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一、现有农村金融机构组织的功能不健全
1 农村政策金融功能不全
农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营、企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”，未能真正发挥农发行的政策金融功能。农业发展银行作为一家政策性银行，其主要功效应表现在体现政府意图，代行政府职能，弥补市场缺陷，引导资金流向等。但是实际情况并非如此。一部分人认为农业发展银行是政策性银行，漠视贷款本息的回收；还有一部分人则把农业发展银行看成为纯粹的商业银行，忽视政策性的主要角色，完全以追求经营效益的最大化为其经营目标，必然导致一些原本该由农业发展银行承担的农村基础设施建设放款，对农业科技项目的扶持以及对农村产业结构的调整出现“空位”。由于这些项目存在着风险大，利润薄，期限长的特点，其他商业银行根本不愿涉足。结果造成了农村基础设施的落后和原始的农业小生产的简单循环，极大阻碍了农村产业结构的调整，农村经济也无法有较大的突破发展。
农业发展银行在农村投融资体系中的实际缺位，不仅致使农村投融资体系缺乏统一的引导和监督力量，也严重影响了支农资金的有效投入，当前农村金融机构的支农力度正呈下滑态势。
2国有商业金融在西部农村金融领域内的功能弱化
1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县(及以下)机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个，且撤并还在继续。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。信贷资金向大中城市、大行业、大企业和优质客户集中，对县域经济基本采取收缩机构、人员和资金，西部欠发达地区的农村经济既不“大”，也不“优”，信贷退出更为明显，据统计，仅2001年四川省工、农、中、建行就撤销基层营业机构674个，其中农行撤销480个，占农行现存机构总数的25%，撤销的机构大部分是农村营业所。2002年上半年，四川省国有商业银行的农业贷款出现负增长，6月末余额为57亿元，比年初减少0.85亿元(而上年同期为增加2.1亿元)。据人民银行成都分行课题组对西南四省区13个地州市的调查情况表明，工、中、建行己完全没有经办农村信贷业务;近几年来农业银行正大量撤并农村营业所，目前剩下478个农村营业所，仅占农村信贷网点的18%，保留下来的营业所也只对少数农村企业发展贷款，对小额农户贷款业务己基本停止办理(西藏自治区除外)，农业银行经办的扶贫贷款也主要集中对企业(项目)发放，且限额较小;农业发展银行的业务单一，只对粮食企业发放政策性的粮油收购、储备贷款，其他支农信贷业务均不得办理。
近年来，农业银行基层营业部门对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农业银行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移。国有商业银行业务发展中还出现“贷大、贷长、贷垄断”的新特征。所谓的“贷大”，就是贷款向大企业、大城市、大项目(主要包括基础设施、市政建设及房地产项目)集中;所谓“贷长”，就是贷款由短期流动资金贷款向中长期贷款集中;所谓的“贷垄断”，就是专门贷款给国家垄断性行业(如公路、铁路、电力、电信等)。歧视农村资金需求主体。
3国有商业银行从西部农村信贷市场退出
经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出，在政府隐形担保下运作，治理结构不完善，出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门。
问题的所在是，农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。面对总量越来越大，结构越来越丰富的农村金融需求，制度安排的农村金融供给却是刚性甚至是相对萎缩的，认清农村金融需求与供给的真实状况，并据此做出政策调整，是摆在我们面前的重大现实问题。
二、农村金融机构可持续发展能力较弱
不良资产严重，根据银监会于2003年12月公布的数字，农村信用社不良贷款率为30%，不良贷款总额达5000多亿元。农信社的非农化，使其向乡镇企业和房地产项目大幅度融资，而90年代中期以来，乡镇企业的经营状况普遍恶化，房地产项目又沉淀了大量资金，使农村信用社又背上了巨额的不良资产包袱，经营状况恶化。农村信用社作为农村的合作金融组织，其服务应该是紧跟“三农”，但是目前广大的西部农村信用社却普遍存在着资本充足率不足，信贷资产质量差，服务品种单一，体制落后等现象，使得对“三农”的服务有心无力，“内外交困”算是对当前状况的生动概括。农业发展银行的不良贷款在3000亿元以上，而农业银行由于业务目标在政府主导的参与下，承担了部份政策性拨款的任务，在西部地区，农业银行更是当地政府的提款机，导致其在四大商业银行中，它的经营状况是最不理想的，承载着巨大的不良资产包袱。
目前，西部地区农村金融普遍缺乏风险分散与转移机制。农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径:民政主管的灾害救济，中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。而且这两种风险保障途径在西部农村基本缺失。
虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到近年的1%左右。因农业保险的高赔付率，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5%。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6%，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。据中国人民保险公司贵州省分公司的资料显示，1994年，该公司农业保险保费收入从1993年的1855万元猛降到369.8万元，到2001年降到38万元。与当年全省约20亿元的保费收入相比，占比仅为0.19%。
