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摘 要：重大行政决策是指政府部门针对某一个行政区域基础性、全局性的行政事务项目，经由公众参与、专家咨询等程序，通过会议等形式而作出决定的重大政务事项。本文从对重大行政决策进行合法性的现实需要入手，针对其必要性进行阐释，明确了合法性论证是重大行政决策科学化、民主化的重要保障，继而引入合法性论证的主要范围，并从重大行政决策合法性论证的主体设置、标准建构、法律后果规范三个层面对其操作机制的形成进行探究。从而充分发挥好合法性论证的功用，进一步监督政府依法行政，大力推进法治国家建构的进程。
关键词：重大行政决策；合法性论证；适用范围；操作机制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）11-0113-02
作者简介：李晓岽（1988-），男，汉族，甘肃甘南人，甘肃政法学院，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学。
一、简述政府重大行政决策
（一）政府重大行政决策的含义
行政决策，一般指国家行政机关及其公务人员基于法定职权从实际出发，为实现达成某种行政目标而依照某一法定程序和工作原则在其职权范围内选择确定行动方案或者作出决定的行为及过程。根据其自身重要程度的大小，通常区分为一般行政决策行为和重大行政决策行为。可以将重大行政决策的概念界定为：政府部门针对某一个行政区域，涉及本地区基础性、全局性、方向性的公众服务、社会秩序、市场监管、经济运行等行政事务项目，经由公众参与、专家咨询等程序，并通过政府首长办公会议、政府常务会议或政府全体会议的基本形式而作出决定的重大政务事项。
（二）重大行政决策合法性论证的现实需要
纵观近年相关国家政策决策，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、十八届四中全会关于“健全依法决策机制”等相关规定都可以表明，在现代建设法治中国、构建法治政府的背景下，确保行政决策，尤其是重大行政决策的合法性，已然成为这个时代的必然要求。任何一项重大决策方案的出台，之前须经由合法性论证程序，对权限是否于法有据、程序是否依法进行、结果是否合乎法律要求以及实施效果是否符合法律的目的等进行论证，严防出现决策违法违规的情形，在源头上保证政府行政行为依法合规作出。
重大行政决策行政合法性论证是促进政府机关遵守法律法规、推动重大决策有序进行的重要制度保障，因而对重大行政决策进行合法性论证成为绝大多数政府部门的共识。合法性论证作为确保决策科学合法作出的重要环节，为使其有效发挥功能、科学确立程序规则，合法性论证的适用范围及操作规程就需要进一步明确。
二、重大行政决策合法性论证的适用范围
对行政决策进行合法性论证的范围应该限于重大行政决策亦决定于立法成本。结合程序设计规则、参与主体群体特征和现有的决策实践经验，按照公平与效率统一的原则，得出了一个较为稳妥的结论：将严格的程序规则纳入重大行政决策过程中，将进行合法性论证的的范围界定为重大行政决策事项，这与行政决策在中国的政治生活体系中居于何种的地位也存在关联。
当今面临形势的复杂性和决策本身的复杂性成为对重大行政决策的要求规范。实践中，我国行政决策主体系统庞杂，决策者职业化、专业化、技术化程度较低，不分具体情况的将所有决策行为纳入合法性论证的范围内，直接会导致论证的成本急剧升高，而决定将那些决策主体审慎认真对待的决策行为进行严格合法性论证，也会凸显其现实必要性。
更重要的是，政府决策法治化的制度基础和实践经验也决定了合法性论证的范围仅限于重大行政决策。实践中，国务院所颁行的《纲要》、《决定》、《意见》所关注的都是重大行政决策；地方政府无论是专门的行政决策规范还是行政程序对行政决策的规制都突出的是重大行政决策而非所有行政决策。由此可以推断出，那些涉及到一定区域内关系社会公众的公共利益、人民群众切身利益和对相应区域范围内经济社会发展产生全局性、综合性和长远性影响的重大事项，涉及日常行政管理和公共服务的重大事项，诸如宏观调控和重大专项资金的安排、公共服务和关系到本区域范围内的影响广泛的公众和公共利益等事项，都属于合法性论证的范围。
