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房地产市场如何健康发展？土地财政的“去投资化”改革势在必行。财政部财政科学研究所所长贾康接受本刊记者采访，深入剖析土地财政的投资化现状及“去投资化”未来。
恰逢楼市在以限购为核心的严厉政策是否松动的敏感时刻，住房和城乡建设部(下称“住建部”)日前宣称，已经着手起草第一个全国性的住房发展规划。作为规划核心的“去投资化”很可能成为房地产市场的长期政策取向。
去投资化普遍被解读为房市调控政策将持续打压投资、投机等不合理的购房需求，促使商品房市场回归自住本质属性。但土地财政的去投资化才是房市健康发展的“要穴”所在。财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时运用独家的数据，深入解剖了目前土地财政的弊端，并提出了化解之道。
一次性税费过高
贾康首先介绍，目前中国土地收入占地方收入比重过高，结构失衡。土地使用权交易环节出让收入规模独大，而税收收入和保有环节收入比例偏低。
2011年1月7日，国土资源部部长徐绍史在“全国国土资源工作会议上的讲话”中透露，“十一五”期间我国土地出让收入7万多亿元。近年政府收入中土地使用权出让收入比例连年攀升，增长幅度远超税收收入。2007年以来，在我国政府收入中,土地使用权出让收入占比最高(平均为67%),增幅最快。
与土地收入不相匹配的是相关税收收入偏低。目前,我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税,还有土地及其附属物(即房产)交易环节的契税。此三项税收2010年合计为4631.78亿元,仅相当于土地出让收入的15%。
贾康对记者表示，土地交易环节和保有环节的收入高度并不均衡,土地出让收入形成政府收入的表现形式为“一次性”。目前我国土地(及其附属物)上保有环节的税种只有房产税和城镇土地使用税,两税均只对经营性房屋征收,规模较小，而且税基一定不变,没有重评税基的机制。2010年我国房产税和城镇土地使用税收入合计为1898.08亿元,保有环节的收入只相当于交易环节土地收入的6%。
贾康表示，此前土地出让收入是不纳入财政管理的。直到2007年1月1日起,国务院才要求将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算,实行“收支两条线”管理,但与一般预算分开核算,专款专用。“土地出让收入的财力意义主要体现在地方政府(特别是市县政府层面)。”
公开资料显示，2008年楼市调控冲击了土地市场，全国土地出让收入约9600亿元，同比下降20%。但2009年楼市突然转向，“地王”频现，全国土地收入增加至约1.59万亿元。到2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，2011年我国土地出让金的收入超3.15万亿元，规模之大令人咋舌。
投资化倾向弊端
贾康认为，“土地财政”并没有等幅提高政府“基本公共服务”能力。2007年以来,征地和拆迁补偿支出在土地支出中占比接近40%。此外,按照国家和各省、直辖市规定,土地出让收入还要按比例扣除规定计提项目,强制用于特定的补助被征地农民社保支出、廉租住房保障资金、教育基金等，必要成本支出要占到土地批租毛收入的70%-75%左右。即土地出让收入大约只有25%可以作为地方政府可支配财力中的“活钱”。
但实际情况是土地收入大多被地方政府用于搞投资,直接用于提高基本公共服务水平的支出内容少,改善民生的作用往往有限。且全国土地出让收入约三分之二来自沿海省份，地区发展不均衡。
贾康认为，“土地财政”在加大地方政府调控资源能力的同时,隐含对市场和经济秩序的一些扭曲式干扰与短期行为。
当然，“土地财政”对于补充地方财力,加速我国城市化工业化进程,促进区域经济发展,发挥了重要作用。“土地”和“不动产”可带来的丰厚收益,确实已经成为地方政府参与资源配置的主要能动手段。但其负面影响也比较明显。
贾康向记者介绍，首先，土地收入的支配权还是主要在地方政府领导决策人物，个人或少数人“专断”机制迥异于规范的公共预算机制。另外，国家要求“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入,实行‘零地价’,甚至‘负地价’,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”,但此类现象事实上屡禁不止，城市的几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。
另外,贾康提供的数据显示，地方政府依靠土地收入构建“融资平台”借债、偿账广泛发生,巧立名目进行了大量融资。按照审计署审计结果,2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,比重达38%,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
贾康认为，土地是最为典型的稀缺资源,在我国进入中等收入阶段后矛盾更凸显出来,其稀缺性在工业化、城市化开发中益发突出,加之我国严格的耕地红线制度,国有建设用地的供应对应于需求必然日趋紧张,而一次性出让的土地财政必然无法长久持续。一旦演变到接近2010年深圳那种“无地可批”状况时,地方政府收入便将面临极大危机。
优化结构和深化改革
土地财政去投资化改革势在必行，那么如何在目前的市场基础上推进这项改革？
