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[摘要]服务型政府建设从2002年开始到2005年，是其发展的兴盛时期，各级地方政府都频频行动、新招迭出。可是到了2006年服务型政府的建设明显放慢了步子，各地的措施少了。服务型政府建设的口号没有过去响亮了。是服务型政府建设像有的地方宣布的已经5年完成了，还是因为服务型政府前进遇到了什么障碍?本文认为是服务型政府建设在外部驱动力减小的情况下遇到了很大的阻力，在一些基本的操作性措施采取完以后，无法往深层次推进。
[关键词]服务型政府；主体缺陷；体制阻力；文化阻力；理论不足
[中图分类号]D523 [文献标识码]A [文章编号]1000－4769(2007)04－0008－07
从2003年以来，全国从中央到地方政府都提出了政府建设和政府创新的任务，建设服务型政府成为选择的目标。“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会的稳定发展。”服务型政府的建设是深层次的政府转型，“是一种全新的政府理念，也是全新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国管制行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。”“服务型政府的建设又是政府和社会、政府和公民、政府和社会组织的关系和利益的重大调整。”“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。”
服务型政府建设到2006年显示出了低潮的态势，这需要我们认真分析。与“我国政治体制改革从来就不曾一帆风顺过，而是经常性地遭到动力不足的问题，严重阻碍着政治民主化、法制化进程”一样，当前我国服务型政府建设面临着巨大的阻力。
对于服务型政府建设的阻力，主要有以下几种观点。有的人认为国内目前存在的地方主义色彩、东西南北城乡发展的不平衡容易引起一些矛盾和冲突、某些政府官员“官本位”意识和官僚主义作风对建设服务型政府也是一种障碍。有的人认为来自公务员本身的阻力、旧的行政体制的阻碍、公民素质的不足。我国法制还不健全、社会利益表达的渠道还不完善、政府的动员型工作方式和方法存在问题。有的人认为建设服务型政府的障碍在于服务者——政府本身。
从专家们的观点来看，服务型政府建设确实面临很多的阻力，不仅有观念形态方面的阻力，也有制度和机制的阻力，还有工作作风和工作方式方法的阻力；不仅有现实的阻力，还有历史传统的阻力；不仅有来自社会方面的阻力，还有来自政府自身的阻力。本文拟进一步分析服务型政府建设的阻力因素
一、市场经济主体的不成熟阻碍服务型政府的职能转换
市场经济主体的不成熟增加了服务型政府建设难度。服务型政府的建设最需要的是政府职能的转换，即政府只承担政府应该承担的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。因为服务型政府是“有限权力和有限责任的政府”。
市场经济条件下，社会经济发展的很多事情应当由市场主体和非政府组织依靠自身的组织能力去完成，它们按照市场的要求，在法律的框架之内，按照自愿交换、平等互利的原则去协调经济主体之间的活动。政府只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。以此，服务型政府不应该也不可能是无限权力和无限责任的政府，不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事，只应该管市场主体和非政府组织“不该管、管不了、管不好”的事；市场主体实现效率，政府管理保障公平；该由政府管理的也要充分尊重市场规律，最大限度地发挥契约和非政府组织在整合市场主体间、政府管理主体与市场主体间关系方面的作用。只有市场经济的主体的成熟，只有它们在法律的框架下按照市场规则行事，政府才可能只管自己应该管的事情。如果市场主体不成熟，缺乏独立性，也缺乏规则意识和平等自由精神，市场交易的自主调节就会受到破坏，市场秩序就会混乱，社会资源的配置就会没有效率。这样，政府就可能成为市场的干预者。所以，服务型政府需要成熟的市场主体，这样，政府才能把自己过去控制市场和干预经济的职能转移出来。
改革开放以来，我国的市场主体得到了很大的发展。国有企业的股份制改造的基本完成，使国有企业成为市场的主体。民营经济得到很大的发展，外资企业也大量增加，它们已经占据了我国经济的半壁江山，已经成为我国经济发展的重要力量。从20世纪90年代起，我国的乡镇企业也进行了改制，乡镇企业也成为完全独立的市场经营主体。国有企业、民营企业、外资企业和乡镇企业已经成为我国市场经济的主体，成为我国经济建设和经济发展的主体力量。从这个意义上说，我国建设服务型政府已经是社会的需要了。因为足量的市场主体的存在，为政府输出经济管理的一些职能提供了前提。但是，由于我国多方面的制度制约和政策限制，这些主体也只是非完全意义的市场经济主体。关键就在于市场主体还不是很成熟。首先，由于我国政府还比较强地控制着经济活动，它们的独立性还比较有限，对政府还有比较强的依赖性。在资金、项目和经营活动方面都还有某些明显的依赖性。如，企业要扩大生产规模，需要购买土地，就必须通过政府才能解决。有些经营项目还需要政府批准。其次。企业的守法意识和遵守市场规则的意识也还非常淡薄。一些企业为了赚钱，什么不公平竞争的手段都使出来了。这给政府干预经济活动留下了很大的空间，政府输出经济管理职能的步伐大大减缓。但是，“政府职能转变是发展市场经济的前提，市场经济的发达又是政府职能转变的条件，这似乎是一个悖论。”诚然，政府职能转变的困境由许多因素构成，但市场经济的不成熟在很大程度上增加了服务型政府建设的难度。市场经济的不成熟导致经济行为的非规范和经济秩序的混乱，政府在管理体制不健全、管理方法不配套的情况下，最可靠最方便的方法就是运用行政手段加以控制。例如2004年中央政府要抑制钢铁、水泥、电解铝过度投资，采用的是行政手段，从2005年底到2006年7月，中央政府就三次采用行政手段以抑制房地产的过度投机行为。政府如果比较多地采取这样的手段和措施来干预市场，强化政府对经济活动的干预，肯定会影响政府职能的转换，影响服务型政府的建设。
二、传统行政体制对服务型政府建设的阻力
