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摘 要：【目的/意义】通过研究我国台湾地区农村再生行动相关的土地管理相关制度，为我国其他地区促进乡村振兴提供警示和借鉴。【方法/过程】从土地管理制度的视角，探讨我国台湾地区在促进农地规模经营、推动农村产业融合发展、促使人才回流农村、控制农地非农化利用等方面的成功经验和失败教训，并结合我国大陆的土地管理制度，提出政策建议。【结果/结论】研究认为，应充分发挥集体经济制度优越性，推动农地规模经营;放松对农业设施用地的限制，促进农业的现代化;重新界定农业休闲用地性质，促进农村产业融合;创新土地管理，促进各类人才回流;严格限制非农户取得耕地，坚持农民主体地位。
关键词：乡村振兴;台湾地区;农村土地管理;借鉴与启示
Abstract： 【Objective/Meaning】The land management system related to the rural regeneration action in Taiwan was studied in this paper， in order to provide warnings and references for the promotion of rural revitalization in other areas of China. 【Methods/Procedure】From the perspective of land management system， the successful experiences and failures in promoting the scale management of agricultural land， promoting the integrated development of rural industries， promoting the return of talents to rural areas， and controlling the non-agricultural utilization of agricultural land in Taiwan region were discussed， and then some policy suggestions were put forward by combining with the land management system in Chinese mainland. 【Results/Conclusions】The results showed that it was necessary to promote the scale management of agricultural land by giving full play to the superiority of collective economy system; promote the modernization of agriculture by loosening the restriction on the land used for agricultural facilities; promote the integration of rural industries by redefining the nature of agricultural leisure land; promote the return of all kinds of talents by innovating the land management; and maintain the dominant position of farmers by strictly restricting the non-agricultural households from acquiring the cultivated land.
Key words： rural revitalization; Taiwan; rural land management; reference and inspiration
党的十九大报告提出要实施“乡村振兴”战略。2018年2月，中央一号文件“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”发布，把农业农村优先发展作为现代化建设的一个重大原则，把乡村振兴作为实现中华民族偉大复兴的一个重大任务，并制定出时间表，提出2020年和2035年的阶段性目标，以及到2050年全面实现“农业强、农村美、农民富”的最终目标。要达到这个目标，需要进一步改革和完善我国的土地管理制度，以适应“乡村振兴”的要求。
我国台湾地区2000年开始实施“农村再生”计划，在乡村振兴方面进行了有益探索。因为海峡两岸都实施了“耕者有其田”，农户经营规模普遍偏小，同样存在农业规模经营难题，也都存在城市化工业化带来的农村人才外流、农村发展乏力等问题。因此，台湾“农村再生”计划在乡村振兴方面的探索对大陆各地区乡村振兴具有一定的启示意义。