三、重大行政决策合法性论证的操作机制
作为重大行政决策正确做出的程序中的重要一环，合法性论证环节担负着规避、剔除行政决策行为中的违法因素、决策瑕疵的重要职能。在当前法治化程度不断提升的背景下，合法性论证的内容越来越完善丰富，同时也出现一些问题，诸如合法性论证的审查方式、期限等规定仍不尽完善。其次，有关法律规范的实效性，合法性论证规定如何在决策实践中得到有效遵守和执行。加之，规定重大行政决策合法性论证的规范层级多、法律位阶较低且分布零散，容易导致决策离散化，中央一级的规定经由层层规范传导经常出现失真、误差等现象，这无疑严重破坏了国家法制的统一和协调。
下面从三个层面探究重大行政决策合法性论证操作机制的建构。
（一）合法性论证的主体设置
合法性论证的有效进行需要论证主體保持足够的中立性，以便充分履行其应有职能。
1.论证主体设置应当多样化
基于行政机构本身的复杂性，政府部门、行政机关之间地位不同、隶属不同，呈现复杂形态，大多一致的规定难免会落入僵化，这就需要合法性论证的主体呈现出灵活、适应的样貌。
2.论证主体中立性应当明确
重大行政决策的合法性论证是行政系统一种内部约束、监督机制，实践中的论证主体多为决策部门的内设机关，使得其中立性有所弱化，加之合法性论证相关规定尚不够完备，要求在论证主体的设置上加大对其中立性的保障与加强。
（二）合法性论证的标准建构
1.论证标准应当不断细化 合法性论证虽对合法性这一原则性的规定具体化了，但在涉及职权标准、论证认定决策机关职权、论证适用的标准程序等问题时，论证标准还有待进一步明确。细化论证标准不仅增强论证主体的可操作性，而且有利于引导决策机关严守决策程序，依法行政。
2.论证标准应当丰富理论支持
论证标准既是实践问题、制度问题，还是理论问题。学界需要在论证标准与国家立法中法定权限规定是否符合、公众参与及专家论证是否必要、决策实施效果分析等层面进行理论探究，丰富理论空间、夯实理论支持。
3.论证标准的种类应当完善
目前各地政府相关部门主要从职能、流程、内容等方面对论证标准予以规定，但随着合法性论证的不断完善，必须根据实践发展情况，在论证实践中确立新的论证标准种类。
（三）合法性论证的法律后果规范
1.论证意见种类应当规范
论证意见是论证主体针对重大行政决策过程合法与否的法律评价，是论证的鉴定结果。实践中，论证意见仅包含结论，缺乏进一步改进或行动的内容；论证形式将合法性问题与合理性问题混同，缺乏层次条理；论证内容泛泛而谈，缺乏实际操作性。这要求进一步明确规范各种论证结果方式适用的具体条件及适用情形。
2.论证法律效力应当明确
合法性论证是重大行政决策程序应有的必经环节，实践中，各地却没有做明确规定，对缺乏合法性论证这一环节的行为没有规定责任追究和承担的规定。这要求对合法性论证的法律地位予以明确，对论证意见能否成为决策者作出决策行为的合法依据、论证意见对决策部门的法律效力如何界定等问题在理论上充分论证的基础上，从制度规范层面予以进一步的明确。
重大行政决策在进行合法性论证的过程中不免出现不足与缺陷，这绝不能成为全面否定合法性论证功用的理由，而应该成为我们不断探究建构更合理、更具操作性的论证机制的新起点。重大行政决策的合法性论證在某种程度上扮演着前置性法律监督机制的角色，是发挥政府机关法制机构等论证主体功用的必然选择。但作为一种内部论证审查监督机制，如果能在适当的情况下让立法、司法部门予以辅助，则更利于政府依法行政，更利于法治国家的建构。
[ 参 考 文 献 ]
[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]杨寅.中国行政程序合法化—法理学与法文化的分析[M].北京：中国政法大学出版社，2001.