建国以来，我国政府体制的形成和发展受到了多方面因素的影响，“这些因素共同作用的结果，使我国政府体制具有全能主义特征。”全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的基本外在特征如下：
1、全能政府下的社会萎缩，对政府的依赖与对政府的无奈。全能主义政府的根本目标是用新 的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体，这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下几个方面：首先是功能分权化程度很低。功能分权就是设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。它是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低，其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。其次是社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性，其财政和其它资源的获取主要依赖政府；它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同；它们只是“传送带”的角色。第三是社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中，传统价值观念受到批判，而新意识形态却没有很好树立起来，导致社会的道德无政府状态——缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理：人们完全指靠政府约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束，出现了集体无规则意识的状态。第四是社会对政府的约束力不足，即政府责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。
2、政府职能过度膨胀，权力范围无限性与社会的消极服从。“权威崇拜、政府崇拜是中国传统政治文化的主流之一。”“管得最少的政府就是最好的政府”的观念从未在我国政治生活和经济生活中占据主导地位。以政府为主体重塑社会的努力，沿袭并深化了这一传统，其结果是政府权力的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权力范围的无限性必然伴随着责任的无限性。公共权力的有效行使和政府职能的有效履行无不以充分的资源为其首要条件，包括财力、物力、人力、能源、信息、权威等方面的资源。一般说来，当这些资源为既定时，权力范围与权力效力呈明显的负相关关系。换言之，在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价。由于现代社会的高度复杂性，甚至维持原有的权力范围也会带来权力效力的持续衰减，但全能主义政府的原始形态却能保证一定水平的社会服从。这主要是通过意识形态教育、社会生活政治化，以及剥离个人利益和个人活动之间的联系而实现的。这种社会服从具有被动性质，它不同于社会的积极响应。
3、政府职能结构不合理，总量失度基础上的分量失衡。任何政府都要履行政治、经济、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能强，社会职能弱；对社会的管制功能强，服务功能弱。此外，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；公务人员队伍庞大，素质低下；权力过分集中与国家权威分割并存等等，都是全能主义政府的特征。全能主义政府的上述特征造成了很多与服务型政府的特征与要求格格不入的问题，这些问题必然会对服务型政府的建设形成制约。
第一，全能政府造成的社会萎缩，使政府转变职能缺乏坚实的社会基础，阻碍着政府职能的转换。就是说政府现在掌握着的又不应该掌握的权力和职责应输送给谁?政府退出以后，社会上由什么机构、什么组织和什么人来承担这些职能呢?在几十年的社会萎缩状态后，社会组织在改革开放以后慢慢生长起来，但是在全能政府的制约下，社会组织的成长非常缓慢，其社会功能发挥得不好，社会影响力也不高。社会组织的独立性缺乏、组织能力缺乏和代表社会特定群体的合法性也缺乏，它们很难承担政府转移出来的这部分职能。如果仍然把这些职能交给某些社会组织，它们或者是仍然成为政府的附庸，或者是因无法承担这样的社会责任而自然消亡。如像不少行业协会等就沦落为准政府机构的角色，成为政府的一种附庸组织。我们知道，在市场经济比较发达的国家，都存在着比较强大也比较发达的第三部门，即非政府非赢利组织。这些第三部门在社会组织和社会管理中发挥着“填补制约政府权力的空白、填补政府合法性的空白、社会多元化需求的空白、第三部门与政府间的竞争有利于提高效率、具有实验性的功能等等”。而我国的第三部门非常弱小。据清华大学1999年的调查显示，我国第三部门规模小、对政府依赖强、没有自主性、管理混乱、社会影响力不高，这些都制约着政府的职能转换和对政府权力的有效制约和监督，当然也影响着第三部门，也使第三部门没有与政府竞争或互动的实力和群众基础。
第二，全能政府造成的社会公众对政府的消极服从和冷漠状态，使服务型政府建设要达到的政府与公民的互动、公民对政府的影响和有效监督的目标难以实现。服务型政府的服务主要表现为对社会公众愿望和诉求的回应。政府回应公民的要求的基础是公民能够积极地表达自己的要求和愿望。服务型政府建设的社会基础应该是公民社会的存在。在我国长期的小农经济时代，社会一直是臣民社会，人民只有对政府服从的义务，没有任何权利可言。在计划经济的时代，人民实际上也只有服从的义务。只有在公民社会里，公民才有权利要求政府对人民服务，只有公民权利的彰显，政府的权力才会收缩。公民社会是一个凸现公民价值和权利的社会，也是公民积极参与社会管理和对社会的发展有着强烈的责任意识的社会。在这样的社会里，政府的有效管理必须争取公民的认可，必须获得公民的支持。“在公民社会里，只有经过当事人的商讨、权衡，按照程序所形成的决断才具有合法性，一切有价值的理念要想赢得公众，就要靠其元与伦比的竞争力，而不是靠任何与尊重公众的自主意志的原则相违背的强制性手段。”因此，只有在公民社会，政府才可能从纯粹依靠强制性手段转变到依靠争取公众的服务手段。即政府要为公民服务，实际上不是政府机关和政府工作人员思想道德水平的提高，而是由于公民社会这个基础，迫使政府只能提供优质、高效和廉价的服务。