从目前的文献来看，多数文献聚焦台湾地区“农村再生”计划的案例、内容及操作等方面，而鲜有土地管理制度的视角。如赵阳等[1]通过研究永安社区案例，认为应通过突出文化特色、生态保育、品牌营造、居民参与等方式促进产业融合发展。梅怡明等[2]从构建连续培育机制、实施公约自主管理、促进产业活化升级以及倡导再生永续发展等方面得出乡村振兴的启示。陈宇鈜等[3]通过分析台湾地区再生计划，提炼出完善法律法规、发挥农民主体作用、加强人力资源培育、选择差异化道路和绿色发展导向等方面的启示。肖如斐等[4]从台湾地区休闲农业发展方面，得到健全规划建设的机制化和法制化、加大金融支农力度、扶持农业专业合作社、构筑农业产业链、强化乡村振兴人才支撑等启示。
本文从土地管理制度的视角，探讨我国台湾地区在促进农地规模经营、推动农村产业融合发展、促使人才回流农村、控制农地非农化利用等方面的经验和教训，从中获得启示，为大陆实施乡村振兴战略提供借鉴和参考。 1 台湾地区农村土地管理促进乡村振兴的成功经验
台湾地区在促进农业现代化发展、农村产业融合发展、人才回流农村方面出台了一系列的规定和政策，在利用工商资本资金和技术优势发展农村产业的同时，确保了农民和农场主在农业生产中的主体地位。
1.1 促进农业规模经营
为避免土地进一步细碎化，提高农地经营规模，台湾地区采取了推动农民购地、放开农地交易，限定最低交易规模、鼓励农地一人继承、鼓励“大农”租赁小地主土地等一系列“小地主大佃农政策”。
1.1.1 鼓励农民扩大经营规模
随着农村劳动力大量流出，农业出现兼业化、副业化、土地抛荒等现象。台湾地区的土地制度改革举措包括：为扩大农场经营规模的农场主提供购地贷款、推行共同委托及合作经营、加速办理农地重划、推行农业机械化等。土地经营规模从20世纪50年代的人均0.6 hm2增加到20世纪90年代的人均1.1 hm2[5]。
1.1.2 鼓励小地主出租、大农承租土地
一是冻结“耕地三七五租赁”制度，不再规定最高租赁价格，实行市场化的自由租赁，鼓励小地主出租土地。根据台湾当局“农业发展条例”第二十条第一项规定，自2000年1月28日以后所订立农业用地租赁契约，不适用耕地三七五减租条例。二是鼓励小地主向外出租土地。政策鼓励老农离农。按照“小地主大佃农政策执行方案”的“小地主大佃农基期年农地租赁作业规范”，符合农保年资满5年以上且年满65岁以上的农民，将自有农业用地出租给符合“小地主大佃农”政策的大佃农，每公顷每个月可领取离农奖励金2000元（新台币， 下同），最高上限3 hm2。三是鼓励大佃农承租土地。按照该规范，政府按照种植作物的不同给予符合政策的承租人租金补贴。如按照2015年后的新规定，承租土地的符合政策的大佃农可以享受转（契）作补贴和租用农地改善补贴。对符合产业导向的种植，政府给予不同的补贴力度。如水稻每期作（6个月/期作）补贴20000元/hm2，契作硬质玉米、非基改大豆（含黑豆）、小麦、荞麦、胡麻、薏苡、以草、短期经济林（6年）每期作补贴55000元/hm2，契作原料甘蔗每期作补贴40000元/hm2。如果大佃农为扩大承租农地面积而承租连续休耕的土地，将获得租用农地改善补贴10000元/hm2。四是为大佃农提供包括优惠贷款、设施补助在内的各种优惠。如大佃农长期承租土地，可享租金无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施;“大农”可享低利率经营贷款（利率1.0%，专业农民最高贷款额度为1000万元，农业产销班、农业合作社、农会及农业企业机构部分，每一借款户单一贷款案件最高贷款额度为5000万元）;基础环境改善补助（每公顷补助比例最高不超过50%，金额不超过20000元/hm2）;以及产、制、储、销设施补助（对共同使用设施设备购置费用进行补助，比例原则上不超过50%）;并提供大佃农专业训练及咨询服务，包括农业专业技术培训、企业化经营管理培训，以及经营管理顾问专家咨询服务，为大佃农申请健康安全农产品认证、有机农业认证等辅导和认证验证费用补助。五是对农地闲置进行惩罚。如根据“平均地权条例”第26-1条，农业用地闲置不用，经“直辖市”或县（市）政府报经“内政部”核准通知限期使用或命其委托经营，逾期仍未使用或委托经营者，除另有规定外，按应纳田赋加征1～3倍的荒地税;经加征荒地税满3年，仍不使用者，得照价收买。
1.1.3 限定耕地交易最低规模
规定可交易耕地最低为每人所有面积不能低于0.25 hm2。如“农业发展条例”第16条规定，除另有规定外，每宗耕地分割后每人所有面积未达0.25 hm2的，不得分割。
1.1.4 鼓励一人继承农地
按照传统，台湾地区实行均子继承制度，农地随着继承更加细碎化，为减缓这种趋势，台湾鼓励一人继承。如根据“农业发展条例”第38条，作农业使用之农业用地及其地上农作物，由继承人承受的，继承人如有数人，协议由一人继承土地而需以现金补偿其他继承人的，由主管机关协助办理20年土地贷款。
从台湾地区促进农业规模经营的实践来看，通过离农奖励金等政策鼓励小地主退出农业经营，通过购地贷款优惠，以及在农业种植、土地租金、扩大经营规模、农产品认证、农业设施建设等方面提供补贴或补助来促进农地向大佃农集中，通过限定最低交易规模、鼓励一人继承等措施避免土地的进一步细碎化。在促进小规模经营农户退出，土地向规模经营户集中方面具有一定的借鉴意义。
1.2 促进农村产业融合发展
1.2.1 有利于产业融合发展的设施用地管理