汉宇地产市场研究部经理付伟告诉记者，房地产市场未来的发展改革势必会影响和涉及政府、房企、购房者三个层面。过去的市场十年政府和房企是最大受益者，而无力购房者及普通百姓是受害者，这实际上就是由于房地产市场过度的投资化，片面追求经济利润所引发的。所谓房地产市场“去投资化”实际上是要打破过去的这种失衡。政府要改变土地财政，推进经济转型。
针对土地财政的去投资化改革，贾康认为首先要正视土地生财的必然性与合理性,从制度建设入手,以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构,完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的“土地生财”机制。
贾康认为，改变“土地财政”畸重畸轻格局,基础之一是要依靠制度建设降低土地使用权出让收入比重,建设用地出让制度改革需与之相呼应。在这个问题上需要一个中长期视角,如果能通过税制、地方债制度改革等用十年左右时间完成土地出让收入比重的平稳下降与房地产持有环节税收收入的逐步上升，那么土地生财的正面形象与可持续机制也就会逐步树立。
贾康认为，如何促使市场更多发挥配置资源的基础性作用是改革的重点。国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置的基本制度,有些地方已在推出综合指标招投标和“限房价竞地价”或“限地价竞房价”等新操作方式。从实际情况来看,很多城市也已经形成了五年或十年的国有建设用地使用规划。
贾康继而向记者介绍，农村集体建设用地将会成为建设用地竞争的主要目标。因此,今后农村土地流转制度如何设计运行,对于“土地财政”走势至关重要。如果在集体建设用地交易环节真正做到由市场配置资源,打破政府垄断土地一级市场的格局,推动集体建设用地市场化流转,避免变相复制国有建设用地出让中的一些弊端,将有利于防范和遏制土地出让收入独大格局。当然,这也需要相关税费等机制创新的配合。
此外，贾康表示还应增加保有环节税收。以美国为例,财产税(房地产税)要占到地方政府税收收入50%以上。中国改革的重点是把现行房产税的征收范围扩大到非经营性房屋,并建立定期重评税基机制，成为地方政府的财源支柱。
贾康认为，应研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系。当前在农村集体建设用地流转方面只有少量的费,税收制度基本空白。做法上,可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度,征收营业税、契税、土地增值税等。但是这种参照不应简单照搬。对于农村集体土地流转这样关系长远、影响全面的重大事项,如何有针对性地设计税种、税率,需虑事在先。
此外，贾康还表示，应加快推进地方债制度建设，取代包括“土地信用”融资等各类不规范举债。
恰逢楼市在以限购为核心的严厉政策是否松动的敏感时刻，住房和城乡建设部(下称“住建部”)日前宣称，已经着手起草第一个全国性的住房发展规划。作为规划核心的“去投资化”很可能成为房地产市场的长期政策取向。
去投资化普遍被解读为房市调控政策将持续打压投资、投机等不合理的购房需求，促使商品房市场回归自住本质属性。但土地财政的去投资化才是房市健康发展的“要穴”所在。财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时运用独家的数据，深入解剖了目前土地财政的弊端，并提出了化解之道。
一次性税费过高
贾康首先介绍，目前中国土地收入占地方收入比重过高，结构失衡。土地使用权交易环节出让收入规模独大，而税收收入和保有环节收入比例偏低。
2011年1月7日，国土资源部部长徐绍史在“全国国土资源工作会议上的讲话”中透露，“十一五”期间我国土地出让收入7万多亿元。近年政府收入中土地使用权出让收入比例连年攀升，增长幅度远超税收收入。2007年以来，在我国政府收入中,土地使用权出让收入占比最高(平均为67%),增幅最快。
与土地收入不相匹配的是相关税收收入偏低。目前,我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税,还有土地及其附属物(即房产)交易环节的契税。此三项税收2010年合计为4631.78亿元,仅相当于土地出让收入的15%。
贾康对记者表示，土地交易环节和保有环节的收入高度并不均衡,土地出让收入形成政府收入的表现形式为“一次性”。目前我国土地(及其附属物)上保有环节的税种只有房产税和城镇土地使用税,两税均只对经营性房屋征收,规模较小，而且税基一定不变,没有重评税基的机制。2010年我国房产税和城镇土地使用税收入合计为1898.08亿元,保有环节的收入只相当于交易环节土地收入的6%。
贾康表示，此前土地出让收入是不纳入财政管理的。直到2007年1月1日起,国务院才要求将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算,实行“收支两条线”管理,但与一般预算分开核算,专款专用。“土地出让收入的财力意义主要体现在地方政府(特别是市县政府层面)。”
公开资料显示，2008年楼市调控冲击了土地市场，全国土地出让收入约9600亿元，同比下降20%。但2009年楼市突然转向，“地王”频现，全国土地收入增加至约1.59万亿元。到2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，2011年我国土地出让金的收入超3.15万亿元，规模之大令人咋舌。