金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏，正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险:一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
三、资金外流严重
西部农村严重的资金外流不仅是当前我国农村投融资体制所存弊端的集中体现，而且也是形成农村投资缺口的直接原因，是抑制西部农村经济发展的关键因素。西部农村资金外流的渠道主要有以下几个:
邮政储蓄只存不贷的特殊制度安排是西部农村金融资金外流的最大管道。央行规定邮政储蓄存款必须转存人民银行，地方不得使用，邮政储蓄存款主要来源于农村，由于邮政储蓄在电子汇兑方面较农村信用社先进，存款竞争占有优势，近几年来邮政储蓄存款的增幅已超过农村信用社。据调查情况来看，至2001年末，西南四省区13个地州市的邮政储蓄余额高达55.81亿元，较上年增加19.95亿元，增长55.63%，增幅高于农村信用社47个百分点;至2002年6月末，邮政储蓄存款金额已达61 .44亿元，占农村信用社存款总额的22 %。巨额的邮政储蓄资金外流对西部欠发达地区的农村而言，无疑是雪上加霜。
是政府主导的金融机构存差越来越大。从农村抽走资金。农、工、建、中行及其它商业性银行吸收的农村资金通过系统内上存转移到城市或经济发达地区，造成了农村资金流失。调查发现，西部国有商业银行近年来不但大量撤并农村营业所，暂时保留的农村营业所网点也采取多吸存，少放贷形式将农村资金上存。
农村信用社通过存放同业款，将吸收的农村存款存放在商业银行或上缴人民银行，形成大额农村资金的分流。此外，部分地区的调查报告也显示，农村信用社吸取的存款也用于非农领域，对农业的贷款绝大部份也是用于乡镇个体工商户。
四、民间金融规范性差
据调查，由于官方金融组织融资量受限，且主要服务于国有及集体经济，个体私营经济和农户的融资需求得不到满足，各种形式的民间金融和融资活动应运而生，资金融通规模和范围迅速扩大，方向也呈多样化。据人民银行统计资料显示，在农村资金需求旺季，农户筹集资金总量中的30%是以民间借贷形式取得的，60%的农户或多或少依靠民间借贷。
无论国家对民间金融的合法性是否确认，但民间金融却的的确确的存在于广大的经济欠发达地区，有的地区民间金融所占的市场份额甚至还远远的大于其他金融机构，特别是在资金的借贷市场。民间金融因其经营手段灵活，手续简便，再加上对象都是互相了解程度较高的熟人，道德风险降低，因此业务发展很快，一定程度上支持了农村经济的发展。同时也存在不少问题，诸如利率较高，抵御风险能力差等问题，存在着极不稳定因素，不能持久稳定的支持农村经济的发展。
作者单位：西安财经学院
1 农村政策金融功能不全
农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营、企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”，未能真正发挥农发行的政策金融功能。农业发展银行作为一家政策性银行，其主要功效应表现在体现政府意图，代行政府职能，弥补市场缺陷，引导资金流向等。但是实际情况并非如此。一部分人认为农业发展银行是政策性银行，漠视贷款本息的回收；还有一部分人则把农业发展银行看成为纯粹的商业银行，忽视政策性的主要角色，完全以追求经营效益的最大化为其经营目标，必然导致一些原本该由农业发展银行承担的农村基础设施建设放款，对农业科技项目的扶持以及对农村产业结构的调整出现“空位”。由于这些项目存在着风险大，利润薄，期限长的特点，其他商业银行根本不愿涉足。结果造成了农村基础设施的落后和原始的农业小生产的简单循环，极大阻碍了农村产业结构的调整，农村经济也无法有较大的突破发展。
农业发展银行在农村投融资体系中的实际缺位，不仅致使农村投融资体系缺乏统一的引导和监督力量，也严重影响了支农资金的有效投入，当前农村金融机构的支农力度正呈下滑态势。
2国有商业金融在西部农村金融领域内的功能弱化
1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县(及以下)机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个，且撤并还在继续。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。信贷资金向大中城市、大行业、大企业和优质客户集中，对县域经济基本采取收缩机构、人员和资金，西部欠发达地区的农村经济既不“大”，也不“优”，信贷退出更为明显，据统计，仅2001年四川省工、农、中、建行就撤销基层营业机构674个，其中农行撤销480个，占农行现存机构总数的25%，撤销的机构大部分是农村营业所。2002年上半年，四川省国有商业银行的农业贷款出现负增长，6月末余额为57亿元，比年初减少0.85亿元(而上年同期为增加2.1亿元)。据人民银行成都分行课题组对西南四省区13个地州市的调查情况表明，工、中、建行己完全没有经办农村信贷业务;近几年来农业银行正大量撤并农村营业所，目前剩下478个农村营业所，仅占农村信贷网点的18%，保留下来的营业所也只对少数农村企业发展贷款，对小额农户贷款业务己基本停止办理(西藏自治区除外)，农业银行经办的扶贫贷款也主要集中对企业(项目)发放，且限额较小;农业发展银行的业务单一，只对粮食企业发放政策性的粮油收购、储备贷款，其他支农信贷业务均不得办理。