在台湾地区，农舍、畜禽舍及农业设施用地均作为农业用地使用，对农业经营设施用地不做特别的规划限制，合理的需求都能得到满足。如台湾的“农业发展条例”（1973年9月公布，2016年修正）第3条第10项规定了农业用地的定义，指非都市土地或都市土地农业区、保护区范围内，依法供下列使用之土地：（1）供农作、森林、养殖、畜牧及保育使用者;（2）供与农业经营不可分离之农舍、畜禽舍、仓储设备、晒场、集货场、农路、灌溉、排水及其他农用之土地;（3）农民团体与合作农场所有直接供农业使用之仓库、冷冻（藏）库、农机中心、蚕种制造（繁殖）场、集货场、检验场等用地。
对农业设施用地的管理主要体现在设施兴建的程序和建设规模等方面，并且规定详细，使农民对能否兴建，兴建的规模，政府核查依据等都有稳定的预期。农民不会因为担心设施用地问题而影响农业决策。如按照“农业发展条例”，农业用地上兴建有固定基础的农业设施，应先申请农业设施的容许使用，并依法申请建筑执照。但农业设施面积在45 m2以下的一层楼建筑，以及在农业用地上申请以竹木、稻草、塑胶材料、角钢、铁丝网或其他材料搭建无固定基础的临时性与农业生产有关的设施，均免申请建筑执照。按照“申请农业用地作农业设施容许使用审查办法”，所有农业设施总面积，除另有规定外，不得超过申请设施所坐落之农业用地土地面积的40%。兴建农舍的农业用地，其农业设施及农舍的興建面积，一并纳入农业设施总面积计算。 1.2.2 有利于休闲农业发展的用地政策
一是允许通过划定休闲农业区或申请设置休闲农场，得以在农业用地上建设休闲农业设施。根据“休闲农业辅导管理办法”第3条，具有地区农业特色、丰富景观资源、富生态及保存价值之文化资产、经“直辖市”、县（市）主管机关评估具辅导休闲农业产业聚落化发展的地区，可以规划为休闲农业区，向农业主管部门申请划定。根据“休闲农业辅导管理办法”第16条，自然人、农民团体、农业试验研究机构、农业企业机构、“国军退除役官兵辅导委员会”所属农场或“直辖市”、县（市）政府均可申请休闲农场。在休闲农业区和休闲农场，可根据需要设置休闲农业设施。如根据“休闲农业辅导管理办法”第21条规定，视经营需要及规模休闲农场的农业用地应设置下列休闲农业设施：住宿设施、餐饮设施、农产品加工（酿造）厂、农产品与农村文物展示（售）及教育解说中心、门票收费设施、警卫设施、凉亭（棚）设施、眺望设施、卫生设施、农业体验设施、生态体验设施、安全防护设施、平面停车场、标示解说设施、露营设施、休闲步道、水土保持设施、环境保护设施、农路、景观设施、农特产品调理设施、农特产品零售设施、其他经“直辖市”、县（市）主管机关核准与休闲农业相关之休闲农业设施。二是详细规范各类休闲设施建设标准。为节约利用土地资源，维护农业区风貌，规定了各类设施的建设要求、高度、面积。如“休闲农业辅导管理办法”第10条规定，平面停车场及休闲步道，应以植被或透水铺面施设（但配合无障碍设施设置者，不在此限）。凉亭（棚）设施、眺望设施及卫生设施，于林业用地之申请设置面积，最大兴建面积每处以45 m2为限。农业体验设施及生态体验设施，楼地板最大兴建面积每处以330 m2为限。农特产品零售设施建筑物高度不得高于4.5 m，最大兴建面积为330 m2。休闲农业区每100 hm2以设置一处为限。除另有规定外，休闲农业设施之高度不得超过10.5 m，休闲农业设施、农舍及其他农业设施合计不得超过坐落该笔农业用地土地面积的40%。
在促进农村产业融合发展方面，台湾地区在设施用地管理和休闲农业发展用地方面提供了借鉴，有助于促进农业与加工业和旅游业的融合。一方面，判断农业设施用地的标准应该更加关注功能而不是是否硬化，对没有固定基础的，应给予方便。另一方面，在旅游资源丰富的特定地区应该允许休闲农业设施建设，台湾地区的各类规范和标准可以提供借鉴。此外，关于各类设施建设的程序、建设标准和规范，帮助农户形成稳定的预期的做法也值得借鉴。
1.3 促进人才流向农村
1.3.1 放开自然人购买农地，为城市人才流入农村提供可能
自然人通过购买农地后兴建农舍进行民宿经营，城市资金和人才得以流向农村。2000年修正的“农业发展条例”开始放开自然人买卖农地和农舍兴建。台湾地区的农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”。客观上促进了城市资本投入农村地区，利用农舍发展民宿的浪潮客观上推动了农村休闲产业的发展。根据该条例第18条，2000年条例修正施行后取得农业用地的农民，无自用农舍而需兴建者，经“直辖市”或县（市）主管机关核定，在不影响农业生产环境及农村发展的情况下，得以申请以集村方式或在自有农业用地兴建农舍。农舍起造人应为该农舍坐落土地之所有权人，且农舍应与其坐落用地并同移转或并同设定抵押权，已申请兴建农舍之农业用地不得重复申请，并规定农舍面积不得超过农业用地的1/10。根据台湾地区的“民宿管理办法”，在非都市土地的广大农村地区的农舍可以申请民宿。
1.3.2 鼓励老年农民离农，为人才流入提供土地储备
为应对台湾地区从事农业人口的老龄化兼业化，缺乏农业竞争力的现状，“农业发展条例”第59条提出，为应对农业国际化自由化的冲击，提高台湾地区的农业竞争力，应建立奖励老年农民离农退休，引进年轻专业农民参与农业生产的制度。
1.3.3 扶持农校毕业青年购买耕地，为人才流入提供资金支持
如“农业发展条例”第42条规定，农业学校毕业的青年，购买耕地直接从事农业生产所需的资金，由主管机关协助办理20年贷款。