如果公民对政府一直以来形成了冷漠的状态，他们会积极地寻求与政府的互动吗?笔者2004年2月在成都对公民的随机访问和2004年4月在重庆随机对公民的访问都表现出老百姓对建设服务型政府的不关心。每个城市我访问了20个人，在成都有11人回答没有听说过，重庆则有14人回答不知道。而这两个城市都是建设服务型政府措施比较多、口号喊得比较响的，宣传也是很多的。老百姓对政府的冷漠当然是长期以来全能政府模式下以政府为中心造成的公民对政府的漠视的结果。这样的状况成为服务型政府建设很大的阻力。
第三，来自政府机关和政府机关工作人员的阻力。全能政府造就了无比威风的政府机构，也造就了大权在握的政府官员。现在，这个弯要转过来，容易吗?相当不容易。很多专家都认为， 建设服务型政府最难的是观念转变。执政党观念的转变、政府领导人观念的转变、国家公务员观念的转变，都不是一件容易的事情。服务型政府建设是根本性的政府改革，是权力和利益的很大程度再调整、再分配。这种调整和分配的举措势必涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。尤其是在中国，行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。政府机关属于现行体制的得利者，他们享受着优越的工作条件和收入，我国行政成本长期居高不下的原因就在这里。公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。
第四，传统行政体制造成的制度供给能力不足阻碍着服务型政府建设。服务型政府的建设是我国政府的根本性变革，是政府管理制度的全面创新，所以，需要政府能够在不断的创新中提供为公民、社会组织和社会服务的一系列制度。这些制度还是我们解放以来的制度中没有经验可循、没有样板可依的。由于我们自上而下的集权体制，制度创新的能力是非常弱的。我国提出建设服务型政府首先是地方政府提出来的。由于地方政府受到政治体制、行政体制的制约，所以地方政府在建设服务型政府的时候也只能在技术层面和操作层面上采取一些措施，而不能触动我国政府管理制度的根本。中央政府提出建设服务型政府则明显比地方政府迟滞了许多。而我国政治高层人物在政府体制改革方面历来存在对“一放就乱”的恐惧，几次改革都是如此，社会经济在放的过程中一旦出现混乱，他们就开始权力上收。而对于处于社会转型时期的中国来说，社会转型本来就会导致一定程度的混乱。我国的改革和发展的基点是稳定。如果政治领导人觉得这会危害稳定，改革就会让步。所以政府大胆的制度创新的能力还有待加强。
我国政府体制的自上而下的特点和服务型政府要求的自下而上是完全相反的政府运作模式，会使政府及其领导人丧失很多的资源支配权，也会造成利益上的损失。他们既是服务型政府建设的制度设计者，又是传统政府体制改革的利益丧失者。这种“内部人主导型改革”会阻碍服务型政府建设的制度创新能力。“内部人主导型改革”是指掌权者在改革中在没有约束的情况下，容易倾向于按自己的方式和利益偏好而进行改革。在没有强大社会压力和严重的内部危机的情况下，这种“内部人主导的改革”是很难进行大的制度创新的，多数都沦为修修补补。所以，有的学者认为“内部人主导型改革”是服务型政府建立的巨大障碍。
三、服务型政府建设的文化阻力
服务型政府建设的进行不仅仅意味着具体制度安排的突破与创新，更为关键的是对适应服务型政府治理习惯的社会行政文化和行政理念的塑造。相比较而言，后者的难度远远超过前者。法国著名思想家托克维尔认为，民主政治的成功不仅依赖于一套完备的民主制度，还依赖于一种对民主、自由和参与的民族性格的培育。社会学中的新制度学派代表学者鲍威尔与迪马吉奥认为，社会成员的行为选择内在地根植于其所处的社会文化网络。一个社会的文化网络会在社会成员的心理上沉淀为特定的认知结构与行为方式，并具有相当的稳定性。因此可以说，大多数社会成员天生就是保守的，大多数个体甚至不能认识到可供选择的制度安排或行为方式，而宁愿选择经验性的东西。美国著名政治学家阿尔蒙德认为第三世界国家在向现代民主国家转型的过程中，最大的障碍也许不是某些正式的民主制度的选择问题，而是影响其社会成员政治行为方式的落后的政治文化。由于文化及社会伦理规范等非正式规则的变迁具有时滞性，落后于社会结构的变迁，所以，一个社会的政治文化发展直接影响到其政治经济体制改革的进程。
用行政学的术语讲，政府应该是“服务行政”。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”、“民”之间保持着明确的界限，政府的服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员视行政服务为一种责任、义务，行政服务具有契约性、透明性。在马克思主义看来，社会主义国家的政府是由人民产生，由人民控制，并且对人民负责的。政府为人民服务，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是，我国的传统行政文化却存在着与服务行政完全冲突的思想和观念。这些观念成为服务型政府建设的极大的阻力。
1、为民作主观念阻碍公务员服务意识的树立
中国的读书人长期受儒家思想的浸染，以天下为己任，总想兼济天下，其实就是为民作主。这种观念的问题在于它是以官员为中心的，表现出官僚的英雄主义情结。他们自认是比老百姓聪明、高明，可以为民作主，而且自信自己能够为民作好主。这样的观念与服务型政府要求的以公民为中心是完全冲突的。服务行政是以公民为中心的，要求政府根据公民的愿望来施政，按照公民的好恶来选择施政的方式方法。在我们的社会舆论和宣传报道里，到处都充斥着批评老百姓这样素质不高、那样意识不强的言论，也到处都有领导人讲话要求人们要转换观念、要学习、要提高认识的报道，这些都反映了领导人的英雄主义情结，所以领导人当然要为民作主。现实社会中出现了很多政府官员认为是富民、利民的政策在老百姓心目中却是完全扰民的情况。于是形成了“一个经常出现的非常尴尬的现象：一方面政府辛辛苦苦做了很多工作；另一方面公众却并不领情，对政府的工作仍然不满意，因为政府的所为并不是公众真正需要的”。如果我们的政府工作人员，特别是官员不改变为民作主的传统观念的影响，不真正把民众作为主人来看待，不真正尊重民意，不依靠有效的民意渠道来了解公众的要求，服务型政府就没有建设好的希望。