投资化倾向弊端
贾康认为，“土地财政”并没有等幅提高政府“基本公共服务”能力。2007年以来,征地和拆迁补偿支出在土地支出中占比接近40%。此外,按照国家和各省、直辖市规定,土地出让收入还要按比例扣除规定计提项目,强制用于特定的补助被征地农民社保支出、廉租住房保障资金、教育基金等，必要成本支出要占到土地批租毛收入的70%-75%左右。即土地出让收入大约只有25%可以作为地方政府可支配财力中的“活钱”。
但实际情况是土地收入大多被地方政府用于搞投资,直接用于提高基本公共服务水平的支出内容少,改善民生的作用往往有限。且全国土地出让收入约三分之二来自沿海省份，地区发展不均衡。
贾康认为，“土地财政”在加大地方政府调控资源能力的同时,隐含对市场和经济秩序的一些扭曲式干扰与短期行为。
当然，“土地财政”对于补充地方财力,加速我国城市化工业化进程,促进区域经济发展,发挥了重要作用。“土地”和“不动产”可带来的丰厚收益,确实已经成为地方政府参与资源配置的主要能动手段。但其负面影响也比较明显。
贾康向记者介绍，首先，土地收入的支配权还是主要在地方政府领导决策人物，个人或少数人“专断”机制迥异于规范的公共预算机制。另外，国家要求“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入,实行‘零地价’,甚至‘负地价’,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”,但此类现象事实上屡禁不止，城市的几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。
另外,贾康提供的数据显示，地方政府依靠土地收入构建“融资平台”借债、偿账广泛发生,巧立名目进行了大量融资。按照审计署审计结果,2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,比重达38%,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
贾康认为，土地是最为典型的稀缺资源,在我国进入中等收入阶段后矛盾更凸显出来,其稀缺性在工业化、城市化开发中益发突出,加之我国严格的耕地红线制度,国有建设用地的供应对应于需求必然日趋紧张,而一次性出让的土地财政必然无法长久持续。一旦演变到接近2010年深圳那种“无地可批”状况时,地方政府收入便将面临极大危机。
优化结构和深化改革
土地财政去投资化改革势在必行，那么如何在目前的市场基础上推进这项改革？
汉宇地产市场研究部经理付伟告诉记者，房地产市场未来的发展改革势必会影响和涉及政府、房企、购房者三个层面。过去的市场十年政府和房企是最大受益者，而无力购房者及普通百姓是受害者，这实际上就是由于房地产市场过度的投资化，片面追求经济利润所引发的。所谓房地产市场“去投资化”实际上是要打破过去的这种失衡。政府要改变土地财政，推进经济转型。
针对土地财政的去投资化改革，贾康认为首先要正视土地生财的必然性与合理性,从制度建设入手,以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构,完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的“土地生财”机制。
贾康认为，改变“土地财政”畸重畸轻格局,基础之一是要依靠制度建设降低土地使用权出让收入比重,建设用地出让制度改革需与之相呼应。在这个问题上需要一个中长期视角,如果能通过税制、地方债制度改革等用十年左右时间完成土地出让收入比重的平稳下降与房地产持有环节税收收入的逐步上升，那么土地生财的正面形象与可持续机制也就会逐步树立。
贾康认为，如何促使市场更多发挥配置资源的基础性作用是改革的重点。国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置的基本制度,有些地方已在推出综合指标招投标和“限房价竞地价”或“限地价竞房价”等新操作方式。从实际情况来看,很多城市也已经形成了五年或十年的国有建设用地使用规划。
贾康继而向记者介绍，农村集体建设用地将会成为建设用地竞争的主要目标。因此,今后农村土地流转制度如何设计运行,对于“土地财政”走势至关重要。如果在集体建设用地交易环节真正做到由市场配置资源,打破政府垄断土地一级市场的格局,推动集体建设用地市场化流转,避免变相复制国有建设用地出让中的一些弊端,将有利于防范和遏制土地出让收入独大格局。当然,这也需要相关税费等机制创新的配合。
此外，贾康表示还应增加保有环节税收。以美国为例,财产税(房地产税)要占到地方政府税收收入50%以上。中国改革的重点是把现行房产税的征收范围扩大到非经营性房屋,并建立定期重评税基机制，成为地方政府的财源支柱。
贾康认为，应研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系。当前在农村集体建设用地流转方面只有少量的费,税收制度基本空白。做法上,可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度,征收营业税、契税、土地增值税等。但是这种参照不应简单照搬。对于农村集体土地流转这样关系长远、影响全面的重大事项,如何有针对性地设计税种、税率,需虑事在先。
此外，贾康还表示，应加快推进地方债制度建设，取代包括“土地信用”融资等各类不规范举债。