台湾地区促进人才流向农村的经验不一定适合大陆，但仍带来了一定的启示。如可探索农舍（农房）与其坐落用地并同移转或并同设定抵押权的可能性，探索已经非农转移的农户中的老年农民离退休制度，对农业技术人才进入农业提供资金支持等。
1.4 限制工商资本，预防农地非农化
1.4.1 限制非农户取得耕地
为了限制农地的非农化，台湾限制工商资本进入农业，只有符合技术密集或资本密集的农业企业或机构团体经许可后才能承受耕地。如根据“农业发展条例”第33条和第34条，私法人不得承受耕地。但如农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构符合技术密集或资本密集之类目及标准的，经申请许可后，得承受耕地;如申请承受耕地，应兼具经营利用计划及其他规定条件，向承受耕地所在地之“直辖市”或县（市）主管机关提出，当地农业发展情况及所申请之类目、经营利用计划等因素为核准之依据。此外，还限制其承受耕地之区位、面积、用途及他项权利设定之最高金额。
1.4.2 部分补贴农业企业不得享受
如根据“推动小地主大佃农政策工作手册”，农业企业不能享受转（契）作补贴和租用农地改善补贴。其中租用农地改善补贴的对象是纳入政策辅导之大佃农，但不包含农业企业;对农业企业承租基期年农地，不给付大佃农转（契）作补贴。
1.4.3 通过税收等手段惩罚农地的非农利用
如根据“农业发展条例”第37条规定，作农业使用之农业用地移转与自然人时，得申请不课征土地增值税。作农业使用之耕地依相关规定移转与农民团体、农业企业机构及农业试验研究机构时，其符合产业发展需要、一定规模或其他条件，经“直辖市”、县（市）主管机关同意者，得申请不课征土地增值税。前两项不课征土地增值税之土地承受人于其具有土地所有权之期间内，曾经有关机关查获该土地未作农业使用且未在有关机关所令期限内恢复作农业使用，或虽在有关机关所令期限内已恢复作农业使用而再有未作农業使用情事者，于再移转时应课征土地增值税。 从各地的实践来看，工商资本进入农业产生的土地非农化问题是普遍现象。台湾地区限制工商资本进入农业的做法可以选择性借鉴。大陆农户人均占有的土地本就偏少，工商企业进入农业生产领域存在与农民争利之嫌。但由于工商企业具有资金和技术优势，因此台湾地区限制工商资本获得耕地、偏向大农户的补贴政策和加税的手段避免了工商企业非农利用土地的做法值得借鉴。
2 台湾地区土地管理政策的教训
在提升农业竞争力、改善农村发展环境、促进农村三产融合发展等方面，台湾地区采取了很多政策，取得了一定的成效，同时也暴露出了一些问题，主要体现在如下几个方面。
2.1 短期政策缺乏长远考虑
以“三七五减租条例”为例，该措施实施已60余年，许多承租农地的佃农已传至第二代，但在农地收入减少以及工商业就业机会增加的情况下，许多佃农二代已将土地荒废。按照“三七五减租条例”，若地主先提出解约须给予补偿金，因此佃农多不愿主动解除租约。随着情况的变化，该政策的存在环境已经不再，但台湾地区未随之进行适当调整以促使租约终止，提高农地经营规模，导致农地利用效率的下降。
又比如，根据“农村再生条例”第11条，政府对社区的补助不包括土地取得费用，这种做法虽然省却了政府征地费用，但由于农村再生项目所需的土地来自社区内地主的捐赠，所涉及地块的地主一般无偿给社区使用，未做产权转移。从长远来看，这些捐赠土地具有不稳定性，未来地主或其后人可能会因各种原因收回土地，农村再生计划对这些土地的投资可能难以得到长期利用。
2.2 农地私有制的局限
台湾地区农地私有制的性质阻碍了农地经营规模的扩大。主要体现在：一是小规模经营农户太多，且土地不能移动，通过市场化途径把农地集中到少部分农户以实现规模化经营的交易成本太高、耗时较长;二是多数农户拥有的土地规模较小，机会成本较低，即使土地利用效率低也损失不大，除非不得已不会出卖土地;三是土地有特殊的意义，被作为“祖产”，轻易不会出卖;四是“三七五减租”的先例让地主对出租望而却步，该政策严格限制了地主对土地的控制权，雖然后来明文规定以后的租约由双方自由制定，但仍有部分地主担心租出去后难以收回，缺乏土地供给的积极性。
2.3 对政策目标的偏离
“促进农地合理利用”是台湾地区农地政策的目标之一，当地政府也致力于提高农地经营规模，但后来有些举措却又削弱了之前的努力。以2000年修订的“农业发展条例”为例，修订后放开了农地自由买卖，但最低交易规模被定为0.25 hm2，与超过1 hm2的平均经营规模相比，该项措施明显会拉低农地经营平均规模，导致土地的进一步细碎化。另外，该条例的修订还加快了农舍的建造，出现农舍别墅化、民宿化现象。根据“农业用地兴建农舍办法”第二条规定，除参加兴建集村农舍或在离岛地区兴建农舍外，申请兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25 hm2。也就是说，只要购买0.25 hm2农地，就可以在上面建造农舍，农舍又被作为民宿进行经营。新的办法使得农地进一步被分割，被非农化利用。因零星建于田中，不仅造成污染，也影响到规模化耕作。以民宿兴建较多的宜兰县为例，2000-2014年已兴建了7612栋农舍[6]。再如，在台湾地区鼓励休耕，同时鼓励地主把自己的土地租给大佃户，在实际操作中，因为补贴金额相差不大，很多地主宁愿申请休耕获得休耕补贴，也不把土地租给大佃农以提高农业经营规模，使得促进提高经营规模的政策效果大打折扣。此外，在台湾地区，农村地区不仅存在“种房子”的现象，还存在“种工厂”现象，农户在自己的土地上建设厂房进行经营，造成周边农地的污染，工厂一边照章纳税一边存在着，地方政府尚无力改变这一现象。