2、官本位思想的阻碍
在我国的政府管理中，传统的“官本位”思想是很深厚的。
官本位观念使公务员和官僚受到社会持续的尊崇和羡慕，这样会强化公务员的优越感和高高在上的意识，不利于公务员树立以公民为中心的服务理念。近年来公务员考试报名之踊跃，就可以知道官本位在中国影响之深。而且报考公务员的人数也是政府机关的官阶地位越高，报名者越多。中央国家机关达到几千人报考竞争一个职位。在云南省公开选拨地厅级干部的考试中，当地多所大学的百余名资深教师和学者参与竞考，高校人士弃学从官，“考官”热情可见一斑。大批做学问者不甘寂寞意欲为官，他们的价值取向清晰地映现出“官本位”的时代烙印。在官本位的影响下，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化为公务 员的坚定信念，并付诸行动。在迫不得已的情况下，便采取“形式主义”的做法来走过场。因此，在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进服务型政府建设的思想先导。
3、犬儒主义的政治文化和政治心理
在几千年传统社会的政治高压与文化灌输的双重作用下，“传统中国社会成员形成了‘犬儒主义’的政治态度——对政治、公共生活的冷漠与畏避。这种特别的政治文化‘遗产’对我国的政治现代化转型起着严重的阻碍。”在这样的政治文化和政治心理影响下，人们只关心自己的事情，对社会、对国家完全是冷漠的态度。我国违反交通规则、损害公共环境卫生的情况一直没有根本的好转。为什么?因为公民认为维护公共卫生和交通秩序是政府的事情，不是公民自己的事情。对公共生活的冷漠，是中国人长期的传统。而服务型政府需要社会成员以自主性的公民权力意识积极参与公共事务的管理。服务型政府是一个社会成员高度参与的体制架构，因此，变革传统“犬儒主义”的政治文化与政治心理，建构适应服务型政府理念的新型政治文化，对我国服务型政府建设整体推进是一个艰巨的任务。
四、理论准备不足对服务型政府建设的阻力
我国服务型政府建设过程中的理论障碍主要是指由于服务型政府理论研究的滞后形成的对服务型政府建设进程的负面影响。
我们知道，制度变革是需要成本的。制度变革的成本一方面包括新制度设计过程中收集信息、分析制度需求以及设计制度模型的成本，另一方面包括制度实施的成本。美国经济学家舒尔茨在研究中发现，一个社会中的政治经济制度的建立与变革都是由这个社会中占统治地位的社会思想诱发和塑造的。正如自然科学知识的进步降低了技术变迁的成本一样，社会科学及相关知识的进步也能有效地降低社会制度变迁的成本。因为相关社会科学知识的发展一方面为制度设计者提供了一个认识社会制度现状与制度需求的认知框架，减少其在制度设计过程中花费在信息收集方面的成本；另一方面，理论的发展还能够为新制度的实施提供一套切实可行的实施与监督框架，以指导制度的推行，减少制度实施过程中因制度扭曲而带来的社会成本。所以，有学者认为，理论的发展是制度变迁的先导。但是在当前我国的服务型政府建设中，理论界和政府并没有设计出具体可行的制度安排。而且，国情的不同也使得我国必须建构适合自己国情的政府管理模式。因此，我国服务型政府建设的推进大体上采取了一种“摸着石头过河”的策略，这种经验型“试错式”建设模式的选择从一开始就缺乏理论的自觉。
服务型政府建设理论研究的不足表现在：第一，虽然地方政府已经开始服务型政府建设的实践了，理论界对什么是服务型政府还没有进行认真深入的研究，对服务型政府的概念、特征和模式设计都没有比较一致的说法。各个地方政府都根据自己的需要来进行服务型政府建设，虽然显现出百花齐放的美妙图景，但是由于没有深入的理论指导，使服务型政府建设显得异常混乱且表面化。如成都市提出建设规范化服务型政府，什么是规范化的服务型政府?怎么规范?规范什么?规范化的就一定是服务型的吗?这些都没有深厚的理论研究作指导。行政问责制被作为服务型政府建设的主要成果介绍。行政问责制就是服务型政府的内容吗?我们现在的行政问责制是上级对下级问责，这是典型的管制型政府的手段，也是制度管理的主要方法，怎么能说是服务型政府建设的内容呢?服务型政府的行政问责制是公民对政府官员的问责，是民意机构对政府领导人的问责。第二，服务型政府建设的政府究竟是广义的政府还是狭义的政府?这个问题根本不清楚。所以，建设服务型政府的举措基本是在狭义的政府概念下进行的，也就是说是纯粹在进行行政管理体制的改革，只是在现有的行政体制框架内进行的修修补补。所以修修补补的功夫做到2006年就没有什么好的办法和措施了。服务型政府的本质是民主的政府，是民意主导的政府。建设这样的政府，只在现有行政体制下进行修补是不可能的。所以，建设服务型政府必须在广义的政府概念下来进行建设，即必须推进政治体制的改革。第三，服务政府的整体模式设计的研究现在还是一个空白。中国是一个中央集权的国家，服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。这样，就需要从总体上对服务型政府进行模式设计。现在，很多人的研究都着重措施和方法，但是，如果整体模式的框架都没有人研究，服务型政府建设就会陷入头痛医头、脚痛医脚的状况。
上述诸多阻力因素的存在，决定了服务型政府建设会困难重重。虽然各地的服务型政府建设及实施有了短期效果，比如在行政服务态度、服务方式、服务效率等方面都有比较明显的效果，政府机关“门难进、脸难看、事难办”的情况有了一定的改变，但是与服务型政府的理念、核心特征及根本要求还有很大的差距。比如，在2004年7月1日由全国人大通过的《行政许可法》开始正式实施时，有学者称从审批到许可是政府管理的深刻转变，意味着政府从管制型向服务型转变。但自“实施至今的过渡时期，其中诸种矛盾暴露无遗，奥克斯状告信息产业部就是一根‘导火线”’。著名经济学家吴敬琏先生指出：“十六届三中全会决定要改革投资体制，核心是出资人决定项目，现在定的方案是审批制改成核准制，审批制与核准制区别到底有多大?是放松了还是收紧了?不推进政府体制改革，我们市场经济体制就不可能建立、不可能完善。”“现在有一个不好的趋势，好像政府配置资源的权力有所增强，市场的作用反而削弱了。”
