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刑事执行检察部门开展羁押必要性
审查的不足与完善
边利欣
摘 要 羁押是对公民自由权利的剥夺，在我国刑事诉讼中，羁押率居高不下。开展羁押必要性审查对权力制约、保障人权具有重要意义。2016年最高检通过的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》将羁押必要性审查权力赋予刑事执行检察机关。本文从惩罚犯罪和保障人权的根本目的出发，在剖析执检部门开展羁押必要性审查不足的基础上，探索检部门开展羁押必要性审查的模式。
关键词 羁押 审查 刑事执行 检察部门
作者简介：边利欣，天津市静海区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.063
羁押是一种通过限制、剥夺人身自由，确保刑事诉讼活动顺利进行的措施，采用羁押这种强制措施在干扰证人作证或串供、防止毁灭、伪造证据、重新实施违法犯罪行为、逃跑或自杀等方面具有重要作用。但在现行的司法模式下，办案人员由于重打击犯罪、轻人权保护等观念的影响，出于不予羁押可能导致的不利社会后果的考量，衍生出“捕押合一”、“一押到底”等问题。《刑事诉讼法》第93条规定了继续羁押必要性审查制度，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押必要性进行审查，对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。日前，最高人民检察院通过了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》（以下简称《规定》），构建了羁押必要性审查的具体工作制度，规定羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理。然而，作为刑事执行检察部门的新职责，羁押必要性审查工作的开展不可能一蹴而就，还要在实践中摸索前行。
一、 刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作存在的问题
（一）羁押必要性审查程序难以启动
羁押必要性审查程序的启动主要包括依申请启动、依职权启动。目前，刑事执行检察部门启动羁押必要性审查程序，大多基于看守所的建议，或依据在押人员及其法定代理人、近亲属、辩护人的申请，表现为被动启动。被动启动因其随时申请、随时审查的特点，具有不确定性。执检部门依职权主动启动羁押必要性审查，大多是驻所检察人员在进行羁押必要性审查评估、与在押人员谈话等日常检查监督工作中发现存在提起羁押必要性审查的情形，其中绝大多数是发现健康状况不适合羁押的情形。在目前的司法实践中，执检部门难以进行辐射到全部在押人员的羁押必要性审查，启动羁押必要性审查程序具有很大的局限性。
（二）羁押必要性审查评估标准缺乏可操作性
羁押必要性审查主要根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无社会危害性等因素，进行综合评估。目前，执检部门大多采用分值法，进行风险评估。《规定》第十七条、十八条规定了使用羁押必要性审查的具体情形，需要制作《在押人员羁押必要性审查评估表》，作为审查标准。但在办理羁押必要性审查案件时，不同情形下依据的标准不同，每项标准的侧重还需要承办人进行权衡。这些规定对于评判是否具有羁押的必要性而言，尤其是评判在押人员主观上是否具有社会危险性时，太过粗糙，无法据此得出审查结论，换言之，规定的情形与羁押必要性审查的评估标准之间缺乏必要的细化、转化。
（三）羁押必要性审查主体配置不完善
执检部门作为羁押必要性审查的审查主体，执检部门的羁押必要性审查职能一般由具有办案资格的驻所检察官承担。高检院《一级规范化检察室考察评分标准》规定，对于特大型看守所，驻派检察人员仅为5人，而驻派检察人员除了进行羁押必要性审查，还要进行巡视检查、安全防范检察等多项工作。并且，检察官进行风险评估时，是否有羁押的必要性需要在全面考察各种因素的基础上，结合个案的具体情形进行研判。这在专业性、客观性、标准化方面都有很高要求，极大增加执检部门工作量、工作难度，而现行执检部门人员配置上看，承担羁押必要性审查存在一定难度。
（四）羁押必要性审查的认知误区
一方面，社会公众对羁押必要性审查存在错误认知，将变更强制措施等同于无罪释放。检察官办理羁押必要性审查案件时，常常遭受徇私舞弊、贪赃枉法诸多质疑，且易引发社会矛盾，甚至导致当事人上访、闹访，不利于社会和谐稳定。另一方面，司法机关对于羁押必要性审查可能导致的影响诉讼工作的不利后果心存抵触，存在变更强制措施会影响侦查、审判的思想，而执检部门只有建议权，公安机关、法院决定是否采纳，在重重顾虑下，审查意见难于落实。这也导致目前开展羁押必要性审查的案件以过失犯罪和当事人达成和解的案件为主，限制了办案范围。
二、 刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作的完善
（一）建立告知机制