3 对我国大陆乡村振兴的启示
3.1 应充分发挥集体经济制度优越性，推动农地规模经营
与台湾地区的农地私有制相比，大陆在推动农业规模经营方面具有天然的优势。随着农村劳动力的非农转移，台湾地区的地主由于各种原因既不愿出卖土地，也有出租土地的顾虑，如果一个农业大户想要扩大经营规模，较难如愿租赁或购买周边相邻地主的土地;而大陆农村土地为集体所有，集体经济组织完全可以在尊重农民意愿的前提下把不再经营农地的农户的土地整合在一起，分成适度规模的若干块土地，发包给有能力、有意愿、爱农业的本集体经济组织成员，超过该集体组织成员本来份额的部分适当收取土地使用费给其他成员共享，在农地实现规模经营的同时，实现各取所需，各有所得。
3.2 放松对农业设施用地的限制，促进农业的现代化
在农业设施用地方面，也应在借鉴台湾地区经验的同时，充分发挥集体所有制的优越性。
3.2.1 农户有权利在自己的土地上搭建无固定基础的临时性与农业生产有关的设施
农业现代化的特征之一是机械化设施化，实现农业的工厂化生产是农业发展的趋势之一。台湾地区鼓励农户搭建无固定基础的、临时性的、与农业生产有关的设施，尽量少破坏耕种层，否则需要单独申请建筑执照。另外，在台湾地区，对农户的设施用地需求并无数量上的限制。而目前大陆很多地方都有农业设施用地规划，农户要在自己的土地上建设无固定基础的临时性农业设施，得去找地方了解是否符合政府的规划。农户是否要建无固定基础的临时性农业设施，建设什么样的设施是市场行为，政府不应加以干涉。
3.2.2 集体经济组织有义务引导集中建设有固定基础的农业设施
由于大多数农户地块分散细碎，如果每户都在自己的土地上建设温室大棚等农业设施，既不现实，也破坏田园景观。集体经济组织应通过发展家庭农场、合作社、互换地块等方式将有固定基础的农业设施相对集中，共享公用设施，在满足农户需求的同时，提高农地利用效率。
3.2.3 政府对农地的监管应该透明、可预期
政府对农地的管理应有助于让农户产生稳定预期，对农户土地利用后果的监管动机、监管内容、审批依据都应透明。应明确规定跟农业有关的设施用地最大比例、各种有固定基础的设施用地的建设标准等，激励农户充分利用土地，提高土地利用效率。 3.3 重新界定农业休闲用地性质，促进农村产业融合
以农业和休闲为主题的乡村旅游是农村产业发展的重点，旅游的六大要素是食、住、行、游、购、娱，而目前人们对乡村旅游的印象一般还停留在吃“农家乐”、住“民宿”、买“农特产”，乡村旅游难以获得突破性进展，其中重要的一个原因是很多必要的休闲农业用地被归类为和工业用地、商业用地和住宅用地一样的建设用地。在建设用地指标紧缺的情况下，乡村旅游所需要的建设用地指标得不到满足。在台湾地区，农村休闲旅游很早就得到高度重视，把农业休闲用地和农业设施用地一样通过比例限制等方式进行规范，与工商业用地相比，被另类看待。为促进农村产业发展，台湾地区鼓励地方政府规划休闲农业区，鼓励地主申请休闲农场。在休闲农业区和休闲农场内，得以在不改变土地用途的情况下利用农业用地建造必要的休闲设施，包括住宿设施、餐饮设施、农产品加工（酿造）厂、农产品与农村文物展示（售）及教育解说中心、门票收费设施、露营设施、休闲步道、景观设施、农特产品调理设施、农特产品零售设施、环境保护设施等诸多设施。申请时需要提交休闲农业区规划书或规划建议书或休闲农场的经营计划书，并对规划或计划书的内容提出了详细的要求，同时，对休闲农场和休闲农业区的最低规模、用地比例、设施建设标准等进行了规范和限制。
要振兴乡村，用地问题是绕不过去的坎。从大农业发展的角度来看，发展农业观光、农业休闲旅游的用地理应为农业用地，政府应重点关注的，是要从规模、分布密度、实际用途等方面进行监管，确保其发展是以农业为依托。
3.4 创新土地管理，促进各类人才回流
城市现代化的生活方式和更高的收入预期曾经吸引了农村人口大量向城市转移。要振兴乡村，需要吸引人才回流农村。通过对台湾农村地区的调研也发现，随着友善（无毒）农业的推广，部分青壮年从城市回到农村，致力于优质、特色农产品的生产、衍生产品开发、销售和农村休闲旅游产业。如花莲县瑞穗乡的富兴社区，是优质土凤梨的产地，随着“农村再生”项目的推进，已经有近1/4的青年人回到了富兴社区，致力于特色农产品生产和销售，打造自己的品牌“酋长凤梨”，通过网络电商把产品销售到世界各地，同时依托农业发展乡村休闲旅游，不仅把传统特色产品发扬光大，如凤梨花、凤梨果酱等，还开发出凤梨露、凤梨果干、凤梨风味大餐等符合年轻人口味的新的“伴手礼”和“体验性”产品。
要振兴乡村，不仅要提供城乡一体的基础设施和公共服务，消除差距，彰显特色，还要营造良好的产业发展环境。能否吸引青年人才回流农村应该成为乡村振兴绩效评价的重要指标。在土地管理方面，应该保障农村基础设施和环境保护用地;在鼓励老农离农的同时，要为有志于投身农业的各类青年人才承包农地提供条件;为其提供公益性培训、无息贷款等优惠政策;允许在不改变用地性质的情况下安排一定比例的农业休闲旅游用地，让农村的土地“活”起来。
3.5 严格限制非农户取得耕地，坚持农民主体地位