近年来，农业银行基层营业部门对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农业银行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移。国有商业银行业务发展中还出现“贷大、贷长、贷垄断”的新特征。所谓的“贷大”，就是贷款向大企业、大城市、大项目(主要包括基础设施、市政建设及房地产项目)集中;所谓“贷长”，就是贷款由短期流动资金贷款向中长期贷款集中;所谓的“贷垄断”，就是专门贷款给国家垄断性行业(如公路、铁路、电力、电信等)。歧视农村资金需求主体。
3国有商业银行从西部农村信贷市场退出
经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出，在政府隐形担保下运作，治理结构不完善，出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门。
问题的所在是，农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。面对总量越来越大，结构越来越丰富的农村金融需求，制度安排的农村金融供给却是刚性甚至是相对萎缩的，认清农村金融需求与供给的真实状况，并据此做出政策调整，是摆在我们面前的重大现实问题。
二、农村金融机构可持续发展能力较弱
不良资产严重，根据银监会于2003年12月公布的数字，农村信用社不良贷款率为30%，不良贷款总额达5000多亿元。农信社的非农化，使其向乡镇企业和房地产项目大幅度融资，而90年代中期以来，乡镇企业的经营状况普遍恶化，房地产项目又沉淀了大量资金，使农村信用社又背上了巨额的不良资产包袱，经营状况恶化。农村信用社作为农村的合作金融组织，其服务应该是紧跟“三农”，但是目前广大的西部农村信用社却普遍存在着资本充足率不足，信贷资产质量差，服务品种单一，体制落后等现象，使得对“三农”的服务有心无力，“内外交困”算是对当前状况的生动概括。农业发展银行的不良贷款在3000亿元以上，而农业银行由于业务目标在政府主导的参与下，承担了部份政策性拨款的任务，在西部地区，农业银行更是当地政府的提款机，导致其在四大商业银行中，它的经营状况是最不理想的，承载着巨大的不良资产包袱。
目前，西部地区农村金融普遍缺乏风险分散与转移机制。农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径:民政主管的灾害救济，中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。而且这两种风险保障途径在西部农村基本缺失。
虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到近年的1%左右。因农业保险的高赔付率，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5%。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6%，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。据中国人民保险公司贵州省分公司的资料显示，1994年，该公司农业保险保费收入从1993年的1855万元猛降到369.8万元，到2001年降到38万元。与当年全省约20亿元的保费收入相比，占比仅为0.19%。
金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏，正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险:一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
三、资金外流严重
西部农村严重的资金外流不仅是当前我国农村投融资体制所存弊端的集中体现，而且也是形成农村投资缺口的直接原因，是抑制西部农村经济发展的关键因素。西部农村资金外流的渠道主要有以下几个:
邮政储蓄只存不贷的特殊制度安排是西部农村金融资金外流的最大管道。央行规定邮政储蓄存款必须转存人民银行，地方不得使用，邮政储蓄存款主要来源于农村，由于邮政储蓄在电子汇兑方面较农村信用社先进，存款竞争占有优势，近几年来邮政储蓄存款的增幅已超过农村信用社。据调查情况来看，至2001年末，西南四省区13个地州市的邮政储蓄余额高达55.81亿元，较上年增加19.95亿元，增长55.63%，增幅高于农村信用社47个百分点;至2002年6月末，邮政储蓄存款金额已达61 .44亿元，占农村信用社存款总额的22 %。巨额的邮政储蓄资金外流对西部欠发达地区的农村而言，无疑是雪上加霜。
是政府主导的金融机构存差越来越大。从农村抽走资金。农、工、建、中行及其它商业性银行吸收的农村资金通过系统内上存转移到城市或经济发达地区，造成了农村资金流失。调查发现，西部国有商业银行近年来不但大量撤并农村营业所，暂时保留的农村营业所网点也采取多吸存，少放贷形式将农村资金上存。
农村信用社通过存放同业款，将吸收的农村存款存放在商业银行或上缴人民银行，形成大额农村资金的分流。此外，部分地区的调查报告也显示，农村信用社吸取的存款也用于非农领域，对农业的贷款绝大部份也是用于乡镇个体工商户。
四、民间金融规范性差
据调查，由于官方金融组织融资量受限，且主要服务于国有及集体经济，个体私营经济和农户的融资需求得不到满足，各种形式的民间金融和融资活动应运而生，资金融通规模和范围迅速扩大，方向也呈多样化。据人民银行统计资料显示，在农村资金需求旺季，农户筹集资金总量中的30%是以民间借贷形式取得的，60%的农户或多或少依靠民间借贷。
无论国家对民间金融的合法性是否确认，但民间金融却的的确确的存在于广大的经济欠发达地区，有的地区民间金融所占的市场份额甚至还远远的大于其他金融机构，特别是在资金的借贷市场。民间金融因其经营手段灵活，手续简便，再加上对象都是互相了解程度较高的熟人，道德风险降低，因此业务发展很快，一定程度上支持了农村经济的发展。同时也存在不少问题，诸如利率较高，抵御风险能力差等问题，存在着极不稳定因素，不能持久稳定的支持农村经济的发展。
作者单位：西安财经学院