驻所检察干警在日常巡视检查中，明确告知在押人员有申请羁押必要性审查的权利。建议驻所检察室制作《捕后在押人员羁押权利告知书》这一通用文书，向捕后在押人员逐一发放。《告知书》中应明确列出在押人员不适宜羁押的情形，告知有权申请变更强制措施，并设计逮捕羁押期限、审查起诉期限等期限开始、结束的表格。这种捕后告知制度对“一押到底”可以起到很好的防范作用，也便于在押人员了解和维护自身合法权益。
（二）量化评估标准
对《规定》第17条、18条载明情形进行羁押必要性审查的基础上，将规定细化、量化，增强审查标准的可操作性。进行羁押必要性审查时，制作《羁押必要性审查评估表》，将在押人员涉嫌罪名、犯罪情节、犯罪类型、犯罪形态、犯罪原因、犯罪记录、到案经过、悔罪态度、监管表现、家庭状况、经济情况、涉案年龄、健康状况、是否达成刑事和解、帮教情况、诉讼保障等列为评分项，并设定分之加减幅度。在审查过程中，依据具体情节逐一评分，判断社会危险性，进行风险防控，达成保障诉讼活动和保障人权的统一。
（三）完善公开审查程序
公开审查对限制权力滥用、提高司法公信力、维护社会正义具有重要作用。《规定》对公开审查制度进行了原则性规定，但在司法实践中还需注意，听证制度成本较高，处于节约司法资源的考虑，要限制适用范围，针对重大、复杂案件或意见分歧大的案件进行听证。听证程序采取类似控辩审的诉讼模式，各方发表意见、举证、质证、辩论，充分论证是否羁押的必要性。邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等社会公众参加听证，进行评议，承办人可作为参考，增加审查意见的社会接受度。同时，社会公众的参与能够强化对听证的监督，保障听证程序的公开透明，缓解社会矛盾。
（四）合理配置审查主体人员编制、结构
综合考虑地区案件中适宜进行羁押必要性审查的比重情况，看守所内在押人员人数、监管情况，执检部门工作量及负荷能力等因素，对职位个量、总量进行分析，适当增加执检部门人员编制。立足羁押审查的专业化、客观性，可设置专门进行必要性评估的机制，收集、核实相关在押人员的信息，对于羁押必要性审查案件进行更为专业的评估，在此基础上调整人员结构。努力打造一支业务过硬的执检队伍，确保审查的客观、中立。
（五）完善羁押替代措施
审查意见被采纳后，强制措施一般变更为取保候审、监视居住。完善羁押替代措施对降低羁押率有重要作用。一方面，从立法上完善取保候审、监视居住的配套设施，增加监督方法、明确违反后的处罚措施，增强取保候审、监视居住的司法控制力。另一方面，对变更为取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，定期联系保证人、监管单位联系，了解其思想、行为状况，进行风险防控，降低适用替代措施的风险。
刑事执行检察部门开展羁押必要性审查任重道远，要深刻认识刑事执行检察面临的机遇与挑战，敢于监督、善于监督、宽严相济，力求法律效果、政治效果、社会效果的统一。
审查的不足与完善
边利欣
摘 要 羁押是对公民自由权利的剥夺，在我国刑事诉讼中，羁押率居高不下。开展羁押必要性审查对权力制约、保障人权具有重要意义。2016年最高检通过的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》将羁押必要性审查权力赋予刑事执行检察机关。本文从惩罚犯罪和保障人权的根本目的出发，在剖析执检部门开展羁押必要性审查不足的基础上，探索检部门开展羁押必要性审查的模式。
关键词 羁押 审查 刑事执行 检察部门
作者简介：边利欣，天津市静海区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.063
羁押是一种通过限制、剥夺人身自由，确保刑事诉讼活动顺利进行的措施，采用羁押这种强制措施在干扰证人作证或串供、防止毁灭、伪造证据、重新实施违法犯罪行为、逃跑或自杀等方面具有重要作用。但在现行的司法模式下，办案人员由于重打击犯罪、轻人权保护等观念的影响，出于不予羁押可能导致的不利社会后果的考量，衍生出“捕押合一”、“一押到底”等问题。《刑事诉讼法》第93条规定了继续羁押必要性审查制度，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押必要性进行审查，对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。日前，最高人民检察院通过了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》（以下简称《规定》），构建了羁押必要性审查的具体工作制度，规定羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理。然而，作为刑事执行检察部门的新职责，羁押必要性审查工作的开展不可能一蹴而就，还要在实践中摸索前行。
一、 刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作存在的问题
（一）羁押必要性审查程序难以启动
羁押必要性审查程序的启动主要包括依申请启动、依职权启动。目前，刑事执行检察部门启动羁押必要性审查程序，大多基于看守所的建议，或依据在押人员及其法定代理人、近亲属、辩护人的申请，表现为被动启动。被动启动因其随时申请、随时审查的特点，具有不确定性。执检部门依职权主动启动羁押必要性审查，大多是驻所检察人员在进行羁押必要性审查评估、与在押人员谈话等日常检查监督工作中发现存在提起羁押必要性审查的情形，其中绝大多数是发现健康状况不适合羁押的情形。在目前的司法实践中，执检部门难以进行辐射到全部在押人员的羁押必要性审查，启动羁押必要性审查程序具有很大的局限性。
