摘 要：近年我国列入湿地保护区的湿地大幅增加，一系列湿地保护政策和法律法规也被制定并开始实施，但仍存在不少问题。本文对由政府和市场双重失效、政策设计与执行、经济发展水平、文化认知水平等原因导致的湿地管理问题进行了分析，并从湿地管理立法模式选择、湿地管理政策的法律化以及湿地开发的立法完善等几个方面进行了研究。
　　关键词：湿地管理；政策法律；立法原则
　　自从1992年加入《湿地公约》以来，我国为履行公约义务制定并实施了一系列政策。我国湿地保护的努力和一些已取得的成就受到了国际社会的普遍关注和赞誉，但对我国湿地管理及保护效果总的评价却令人喜忧参半。
　　一、问题与原因
　　虽然我国对湿地保护采取了诸多有力措施，但仍存在不少问题。造成这些问题的原因多样，有的是由于政府和市场的双重失效，有的源自政策设计的不完善和政策执行困难，还有的由于政策环境造成的，尤其是经济发展水平和文化认知水平较低所引发的。
　　湿地保护管理部门多头，协调难度大。湿地保护涉及多政府部门，各机构政策的协调、行动的统一和配合是一项巨大的挑战。缺乏国家统一的资源管理政策导致许多干预失灵，进而导致湿地被破坏和衰退。目前，国家林业局负责湿地保护的协调工作，是湿地保护委员会的主任委员单位。但在行政级别上，林业局较农业部、发改委、财政部等机构要低，在当前的行政体制下，低级别的行政单位能否协调好高级别的行政单位有待观察。国际湿地保护的经验说明，管理机构不协调、政策冲突是影响湿地保护成效的关键因素。
　　湿地保护的宣传教育工作滞后一项对群众湿地知识非规范问卷调查，其中63%的被调查者表示对湿地及其保护工作不了解或知之甚少，68%的被调查者不知道 “湿地日”。因此，在全社会营造保护湿地、坚持环境与经济协调发展的文化氛围，能够动员更多的人关注和参与保护工作，这将极大地减少保护阻力、提高保护效果，这对湿地保护具有重要的作用。
　　湿地保护的法律体系需要进一步健全。目前，我国已有环境保护法等专门针对环境的法律，有农业法、水法等相关法律，也有专门的城市湿地公园管理办法，但还缺乏与湿地有关的全国性统一的专门法。近年来，已有不少专家呼吁尽快制定湿地保护法。目前，我国《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划，预计不久的将来即有一部完善全面的保护湿地的专门法出台。
　　二、政策法律化
　　综合湿地的生态特点和现行管理体制，笔者认为，湿地保护的政策生态系统在内容上应该包含如下七个方面的内容：湿地保护的纲要计划；湿地保护的法律法规；湿地保护区建设；湿地的生态环境评价政策；湿地研究和宣传教育政策；湿地开发政策；湿地保护的国际合作；其他与湿地保护相关的政策，如土地政策、水资源利用政策等。在政策工具的选择上应以法律法规（强制性政策工具）为主，以市场化工具（混合型与自愿性政策工具）为必要之补充。
　　湿地管理政策的法律化如前所述，公共政策是法律、法规、条例、办法、决议等一系列的总和。因此，政策包含法律，政策可以法律的形式表现出来；法律是政策的特殊形式，是政策发展成熟的体现。
　　同时制定和执行政策需遵循法律，立法活动又需要以政策为指导。目前，我国的湿地保护既有法律、法规，又有法律之外的政策。但政策的法律化是政策发展成熟的标志，我国湿地保护即需要法律的保障。政策的法律化需要两个基本条件：第一，所调整的社会关系发展充分并且比较稳定。湿地法律调整的关系包括：人与自然、人（自然人和法人）与人之间的关系。目前，环境保护理论和法学理论已经发展到较高阶段，为制定湿地法律奠定了理论基础。社会关系的充分展现并保持相对稳定是制定法律的前提，因为法律总是为了调整某一类社会关系而制定并实施的。当前，湿地保护和开发的矛盾甚为突出，迫切需要法律来调整不同利益主体之间的冲突，调整经济发展与生态环境健康之间的冲突。第二，具有成熟稳定的政策。一般而言，政策与法律都要有稳定性，朝令夕改会使人无所适从，影响政策和法律的权威性，进而导致政策失败。但相对一般政策而言，法律对稳定性的要求更高，政策的灵活性较大。前者比较定型化、规范化，其制定、修改、补充都要经过法定、严格的程序；后者可以根据客观情况的变化做出调整。因此，人们对法律的期望值一般较政策要高。法律的稳定性和政策的灵活性决定了只有经过实践检验的、成熟而稳定的政策才能转化为法律。目前，我国已经出台了一系列湿地政策，在有效保护生态环境和合理开发湿地资源方面发挥巨大作用。这些政策有中央的、地方的，有综合的、专门的，有长期的、短期的，已构建了较为成形的、稳定的政策系统，并经过较长时间的实践检验。此外，多个地方政府已经将湿地政策变为法规（地方湿地保护条例），为湿地政策的法律化提供了重要的实践经验和参考价值。因此，我国湿地政策的法律化时机已经成熟，应该有必要对湿地政策进行法律化，以加强湿地保护问题的治理。
　　三、政策法律构建
　　政策生态系统是针对某个社会问题所制定的，包括主干政策和配套政策，中央政策和地方政策等一整套政策网络，全方位、多层面地解决政策问题。政策生态系统并不简单地等同于政策网络。后者是由一系列政策组成的静态系统，重点在于政策的网状特性，即谋求严密无漏洞的政策网络。前者除了具备政策网络的一般特征外，还强调政策系统内部的“生态性”，即动态平衡发展。政策生态系统内的各项政策存在相互影响、相互促进的关系，某项政策的改进和加强，将推动其他政策的进步，最终改善整个政策系统。
　　在立法原则上，需要考虑环境问题的特色：即科技关联性，环境保护通常具有浓厚的科技背景；利益冲突，环境问题总是涉及多方主体的利益；隔代平衡，与其他问题不同，环境问题涉及后代人的利益，关系到代际公平；国际关联，以湿地保护为例，它首先是全球环境问题，其次湿地的流域特征也总是使之国际化。与环境问题相对应，在立法原则上应确立污染者付费原则、预防原则、科技促进原则、合同写作原则、公众参与原则和信息公开原则。
　　参考文献：
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　　[2]陶思明. 湿地生态与保护[M]. 北京：商务印书馆，2009.
　　[3]曹明. 浅议我国湿地保护存在的问题及法律对策[J]. 水土保持研究， 2015， （09） ： 67-75.
　　作者简介：白丹，法学硕士，西安交通大学城市学院讲师。