平产生的代表将不同种族纳入到一致的体制中”。这种“真正公平的伙伴关系体制”决不意味着“一人一票”基础上的非洲人多数统治。在英国官员看来，简单的多数统治仅仅会给中、东非地区带来“极大的不稳定”㈣。因为独立之后，占有多数的非洲人可以轻易更改宪法，欧洲人的权益将毫无保障。所以，需要对欧洲移民给予特殊保障。在英国政府看来，肯尼亚需要时间在宪法中设立保护财产权的条款，只有如此才能保持欧洲人移民的信心，鼓励开发和投资。
1960年2月，麦克米伦著名的“变革之风”演讲，所隐藏的立场还是促进“多种族合作”而非预备实行殖民撤退。虽然，麦克米伦承认中非联邦和肯尼亚是“我们(英国)真正的小规模阿尔及利亚”，但他的政策也如法国一样，即使认识到了维持殖民统治的困难和危险，也将继续待下去。麦克米伦仍旧担心解散中非联邦的后果，“如果我们在中非联邦所设计的多种族政府运作失败，之后肯尼亚也会如此，非洲可能不再成为骄傲的源泉或者让开发她的欧洲人获利……所以，非洲人虽不可能永久地被控制……欧洲人却也不能被放弃”。他所想的仅仅是如何尽可能代价少地待下来。而且在他看来，欧洲人移民是英国和非洲各种联系的天然纽带。在非洲民族主义浪潮泛起的时候，太快给予非洲人选举权，只会让欧洲人移民离开非洲。随之会导致中、东非经济和管理的崩溃。
到1962年，不给予非洲人多数统治地位已经不能换取哪怕是温和派的合作。主动和较早地将政权转交到温和领导人手中，会更好地维护英国的利益。法国在阿尔及利亚的彻底失败更证明了武力镇压不具有可行性。除非允许成立非洲人多数自治政府，否则革命将不可避免。麦克米伦政府只得准许中非联邦于1963年底正式解散，尼亚萨兰和北罗得西亚获得独立，南罗得西亚要求在欧洲人控制下独立未获得准许。在英国提供资金的允诺下，肯尼亚民族领袖肯雅塔答应和平赎买欧洲人移民农场土地，排除了独立的最后障碍。1963年12月。肯尼亚获得独立。此时，英国在非洲的殖民地丧失殆尽。
三、英联邦成员资格和小殖民地的未来问题
非洲殖民地的动荡代表着英帝国大块殖民地的丧失几乎已成定局，所余小块殖民地的未来问题也显得重要起来。国际社会不仅关注中、东非地区的反殖民活动，而且对小殖民地的未来地位也较为关注。如果小殖民地问题不从联合国殖民地问题中排除出去，那么“无止境的(联合国)干预和反殖阵营制造的麻烦”将无法避免。所以，英国不得不尽快抹去殖民者的标签，迅速考虑对小殖民地的政策。
对小块殖民地未来的考虑同英联邦成员资格问题息息相关。在英国政府看来小殖民地问题有两个方面：一方面，小块殖民地在经济上难以自立、在政治上易被颠覆、在防务上难以支撑；另一方面，小块殖民地的独立带来英联邦组织的难题，为数众多的成员将弱化英联邦的凝聚力，更难以维持原有的英联邦组织的等级结构。无论出于哪个目的，将小块殖民地合并成较大规模的地区都成为必要的。
因而，英联邦成员资格问题的解决成为小殖民地问题的先决条件之一。早在1955年，英国政府中就有人提出可以准许小殖民地独立，但只给予不完全英联邦成员资格。在1958年底和1960年，麦克米伦政府组织的两个官方调查委员会都认为将英联邦成员资格分为两级，几乎是唯一保持英联邦原有组织结构的方法。次一级的政府将无权参加英联邦首相会议，如此一来，肯尼亚、乌干达、坦噶尼喀和西印度群岛都被考虑给予第二级成员资格。然而，英国驻联合国代表发现实行两级成员资格的国际压力过大。最终，麦克米伦政府只好将英联邦完全成员资格授予无论面积大小的殖民地(除了要塞殖民地)。因为，该政府知道如若拒绝上述做法，将被视为阻止殖民地人民走向独立，“在20世纪下半叶，这将成为逆流而上的徒然努力”。