[3]汤啸天.政府重大决策事先征集公民建议的制度构建[J].法学，2014（3）.
[4]肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013（6）.
关键词：重大行政决策；合法性论证；适用范围；操作机制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）11-0113-02
作者简介：李晓岽（1988-），男，汉族，甘肃甘南人，甘肃政法学院，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学。
一、简述政府重大行政决策
（一）政府重大行政决策的含义
行政决策，一般指国家行政机关及其公务人员基于法定职权从实际出发，为实现达成某种行政目标而依照某一法定程序和工作原则在其职权范围内选择确定行动方案或者作出决定的行为及过程。根据其自身重要程度的大小，通常区分为一般行政决策行为和重大行政决策行为。可以将重大行政决策的概念界定为：政府部门针对某一个行政区域，涉及本地区基础性、全局性、方向性的公众服务、社会秩序、市场监管、经济运行等行政事务项目，经由公众参与、专家咨询等程序，并通过政府首长办公会议、政府常务会议或政府全体会议的基本形式而作出决定的重大政务事项。
（二）重大行政决策合法性论证的现实需要
纵观近年相关国家政策决策，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、十八届四中全会关于“健全依法决策机制”等相关规定都可以表明，在现代建设法治中国、构建法治政府的背景下，确保行政决策，尤其是重大行政决策的合法性，已然成为这个时代的必然要求。任何一项重大决策方案的出台，之前须经由合法性论证程序，对权限是否于法有据、程序是否依法进行、结果是否合乎法律要求以及实施效果是否符合法律的目的等进行论证，严防出现决策违法违规的情形，在源头上保证政府行政行为依法合规作出。
重大行政决策行政合法性论证是促进政府机关遵守法律法规、推动重大决策有序进行的重要制度保障，因而对重大行政决策进行合法性论证成为绝大多数政府部门的共识。合法性论证作为确保决策科学合法作出的重要环节，为使其有效发挥功能、科学确立程序规则，合法性论证的适用范围及操作规程就需要进一步明确。
二、重大行政决策合法性论证的适用范围
对行政决策进行合法性论证的范围应该限于重大行政决策亦决定于立法成本。结合程序设计规则、参与主体群体特征和现有的决策实践经验，按照公平与效率统一的原则，得出了一个较为稳妥的结论：将严格的程序规则纳入重大行政决策过程中，将进行合法性论证的的范围界定为重大行政决策事项，这与行政决策在中国的政治生活体系中居于何种的地位也存在关联。
当今面临形势的复杂性和决策本身的复杂性成为对重大行政决策的要求规范。实践中，我国行政决策主体系统庞杂，决策者职业化、专业化、技术化程度较低，不分具体情况的将所有决策行为纳入合法性论证的范围内，直接会导致论证的成本急剧升高，而决定将那些决策主体审慎认真对待的决策行为进行严格合法性论证，也会凸显其现实必要性。
更重要的是，政府决策法治化的制度基础和实践经验也决定了合法性论证的范围仅限于重大行政决策。实践中，国务院所颁行的《纲要》、《决定》、《意见》所关注的都是重大行政决策；地方政府无论是专门的行政决策规范还是行政程序对行政决策的规制都突出的是重大行政决策而非所有行政决策。由此可以推断出，那些涉及到一定区域内关系社会公众的公共利益、人民群众切身利益和对相应区域范围内经济社会发展产生全局性、综合性和长远性影响的重大事项，涉及日常行政管理和公共服务的重大事项，诸如宏观调控和重大专项资金的安排、公共服务和关系到本区域范围内的影响广泛的公众和公共利益等事项，都属于合法性论证的范围。
三、重大行政决策合法性论证的操作机制