乡村振兴的主体是农民、是农户，而发展现代农业离不开现代化农业企业的带动。在农地利用上如何在农户和企业之间取得平衡，是摆在地方政府面前的新课题。有些地方把机会给了农户，如上海松江的家庭农场模式，有志于深耕农业的农户获得了足够的经营规模和体面的收入;有些地方看不上缺乏技术的农户，把眼光放在了引进国际知名大企业上，想方设法取得农民的土地集中起来，大搞招商引资。如果单从发展现代农业的角度来看，两种做法各有长处，但如果从农业安全、享受发展现代农业成果的主体、是否剥夺农户发展机会等角度来看，两种模式差异巨大。
在这方面，可以借鉴和完善台湾地区的经验。在台湾地区，只有那些符合技术密集或资本密集之类目及标准的农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构，经申请许可后才可承受耕地，把“非农户”进入农业限制在技术密集和资本密集的项目。农户和非农户在地区农业发展中扮演着有鲜明差异的不同角色。小农无疑没有能力與那些拥有资金和技术优势的大企业竞争，但农业安全更加依赖与土地有深厚感情的小农户，而不是逐利的企业。大陆的乡村振兴，在农业领域，应该明确小农户、农业专业大户和非农户（农业企业等）各自不可替代的作用，应确保小农户、鼓励农业专业大户、限制非农户，使小农户有机会获得适度规模经营的好处，鼓励农业专业大户带动小农户提高科技含量，限制非农户在农业科研、农业技术创新等领域。
参考文献：
[1]赵阳，郑永平. 台湾农村六级化产业发展对大陆乡村振兴的启示——以台东县永安社区为例[J]. 台湾农业探索，2018（5）：1-5.
[2]梅怡明，马翼飞，窦营. 台湾地区农村再生计划发展历程及其经验总结——兼论对大陆乡村振兴的启示[J]. 世界农业，2019（10）：105-110.
[3]陈宇鈜，冯鑫，戴永务. 台湾“农村再生计划”对大陆实施乡村振兴战略的启示[J]. 台湾农业探索，2018（3）：1-4.
[4]肖如斐，李碧珍. 台湾休闲农业发展对福建省乡村振兴战略实施的启示[J]. 台湾农业探索，2019（1）：1-5.
[5]赵海. 台湾“小地主大佃农”政策解析及探讨[J]. 农村经营管理，2015，148（6）：16-19.
[6]施昱年，廖彬超. 台湾地区农地政策的演进及其借鉴意义[J]. 国际城市规划，2016，31（6）：35-39.
关键词：乡村振兴;台湾地区;农村土地管理;借鉴与启示
Abstract： 【Objective/Meaning】The land management system related to the rural regeneration action in Taiwan was studied in this paper， in order to provide warnings and references for the promotion of rural revitalization in other areas of China. 【Methods/Procedure】From the perspective of land management system， the successful experiences and failures in promoting the scale management of agricultural land， promoting the integrated development of rural industries， promoting the return of talents to rural areas， and controlling the non-agricultural utilization of agricultural land in Taiwan region were discussed， and then some policy suggestions were put forward by combining with the land management system in Chinese mainland. 【Results/Conclusions】The results showed that it was necessary to promote the scale management of agricultural land by giving full play to the superiority of collective economy system; promote the modernization of agriculture by loosening the restriction on the land used for agricultural facilities; promote the integration of rural industries by redefining the nature of agricultural leisure land; promote the return of all kinds of talents by innovating the land management; and maintain the dominant position of farmers by strictly restricting the non-agricultural households from acquiring the cultivated land.