建设服务型政府是一个艰巨的和长期的过程。2006年建设服务型政府进入低潮意味着运动式的建设服务型政府的阶段已经过去，理性的、踏实的建设阶段正在酝酿中。
责任编辑：石本惠
[关键词]服务型政府；主体缺陷；体制阻力；文化阻力；理论不足
[中图分类号]D523 [文献标识码]A [文章编号]1000－4769(2007)04－0008－07
从2003年以来，全国从中央到地方政府都提出了政府建设和政府创新的任务，建设服务型政府成为选择的目标。“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会的稳定发展。”服务型政府的建设是深层次的政府转型，“是一种全新的政府理念，也是全新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国管制行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。”“服务型政府的建设又是政府和社会、政府和公民、政府和社会组织的关系和利益的重大调整。”“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。”
服务型政府建设到2006年显示出了低潮的态势，这需要我们认真分析。与“我国政治体制改革从来就不曾一帆风顺过，而是经常性地遭到动力不足的问题，严重阻碍着政治民主化、法制化进程”一样，当前我国服务型政府建设面临着巨大的阻力。
对于服务型政府建设的阻力，主要有以下几种观点。有的人认为国内目前存在的地方主义色彩、东西南北城乡发展的不平衡容易引起一些矛盾和冲突、某些政府官员“官本位”意识和官僚主义作风对建设服务型政府也是一种障碍。有的人认为来自公务员本身的阻力、旧的行政体制的阻碍、公民素质的不足。我国法制还不健全、社会利益表达的渠道还不完善、政府的动员型工作方式和方法存在问题。有的人认为建设服务型政府的障碍在于服务者——政府本身。
从专家们的观点来看，服务型政府建设确实面临很多的阻力，不仅有观念形态方面的阻力，也有制度和机制的阻力，还有工作作风和工作方式方法的阻力；不仅有现实的阻力，还有历史传统的阻力；不仅有来自社会方面的阻力，还有来自政府自身的阻力。本文拟进一步分析服务型政府建设的阻力因素
一、市场经济主体的不成熟阻碍服务型政府的职能转换
市场经济主体的不成熟增加了服务型政府建设难度。服务型政府的建设最需要的是政府职能的转换，即政府只承担政府应该承担的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。因为服务型政府是“有限权力和有限责任的政府”。
市场经济条件下，社会经济发展的很多事情应当由市场主体和非政府组织依靠自身的组织能力去完成，它们按照市场的要求，在法律的框架之内，按照自愿交换、平等互利的原则去协调经济主体之间的活动。政府只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。以此，服务型政府不应该也不可能是无限权力和无限责任的政府，不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事，只应该管市场主体和非政府组织“不该管、管不了、管不好”的事；市场主体实现效率，政府管理保障公平；该由政府管理的也要充分尊重市场规律，最大限度地发挥契约和非政府组织在整合市场主体间、政府管理主体与市场主体间关系方面的作用。只有市场经济的主体的成熟，只有它们在法律的框架下按照市场规则行事，政府才可能只管自己应该管的事情。如果市场主体不成熟，缺乏独立性，也缺乏规则意识和平等自由精神，市场交易的自主调节就会受到破坏，市场秩序就会混乱，社会资源的配置就会没有效率。这样，政府就可能成为市场的干预者。所以，服务型政府需要成熟的市场主体，这样，政府才能把自己过去控制市场和干预经济的职能转移出来。
改革开放以来，我国的市场主体得到了很大的发展。国有企业的股份制改造的基本完成，使国有企业成为市场的主体。民营经济得到很大的发展，外资企业也大量增加，它们已经占据了我国经济的半壁江山，已经成为我国经济发展的重要力量。从20世纪90年代起，我国的乡镇企业也进行了改制，乡镇企业也成为完全独立的市场经营主体。国有企业、民营企业、外资企业和乡镇企业已经成为我国市场经济的主体，成为我国经济建设和经济发展的主体力量。从这个意义上说，我国建设服务型政府已经是社会的需要了。因为足量的市场主体的存在，为政府输出经济管理的一些职能提供了前提。但是，由于我国多方面的制度制约和政策限制，这些主体也只是非完全意义的市场经济主体。关键就在于市场主体还不是很成熟。首先，由于我国政府还比较强地控制着经济活动，它们的独立性还比较有限，对政府还有比较强的依赖性。在资金、项目和经营活动方面都还有某些明显的依赖性。如，企业要扩大生产规模，需要购买土地，就必须通过政府才能解决。有些经营项目还需要政府批准。其次。企业的守法意识和遵守市场规则的意识也还非常淡薄。一些企业为了赚钱，什么不公平竞争的手段都使出来了。这给政府干预经济活动留下了很大的空间，政府输出经济管理职能的步伐大大减缓。但是，“政府职能转变是发展市场经济的前提，市场经济的发达又是政府职能转变的条件，这似乎是一个悖论。”诚然，政府职能转变的困境由许多因素构成，但市场经济的不成熟在很大程度上增加了服务型政府建设的难度。市场经济的不成熟导致经济行为的非规范和经济秩序的混乱，政府在管理体制不健全、管理方法不配套的情况下，最可靠最方便的方法就是运用行政手段加以控制。例如2004年中央政府要抑制钢铁、水泥、电解铝过度投资，采用的是行政手段，从2005年底到2006年7月，中央政府就三次采用行政手段以抑制房地产的过度投机行为。政府如果比较多地采取这样的手段和措施来干预市场，强化政府对经济活动的干预，肯定会影响政府职能的转换，影响服务型政府的建设。
二、传统行政体制对服务型政府建设的阻力
建国以来，我国政府体制的形成和发展受到了多方面因素的影响，“这些因素共同作用的结果，使我国政府体制具有全能主义特征。”全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的基本外在特征如下：