剩下的一种解决办法就是减少申请英联邦成员资格的地区数。于是，鼓励小殖民地合并组成联邦又被赋予了一层意义。这种方法主要使用于地理位置相互接近，或和英属大块殖民地临近的小殖民地。英国准备使用此方法的地区有：中东以亚丁为核心的联邦、阿拉伯联合酋长国、东非的东非联邦、西印度和南美的加勒比联邦。但随着1961年9月多数牙买加人投票反对西印度联邦，这一方法的前景也似乎显得黯淡起来。西印度联邦的解体不仅意味着通过组建联邦来减少英联邦成员数量努力的失败，而且也意味着任何宣称狭小地域不能支撑独立说法的破产。
组建联邦的传统途径失败，并不意味着英国减少英联邦成员资格努力的完结。英国的政策制定者又从联合国的文件中获得灵感。1960年12月，联合国1541号决议明确地提出了非自治地区转变为自治地区的三条标准：1，主权独立；2，和一个独立国家“自由联合”；3，同独立国家合并。自由联合被认为适合于小殖民地(主要是岛屿)。英国试图将合并应用到马耳他，但合并带来了一系列难以解决的问题：如英国议会的代表权问题、享有同等程度的社会设施和税收水平问题。“自由联合”要得以成立需要满足三个条件，分别为：该地区的人民同意联合，该地区自决宪法，能随时改变自己的地位。由于这 些标准易于实现，“自由联合”便成为许多英属地区可能的前途，像福兰克群岛、圣赫勒拿、皮特凯恩(Pitcaim)、直布罗陀和吉尔伯特和埃利斯群岛(Gilbert and Elliee Islands)。对于此一打算，联合国没有反对。于是，西萨摩亚解决方式则成为一种普遍的模式。在联合国的支持下，西萨摩亚于1962年1月独立，同新西兰建立了特殊的代理关系，不寻求联合国或英联邦的成员资格，由新西兰处理所有外部事务，同时在所有事务上享受和新西兰国民同等法律地位，并且可以再次选择最终地位。究其主要原因在于，该地区几乎所有的进出口都面向新西兰，和新西兰的人员交流也很密切。该模式在处理澳大利亚和新西兰周边的岛屿殖民地问题上占据了主导地位。
但是有一类小殖民地英国政府一直不轻言放弃，那就是战略地位重要的小殖民地。它们是英国保护残存殖民利益必不可少的战略基地和交通要道，如直布罗陀、马耳他、塞浦路斯、亚丁、新加坡等。但是，面对民族解放浪潮，英国政府也不得不改变了控制手法。如在亚丁，英国政府开始容纳阿拉伯民族主义，取代对原有专制政权的支持。换句话说，英国逐渐倾向于采取政治妥协，保全战略、经济利益的做法，因为他们知道没有同英国合作的当地政府支持，战略点将不可能发挥作用。直到1967年底英国才在南阿拉伯人民武装斗争的压力下撤离亚丁。
到麦克米伦政府结束之时，仅仅剩下16块小殖民地，多是弹丸之地。除香港外，多数地区人口稀少；除亚丁和直布罗陀外，多没有什么大的战略价值。即使这些地区日益被认为是政治和财政负担，政策制定者仍旧要么担忧留下政治“真空”，要么担忧留下“混乱”，不肯离开。或许，这反映出了英国决策者对帝国难以割舍的真实心理。
在世界民族解放运动和国际共产主义运动的双重打击下，麦克米伦政府先是不得不撤离西非，力保中、东非，接着又力图确保几个战略点，被动地步步设防，但又只能逐层收缩。同时，试图在英联邦组织结构中继续保持帝国原有的等级性，以便于控制独立后的殖民地。显然，麦克米伦政府的政策是力图最大限度保有帝国的产物。正是由于麦克米伦政府没有殖民撤退的主观动机，所以麦克米伦政府实施的政策并没有什么计划性。但这一情况并不影响麦克米伦政府为控制独立后的新国家埋下伏笔。