作为重大行政决策正确做出的程序中的重要一环，合法性论证环节担负着规避、剔除行政决策行为中的违法因素、决策瑕疵的重要职能。在当前法治化程度不断提升的背景下，合法性论证的内容越来越完善丰富，同时也出现一些问题，诸如合法性论证的审查方式、期限等规定仍不尽完善。其次，有关法律规范的实效性，合法性论证规定如何在决策实践中得到有效遵守和执行。加之，规定重大行政决策合法性论证的规范层级多、法律位阶较低且分布零散，容易导致决策离散化，中央一级的规定经由层层规范传导经常出现失真、误差等现象，这无疑严重破坏了国家法制的统一和协调。
下面从三个层面探究重大行政决策合法性论证操作机制的建构。
（一）合法性论证的主体设置
合法性论证的有效进行需要论证主體保持足够的中立性，以便充分履行其应有职能。
1.论证主体设置应当多样化
基于行政机构本身的复杂性，政府部门、行政机关之间地位不同、隶属不同，呈现复杂形态，大多一致的规定难免会落入僵化，这就需要合法性论证的主体呈现出灵活、适应的样貌。
2.论证主体中立性应当明确
重大行政决策的合法性论证是行政系统一种内部约束、监督机制，实践中的论证主体多为决策部门的内设机关，使得其中立性有所弱化，加之合法性论证相关规定尚不够完备，要求在论证主体的设置上加大对其中立性的保障与加强。
（二）合法性论证的标准建构
1.论证标准应当不断细化 合法性论证虽对合法性这一原则性的规定具体化了，但在涉及职权标准、论证认定决策机关职权、论证适用的标准程序等问题时，论证标准还有待进一步明确。细化论证标准不仅增强论证主体的可操作性，而且有利于引导决策机关严守决策程序，依法行政。
2.论证标准应当丰富理论支持
论证标准既是实践问题、制度问题，还是理论问题。学界需要在论证标准与国家立法中法定权限规定是否符合、公众参与及专家论证是否必要、决策实施效果分析等层面进行理论探究，丰富理论空间、夯实理论支持。
3.论证标准的种类应当完善
目前各地政府相关部门主要从职能、流程、内容等方面对论证标准予以规定，但随着合法性论证的不断完善，必须根据实践发展情况，在论证实践中确立新的论证标准种类。
（三）合法性论证的法律后果规范
1.论证意见种类应当规范
论证意见是论证主体针对重大行政决策过程合法与否的法律评价，是论证的鉴定结果。实践中，论证意见仅包含结论，缺乏进一步改进或行动的内容；论证形式将合法性问题与合理性问题混同，缺乏层次条理；论证内容泛泛而谈，缺乏实际操作性。这要求进一步明确规范各种论证结果方式适用的具体条件及适用情形。
2.论证法律效力应当明确
合法性论证是重大行政决策程序应有的必经环节，实践中，各地却没有做明确规定，对缺乏合法性论证这一环节的行为没有规定责任追究和承担的规定。这要求对合法性论证的法律地位予以明确，对论证意见能否成为决策者作出决策行为的合法依据、论证意见对决策部门的法律效力如何界定等问题在理论上充分论证的基础上，从制度规范层面予以进一步的明确。
重大行政决策在进行合法性论证的过程中不免出现不足与缺陷，这绝不能成为全面否定合法性论证功用的理由，而应该成为我们不断探究建构更合理、更具操作性的论证机制的新起点。重大行政决策的合法性论證在某种程度上扮演着前置性法律监督机制的角色，是发挥政府机关法制机构等论证主体功用的必然选择。但作为一种内部论证审查监督机制，如果能在适当的情况下让立法、司法部门予以辅助，则更利于政府依法行政，更利于法治国家的建构。
[ 参 考 文 献 ]
[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]杨寅.中国行政程序合法化—法理学与法文化的分析[M].北京：中国政法大学出版社，2001.
[3]汤啸天.政府重大决策事先征集公民建议的制度构建[J].法学，2014（3）.
[4]肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013（6）.