Key words： rural revitalization; Taiwan; rural land management; reference and inspiration
党的十九大报告提出要实施“乡村振兴”战略。2018年2月，中央一号文件“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”发布，把农业农村优先发展作为现代化建设的一个重大原则，把乡村振兴作为实现中华民族偉大复兴的一个重大任务，并制定出时间表，提出2020年和2035年的阶段性目标，以及到2050年全面实现“农业强、农村美、农民富”的最终目标。要达到这个目标，需要进一步改革和完善我国的土地管理制度，以适应“乡村振兴”的要求。
我国台湾地区2000年开始实施“农村再生”计划，在乡村振兴方面进行了有益探索。因为海峡两岸都实施了“耕者有其田”，农户经营规模普遍偏小，同样存在农业规模经营难题，也都存在城市化工业化带来的农村人才外流、农村发展乏力等问题。因此，台湾“农村再生”计划在乡村振兴方面的探索对大陆各地区乡村振兴具有一定的启示意义。
从目前的文献来看，多数文献聚焦台湾地区“农村再生”计划的案例、内容及操作等方面，而鲜有土地管理制度的视角。如赵阳等[1]通过研究永安社区案例，认为应通过突出文化特色、生态保育、品牌营造、居民参与等方式促进产业融合发展。梅怡明等[2]从构建连续培育机制、实施公约自主管理、促进产业活化升级以及倡导再生永续发展等方面得出乡村振兴的启示。陈宇鈜等[3]通过分析台湾地区再生计划，提炼出完善法律法规、发挥农民主体作用、加强人力资源培育、选择差异化道路和绿色发展导向等方面的启示。肖如斐等[4]从台湾地区休闲农业发展方面，得到健全规划建设的机制化和法制化、加大金融支农力度、扶持农业专业合作社、构筑农业产业链、强化乡村振兴人才支撑等启示。
本文从土地管理制度的视角，探讨我国台湾地区在促进农地规模经营、推动农村产业融合发展、促使人才回流农村、控制农地非农化利用等方面的经验和教训，从中获得启示，为大陆实施乡村振兴战略提供借鉴和参考。 1 台湾地区农村土地管理促进乡村振兴的成功经验
台湾地区在促进农业现代化发展、农村产业融合发展、人才回流农村方面出台了一系列的规定和政策，在利用工商资本资金和技术优势发展农村产业的同时，确保了农民和农场主在农业生产中的主体地位。
1.1 促进农业规模经营
为避免土地进一步细碎化，提高农地经营规模，台湾地区采取了推动农民购地、放开农地交易，限定最低交易规模、鼓励农地一人继承、鼓励“大农”租赁小地主土地等一系列“小地主大佃农政策”。
1.1.1 鼓励农民扩大经营规模
随着农村劳动力大量流出，农业出现兼业化、副业化、土地抛荒等现象。台湾地区的土地制度改革举措包括：为扩大农场经营规模的农场主提供购地贷款、推行共同委托及合作经营、加速办理农地重划、推行农业机械化等。土地经营规模从20世纪50年代的人均0.6 hm2增加到20世纪90年代的人均1.1 hm2[5]。
1.1.2 鼓励小地主出租、大农承租土地
一是冻结“耕地三七五租赁”制度，不再规定最高租赁价格，实行市场化的自由租赁，鼓励小地主出租土地。根据台湾当局“农业发展条例”第二十条第一项规定，自2000年1月28日以后所订立农业用地租赁契约，不适用耕地三七五减租条例。二是鼓励小地主向外出租土地。政策鼓励老农离农。按照“小地主大佃农政策执行方案”的“小地主大佃农基期年农地租赁作业规范”，符合农保年资满5年以上且年满65岁以上的农民，将自有农业用地出租给符合“小地主大佃农”政策的大佃农，每公顷每个月可领取离农奖励金2000元（新台币， 下同），最高上限3 hm2。三是鼓励大佃农承租土地。按照该规范，政府按照种植作物的不同给予符合政策的承租人租金补贴。如按照2015年后的新规定，承租土地的符合政策的大佃农可以享受转（契）作补贴和租用农地改善补贴。对符合产业导向的种植，政府给予不同的补贴力度。如水稻每期作（6个月/期作）补贴20000元/hm2，契作硬质玉米、非基改大豆（含黑豆）、小麦、荞麦、胡麻、薏苡、以草、短期经济林（6年）每期作补贴55000元/hm2，契作原料甘蔗每期作补贴40000元/hm2。如果大佃农为扩大承租农地面积而承租连续休耕的土地，将获得租用农地改善补贴10000元/hm2。四是为大佃农提供包括优惠贷款、设施补助在内的各种优惠。如大佃农长期承租土地，可享租金无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施;“大农”可享低利率经营贷款（利率1.0%，专业农民最高贷款额度为1000万元，农业产销班、农业合作社、农会及农业企业机构部分，每一借款户单一贷款案件最高贷款额度为5000万元）;基础环境改善补助（每公顷补助比例最高不超过50%，金额不超过20000元/hm2）;以及产、制、储、销设施补助（对共同使用设施设备购置费用进行补助，比例原则上不超过50%）;并提供大佃农专业训练及咨询服务，包括农业专业技术培训、企业化经营管理培训，以及经营管理顾问专家咨询服务，为大佃农申请健康安全农产品认证、有机农业认证等辅导和认证验证费用补助。五是对农地闲置进行惩罚。如根据“平均地权条例”第26-1条，农业用地闲置不用，经“直辖市”或县（市）政府报经“内政部”核准通知限期使用或命其委托经营，逾期仍未使用或委托经营者，除另有规定外，按应纳田赋加征1～3倍的荒地税;经加征荒地税满3年，仍不使用者，得照价收买。