1、全能政府下的社会萎缩，对政府的依赖与对政府的无奈。全能主义政府的根本目标是用新 的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体，这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下几个方面：首先是功能分权化程度很低。功能分权就是设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。它是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低，其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。其次是社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性，其财政和其它资源的获取主要依赖政府；它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同；它们只是“传送带”的角色。第三是社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中，传统价值观念受到批判，而新意识形态却没有很好树立起来，导致社会的道德无政府状态——缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理：人们完全指靠政府约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束，出现了集体无规则意识的状态。第四是社会对政府的约束力不足，即政府责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。
2、政府职能过度膨胀，权力范围无限性与社会的消极服从。“权威崇拜、政府崇拜是中国传统政治文化的主流之一。”“管得最少的政府就是最好的政府”的观念从未在我国政治生活和经济生活中占据主导地位。以政府为主体重塑社会的努力，沿袭并深化了这一传统，其结果是政府权力的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权力范围的无限性必然伴随着责任的无限性。公共权力的有效行使和政府职能的有效履行无不以充分的资源为其首要条件，包括财力、物力、人力、能源、信息、权威等方面的资源。一般说来，当这些资源为既定时，权力范围与权力效力呈明显的负相关关系。换言之，在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价。由于现代社会的高度复杂性，甚至维持原有的权力范围也会带来权力效力的持续衰减，但全能主义政府的原始形态却能保证一定水平的社会服从。这主要是通过意识形态教育、社会生活政治化，以及剥离个人利益和个人活动之间的联系而实现的。这种社会服从具有被动性质，它不同于社会的积极响应。
3、政府职能结构不合理，总量失度基础上的分量失衡。任何政府都要履行政治、经济、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能强，社会职能弱；对社会的管制功能强，服务功能弱。此外，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；公务人员队伍庞大，素质低下；权力过分集中与国家权威分割并存等等，都是全能主义政府的特征。全能主义政府的上述特征造成了很多与服务型政府的特征与要求格格不入的问题，这些问题必然会对服务型政府的建设形成制约。
第一，全能政府造成的社会萎缩，使政府转变职能缺乏坚实的社会基础，阻碍着政府职能的转换。就是说政府现在掌握着的又不应该掌握的权力和职责应输送给谁?政府退出以后，社会上由什么机构、什么组织和什么人来承担这些职能呢?在几十年的社会萎缩状态后，社会组织在改革开放以后慢慢生长起来，但是在全能政府的制约下，社会组织的成长非常缓慢，其社会功能发挥得不好，社会影响力也不高。社会组织的独立性缺乏、组织能力缺乏和代表社会特定群体的合法性也缺乏，它们很难承担政府转移出来的这部分职能。如果仍然把这些职能交给某些社会组织，它们或者是仍然成为政府的附庸，或者是因无法承担这样的社会责任而自然消亡。如像不少行业协会等就沦落为准政府机构的角色，成为政府的一种附庸组织。我们知道，在市场经济比较发达的国家，都存在着比较强大也比较发达的第三部门，即非政府非赢利组织。这些第三部门在社会组织和社会管理中发挥着“填补制约政府权力的空白、填补政府合法性的空白、社会多元化需求的空白、第三部门与政府间的竞争有利于提高效率、具有实验性的功能等等”。而我国的第三部门非常弱小。据清华大学1999年的调查显示，我国第三部门规模小、对政府依赖强、没有自主性、管理混乱、社会影响力不高，这些都制约着政府的职能转换和对政府权力的有效制约和监督，当然也影响着第三部门，也使第三部门没有与政府竞争或互动的实力和群众基础。
第二，全能政府造成的社会公众对政府的消极服从和冷漠状态，使服务型政府建设要达到的政府与公民的互动、公民对政府的影响和有效监督的目标难以实现。服务型政府的服务主要表现为对社会公众愿望和诉求的回应。政府回应公民的要求的基础是公民能够积极地表达自己的要求和愿望。服务型政府建设的社会基础应该是公民社会的存在。在我国长期的小农经济时代，社会一直是臣民社会，人民只有对政府服从的义务，没有任何权利可言。在计划经济的时代，人民实际上也只有服从的义务。只有在公民社会里，公民才有权利要求政府对人民服务，只有公民权利的彰显，政府的权力才会收缩。公民社会是一个凸现公民价值和权利的社会，也是公民积极参与社会管理和对社会的发展有着强烈的责任意识的社会。在这样的社会里，政府的有效管理必须争取公民的认可，必须获得公民的支持。“在公民社会里，只有经过当事人的商讨、权衡，按照程序所形成的决断才具有合法性，一切有价值的理念要想赢得公众，就要靠其元与伦比的竞争力，而不是靠任何与尊重公众的自主意志的原则相违背的强制性手段。”因此，只有在公民社会，政府才可能从纯粹依靠强制性手段转变到依靠争取公众的服务手段。即政府要为公民服务，实际上不是政府机关和政府工作人员思想道德水平的提高，而是由于公民社会这个基础，迫使政府只能提供优质、高效和廉价的服务。