（二）羁押必要性审查评估标准缺乏可操作性
羁押必要性审查主要根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无社会危害性等因素，进行综合评估。目前，执检部门大多采用分值法，进行风险评估。《规定》第十七条、十八条规定了使用羁押必要性审查的具体情形，需要制作《在押人员羁押必要性审查评估表》，作为审查标准。但在办理羁押必要性审查案件时，不同情形下依据的标准不同，每项标准的侧重还需要承办人进行权衡。这些规定对于评判是否具有羁押的必要性而言，尤其是评判在押人员主观上是否具有社会危险性时，太过粗糙，无法据此得出审查结论，换言之，规定的情形与羁押必要性审查的评估标准之间缺乏必要的细化、转化。
（三）羁押必要性审查主体配置不完善
执检部门作为羁押必要性审查的审查主体，执检部门的羁押必要性审查职能一般由具有办案资格的驻所检察官承担。高检院《一级规范化检察室考察评分标准》规定，对于特大型看守所，驻派检察人员仅为5人，而驻派检察人员除了进行羁押必要性审查，还要进行巡视检查、安全防范检察等多项工作。并且，检察官进行风险评估时，是否有羁押的必要性需要在全面考察各种因素的基础上，结合个案的具体情形进行研判。这在专业性、客观性、标准化方面都有很高要求，极大增加执检部门工作量、工作难度，而现行执检部门人员配置上看，承担羁押必要性审查存在一定难度。
（四）羁押必要性审查的认知误区
一方面，社会公众对羁押必要性审查存在错误认知，将变更强制措施等同于无罪释放。检察官办理羁押必要性审查案件时，常常遭受徇私舞弊、贪赃枉法诸多质疑，且易引发社会矛盾，甚至导致当事人上访、闹访，不利于社会和谐稳定。另一方面，司法机关对于羁押必要性审查可能导致的影响诉讼工作的不利后果心存抵触，存在变更强制措施会影响侦查、审判的思想，而执检部门只有建议权，公安机关、法院决定是否采纳，在重重顾虑下，审查意见难于落实。这也导致目前开展羁押必要性审查的案件以过失犯罪和当事人达成和解的案件为主，限制了办案范围。
二、 刑事执行检察部门开展羁押必要性审查工作的完善
（一）建立告知机制
驻所检察干警在日常巡视检查中，明确告知在押人员有申请羁押必要性审查的权利。建议驻所检察室制作《捕后在押人员羁押权利告知书》这一通用文书，向捕后在押人员逐一发放。《告知书》中应明确列出在押人员不适宜羁押的情形，告知有权申请变更强制措施，并设计逮捕羁押期限、审查起诉期限等期限开始、结束的表格。这种捕后告知制度对“一押到底”可以起到很好的防范作用，也便于在押人员了解和维护自身合法权益。
（二）量化评估标准
对《规定》第17条、18条载明情形进行羁押必要性审查的基础上，将规定细化、量化，增强审查标准的可操作性。进行羁押必要性审查时，制作《羁押必要性审查评估表》，将在押人员涉嫌罪名、犯罪情节、犯罪类型、犯罪形态、犯罪原因、犯罪记录、到案经过、悔罪态度、监管表现、家庭状况、经济情况、涉案年龄、健康状况、是否达成刑事和解、帮教情况、诉讼保障等列为评分项，并设定分之加减幅度。在审查过程中，依据具体情节逐一评分，判断社会危险性，进行风险防控，达成保障诉讼活动和保障人权的统一。
（三）完善公开审查程序
公开审查对限制权力滥用、提高司法公信力、维护社会正义具有重要作用。《规定》对公开审查制度进行了原则性规定，但在司法实践中还需注意，听证制度成本较高，处于节约司法资源的考虑，要限制适用范围，针对重大、复杂案件或意见分歧大的案件进行听证。听证程序采取类似控辩审的诉讼模式，各方发表意见、举证、质证、辩论，充分论证是否羁押的必要性。邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等社会公众参加听证，进行评议，承办人可作为参考，增加审查意见的社会接受度。同时，社会公众的参与能够强化对听证的监督，保障听证程序的公开透明，缓解社会矛盾。
（四）合理配置审查主体人员编制、结构
综合考虑地区案件中适宜进行羁押必要性审查的比重情况，看守所内在押人员人数、监管情况，执检部门工作量及负荷能力等因素，对职位个量、总量进行分析，适当增加执检部门人员编制。立足羁押审查的专业化、客观性，可设置专门进行必要性评估的机制，收集、核实相关在押人员的信息，对于羁押必要性审查案件进行更为专业的评估，在此基础上调整人员结构。努力打造一支业务过硬的执检队伍，确保审查的客观、中立。
（五）完善羁押替代措施
审查意见被采纳后，强制措施一般变更为取保候审、监视居住。完善羁押替代措施对降低羁押率有重要作用。一方面，从立法上完善取保候审、监视居住的配套设施，增加监督方法、明确违反后的处罚措施，增强取保候审、监视居住的司法控制力。另一方面，对变更为取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，定期联系保证人、监管单位联系，了解其思想、行为状况，进行风险防控，降低适用替代措施的风险。
刑事执行检察部门开展羁押必要性审查任重道远，要深刻认识刑事执行检察面临的机遇与挑战，敢于监督、善于监督、宽严相济，力求法律效果、政治效果、社会效果的统一。