如果公民对政府一直以来形成了冷漠的状态，他们会积极地寻求与政府的互动吗?笔者2004年2月在成都对公民的随机访问和2004年4月在重庆随机对公民的访问都表现出老百姓对建设服务型政府的不关心。每个城市我访问了20个人，在成都有11人回答没有听说过，重庆则有14人回答不知道。而这两个城市都是建设服务型政府措施比较多、口号喊得比较响的，宣传也是很多的。老百姓对政府的冷漠当然是长期以来全能政府模式下以政府为中心造成的公民对政府的漠视的结果。这样的状况成为服务型政府建设很大的阻力。
第三，来自政府机关和政府机关工作人员的阻力。全能政府造就了无比威风的政府机构，也造就了大权在握的政府官员。现在，这个弯要转过来，容易吗?相当不容易。很多专家都认为， 建设服务型政府最难的是观念转变。执政党观念的转变、政府领导人观念的转变、国家公务员观念的转变，都不是一件容易的事情。服务型政府建设是根本性的政府改革，是权力和利益的很大程度再调整、再分配。这种调整和分配的举措势必涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。尤其是在中国，行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。政府机关属于现行体制的得利者，他们享受着优越的工作条件和收入，我国行政成本长期居高不下的原因就在这里。公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。
第四，传统行政体制造成的制度供给能力不足阻碍着服务型政府建设。服务型政府的建设是我国政府的根本性变革，是政府管理制度的全面创新，所以，需要政府能够在不断的创新中提供为公民、社会组织和社会服务的一系列制度。这些制度还是我们解放以来的制度中没有经验可循、没有样板可依的。由于我们自上而下的集权体制，制度创新的能力是非常弱的。我国提出建设服务型政府首先是地方政府提出来的。由于地方政府受到政治体制、行政体制的制约，所以地方政府在建设服务型政府的时候也只能在技术层面和操作层面上采取一些措施，而不能触动我国政府管理制度的根本。中央政府提出建设服务型政府则明显比地方政府迟滞了许多。而我国政治高层人物在政府体制改革方面历来存在对“一放就乱”的恐惧，几次改革都是如此，社会经济在放的过程中一旦出现混乱，他们就开始权力上收。而对于处于社会转型时期的中国来说，社会转型本来就会导致一定程度的混乱。我国的改革和发展的基点是稳定。如果政治领导人觉得这会危害稳定，改革就会让步。所以政府大胆的制度创新的能力还有待加强。
我国政府体制的自上而下的特点和服务型政府要求的自下而上是完全相反的政府运作模式，会使政府及其领导人丧失很多的资源支配权，也会造成利益上的损失。他们既是服务型政府建设的制度设计者，又是传统政府体制改革的利益丧失者。这种“内部人主导型改革”会阻碍服务型政府建设的制度创新能力。“内部人主导型改革”是指掌权者在改革中在没有约束的情况下，容易倾向于按自己的方式和利益偏好而进行改革。在没有强大社会压力和严重的内部危机的情况下，这种“内部人主导的改革”是很难进行大的制度创新的，多数都沦为修修补补。所以，有的学者认为“内部人主导型改革”是服务型政府建立的巨大障碍。
三、服务型政府建设的文化阻力
服务型政府建设的进行不仅仅意味着具体制度安排的突破与创新，更为关键的是对适应服务型政府治理习惯的社会行政文化和行政理念的塑造。相比较而言，后者的难度远远超过前者。法国著名思想家托克维尔认为，民主政治的成功不仅依赖于一套完备的民主制度，还依赖于一种对民主、自由和参与的民族性格的培育。社会学中的新制度学派代表学者鲍威尔与迪马吉奥认为，社会成员的行为选择内在地根植于其所处的社会文化网络。一个社会的文化网络会在社会成员的心理上沉淀为特定的认知结构与行为方式，并具有相当的稳定性。因此可以说，大多数社会成员天生就是保守的，大多数个体甚至不能认识到可供选择的制度安排或行为方式，而宁愿选择经验性的东西。美国著名政治学家阿尔蒙德认为第三世界国家在向现代民主国家转型的过程中，最大的障碍也许不是某些正式的民主制度的选择问题，而是影响其社会成员政治行为方式的落后的政治文化。由于文化及社会伦理规范等非正式规则的变迁具有时滞性，落后于社会结构的变迁，所以，一个社会的政治文化发展直接影响到其政治经济体制改革的进程。
用行政学的术语讲，政府应该是“服务行政”。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”、“民”之间保持着明确的界限，政府的服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员视行政服务为一种责任、义务，行政服务具有契约性、透明性。在马克思主义看来，社会主义国家的政府是由人民产生，由人民控制，并且对人民负责的。政府为人民服务，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是，我国的传统行政文化却存在着与服务行政完全冲突的思想和观念。这些观念成为服务型政府建设的极大的阻力。
1、为民作主观念阻碍公务员服务意识的树立
中国的读书人长期受儒家思想的浸染，以天下为己任，总想兼济天下，其实就是为民作主。这种观念的问题在于它是以官员为中心的，表现出官僚的英雄主义情结。他们自认是比老百姓聪明、高明，可以为民作主，而且自信自己能够为民作好主。这样的观念与服务型政府要求的以公民为中心是完全冲突的。服务行政是以公民为中心的，要求政府根据公民的愿望来施政，按照公民的好恶来选择施政的方式方法。在我们的社会舆论和宣传报道里，到处都充斥着批评老百姓这样素质不高、那样意识不强的言论，也到处都有领导人讲话要求人们要转换观念、要学习、要提高认识的报道，这些都反映了领导人的英雄主义情结，所以领导人当然要为民作主。现实社会中出现了很多政府官员认为是富民、利民的政策在老百姓心目中却是完全扰民的情况。于是形成了“一个经常出现的非常尴尬的现象：一方面政府辛辛苦苦做了很多工作；另一方面公众却并不领情，对政府的工作仍然不满意，因为政府的所为并不是公众真正需要的”。如果我们的政府工作人员，特别是官员不改变为民作主的传统观念的影响，不真正把民众作为主人来看待，不真正尊重民意，不依靠有效的民意渠道来了解公众的要求，服务型政府就没有建设好的希望。
2、官本位思想的阻碍
在我国的政府管理中，传统的“官本位”思想是很深厚的。
官本位观念使公务员和官僚受到社会持续的尊崇和羡慕，这样会强化公务员的优越感和高高在上的意识，不利于公务员树立以公民为中心的服务理念。近年来公务员考试报名之踊跃，就可以知道官本位在中国影响之深。而且报考公务员的人数也是政府机关的官阶地位越高，报名者越多。中央国家机关达到几千人报考竞争一个职位。在云南省公开选拨地厅级干部的考试中，当地多所大学的百余名资深教师和学者参与竞考，高校人士弃学从官，“考官”热情可见一斑。大批做学问者不甘寂寞意欲为官，他们的价值取向清晰地映现出“官本位”的时代烙印。在官本位的影响下，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化为公务 员的坚定信念，并付诸行动。在迫不得已的情况下，便采取“形式主义”的做法来走过场。因此，在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进服务型政府建设的思想先导。
3、犬儒主义的政治文化和政治心理
在几千年传统社会的政治高压与文化灌输的双重作用下，“传统中国社会成员形成了‘犬儒主义’的政治态度——对政治、公共生活的冷漠与畏避。这种特别的政治文化‘遗产’对我国的政治现代化转型起着严重的阻碍。”在这样的政治文化和政治心理影响下，人们只关心自己的事情，对社会、对国家完全是冷漠的态度。我国违反交通规则、损害公共环境卫生的情况一直没有根本的好转。为什么?因为公民认为维护公共卫生和交通秩序是政府的事情，不是公民自己的事情。对公共生活的冷漠，是中国人长期的传统。而服务型政府需要社会成员以自主性的公民权力意识积极参与公共事务的管理。服务型政府是一个社会成员高度参与的体制架构，因此，变革传统“犬儒主义”的政治文化与政治心理，建构适应服务型政府理念的新型政治文化，对我国服务型政府建设整体推进是一个艰巨的任务。
四、理论准备不足对服务型政府建设的阻力
我国服务型政府建设过程中的理论障碍主要是指由于服务型政府理论研究的滞后形成的对服务型政府建设进程的负面影响。
我们知道，制度变革是需要成本的。制度变革的成本一方面包括新制度设计过程中收集信息、分析制度需求以及设计制度模型的成本，另一方面包括制度实施的成本。美国经济学家舒尔茨在研究中发现，一个社会中的政治经济制度的建立与变革都是由这个社会中占统治地位的社会思想诱发和塑造的。正如自然科学知识的进步降低了技术变迁的成本一样，社会科学及相关知识的进步也能有效地降低社会制度变迁的成本。因为相关社会科学知识的发展一方面为制度设计者提供了一个认识社会制度现状与制度需求的认知框架，减少其在制度设计过程中花费在信息收集方面的成本；另一方面，理论的发展还能够为新制度的实施提供一套切实可行的实施与监督框架，以指导制度的推行，减少制度实施过程中因制度扭曲而带来的社会成本。所以，有学者认为，理论的发展是制度变迁的先导。但是在当前我国的服务型政府建设中，理论界和政府并没有设计出具体可行的制度安排。而且，国情的不同也使得我国必须建构适合自己国情的政府管理模式。因此，我国服务型政府建设的推进大体上采取了一种“摸着石头过河”的策略，这种经验型“试错式”建设模式的选择从一开始就缺乏理论的自觉。
服务型政府建设理论研究的不足表现在：第一，虽然地方政府已经开始服务型政府建设的实践了，理论界对什么是服务型政府还没有进行认真深入的研究，对服务型政府的概念、特征和模式设计都没有比较一致的说法。各个地方政府都根据自己的需要来进行服务型政府建设，虽然显现出百花齐放的美妙图景，但是由于没有深入的理论指导，使服务型政府建设显得异常混乱且表面化。如成都市提出建设规范化服务型政府，什么是规范化的服务型政府?怎么规范?规范什么?规范化的就一定是服务型的吗?这些都没有深厚的理论研究作指导。行政问责制被作为服务型政府建设的主要成果介绍。行政问责制就是服务型政府的内容吗?我们现在的行政问责制是上级对下级问责，这是典型的管制型政府的手段，也是制度管理的主要方法，怎么能说是服务型政府建设的内容呢?服务型政府的行政问责制是公民对政府官员的问责，是民意机构对政府领导人的问责。第二，服务型政府建设的政府究竟是广义的政府还是狭义的政府?这个问题根本不清楚。所以，建设服务型政府的举措基本是在狭义的政府概念下进行的，也就是说是纯粹在进行行政管理体制的改革，只是在现有的行政体制框架内进行的修修补补。所以修修补补的功夫做到2006年就没有什么好的办法和措施了。服务型政府的本质是民主的政府，是民意主导的政府。建设这样的政府，只在现有行政体制下进行修补是不可能的。所以，建设服务型政府必须在广义的政府概念下来进行建设，即必须推进政治体制的改革。第三，服务政府的整体模式设计的研究现在还是一个空白。中国是一个中央集权的国家，服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。这样，就需要从总体上对服务型政府进行模式设计。现在，很多人的研究都着重措施和方法，但是，如果整体模式的框架都没有人研究，服务型政府建设就会陷入头痛医头、脚痛医脚的状况。
上述诸多阻力因素的存在，决定了服务型政府建设会困难重重。虽然各地的服务型政府建设及实施有了短期效果，比如在行政服务态度、服务方式、服务效率等方面都有比较明显的效果，政府机关“门难进、脸难看、事难办”的情况有了一定的改变，但是与服务型政府的理念、核心特征及根本要求还有很大的差距。比如，在2004年7月1日由全国人大通过的《行政许可法》开始正式实施时，有学者称从审批到许可是政府管理的深刻转变，意味着政府从管制型向服务型转变。但自“实施至今的过渡时期，其中诸种矛盾暴露无遗，奥克斯状告信息产业部就是一根‘导火线”’。著名经济学家吴敬琏先生指出：“十六届三中全会决定要改革投资体制，核心是出资人决定项目，现在定的方案是审批制改成核准制，审批制与核准制区别到底有多大?是放松了还是收紧了?不推进政府体制改革，我们市场经济体制就不可能建立、不可能完善。”“现在有一个不好的趋势，好像政府配置资源的权力有所增强，市场的作用反而削弱了。”
建设服务型政府是一个艰巨的和长期的过程。2006年建设服务型政府进入低潮意味着运动式的建设服务型政府的阶段已经过去，理性的、踏实的建设阶段正在酝酿中。
责任编辑：石本惠