1.1.3 限定耕地交易最低规模
规定可交易耕地最低为每人所有面积不能低于0.25 hm2。如“农业发展条例”第16条规定，除另有规定外，每宗耕地分割后每人所有面积未达0.25 hm2的，不得分割。
1.1.4 鼓励一人继承农地
按照传统，台湾地区实行均子继承制度，农地随着继承更加细碎化，为减缓这种趋势，台湾鼓励一人继承。如根据“农业发展条例”第38条，作农业使用之农业用地及其地上农作物，由继承人承受的，继承人如有数人，协议由一人继承土地而需以现金补偿其他继承人的，由主管机关协助办理20年土地贷款。
从台湾地区促进农业规模经营的实践来看，通过离农奖励金等政策鼓励小地主退出农业经营，通过购地贷款优惠，以及在农业种植、土地租金、扩大经营规模、农产品认证、农业设施建设等方面提供补贴或补助来促进农地向大佃农集中，通过限定最低交易规模、鼓励一人继承等措施避免土地的进一步细碎化。在促进小规模经营农户退出，土地向规模经营户集中方面具有一定的借鉴意义。
1.2 促进农村产业融合发展
1.2.1 有利于产业融合发展的设施用地管理
在台湾地区，农舍、畜禽舍及农业设施用地均作为农业用地使用，对农业经营设施用地不做特别的规划限制，合理的需求都能得到满足。如台湾的“农业发展条例”（1973年9月公布，2016年修正）第3条第10项规定了农业用地的定义，指非都市土地或都市土地农业区、保护区范围内，依法供下列使用之土地：（1）供农作、森林、养殖、畜牧及保育使用者;（2）供与农业经营不可分离之农舍、畜禽舍、仓储设备、晒场、集货场、农路、灌溉、排水及其他农用之土地;（3）农民团体与合作农场所有直接供农业使用之仓库、冷冻（藏）库、农机中心、蚕种制造（繁殖）场、集货场、检验场等用地。
对农业设施用地的管理主要体现在设施兴建的程序和建设规模等方面，并且规定详细，使农民对能否兴建，兴建的规模，政府核查依据等都有稳定的预期。农民不会因为担心设施用地问题而影响农业决策。如按照“农业发展条例”，农业用地上兴建有固定基础的农业设施，应先申请农业设施的容许使用，并依法申请建筑执照。但农业设施面积在45 m2以下的一层楼建筑，以及在农业用地上申请以竹木、稻草、塑胶材料、角钢、铁丝网或其他材料搭建无固定基础的临时性与农业生产有关的设施，均免申请建筑执照。按照“申请农业用地作农业设施容许使用审查办法”，所有农业设施总面积，除另有规定外，不得超过申请设施所坐落之农业用地土地面积的40%。兴建农舍的农业用地，其农业设施及农舍的興建面积，一并纳入农业设施总面积计算。 1.2.2 有利于休闲农业发展的用地政策
一是允许通过划定休闲农业区或申请设置休闲农场，得以在农业用地上建设休闲农业设施。根据“休闲农业辅导管理办法”第3条，具有地区农业特色、丰富景观资源、富生态及保存价值之文化资产、经“直辖市”、县（市）主管机关评估具辅导休闲农业产业聚落化发展的地区，可以规划为休闲农业区，向农业主管部门申请划定。根据“休闲农业辅导管理办法”第16条，自然人、农民团体、农业试验研究机构、农业企业机构、“国军退除役官兵辅导委员会”所属农场或“直辖市”、县（市）政府均可申请休闲农场。在休闲农业区和休闲农场，可根据需要设置休闲农业设施。如根据“休闲农业辅导管理办法”第21条规定，视经营需要及规模休闲农场的农业用地应设置下列休闲农业设施：住宿设施、餐饮设施、农产品加工（酿造）厂、农产品与农村文物展示（售）及教育解说中心、门票收费设施、警卫设施、凉亭（棚）设施、眺望设施、卫生设施、农业体验设施、生态体验设施、安全防护设施、平面停车场、标示解说设施、露营设施、休闲步道、水土保持设施、环境保护设施、农路、景观设施、农特产品调理设施、农特产品零售设施、其他经“直辖市”、县（市）主管机关核准与休闲农业相关之休闲农业设施。二是详细规范各类休闲设施建设标准。为节约利用土地资源，维护农业区风貌，规定了各类设施的建设要求、高度、面积。如“休闲农业辅导管理办法”第10条规定，平面停车场及休闲步道，应以植被或透水铺面施设（但配合无障碍设施设置者，不在此限）。凉亭（棚）设施、眺望设施及卫生设施，于林业用地之申请设置面积，最大兴建面积每处以45 m2为限。农业体验设施及生态体验设施，楼地板最大兴建面积每处以330 m2为限。农特产品零售设施建筑物高度不得高于4.5 m，最大兴建面积为330 m2。休闲农业区每100 hm2以设置一处为限。除另有规定外，休闲农业设施之高度不得超过10.5 m，休闲农业设施、农舍及其他农业设施合计不得超过坐落该笔农业用地土地面积的40%。
在促进农村产业融合发展方面，台湾地区在设施用地管理和休闲农业发展用地方面提供了借鉴，有助于促进农业与加工业和旅游业的融合。一方面，判断农业设施用地的标准应该更加关注功能而不是是否硬化，对没有固定基础的，应给予方便。另一方面，在旅游资源丰富的特定地区应该允许休闲农业设施建设，台湾地区的各类规范和标准可以提供借鉴。此外，关于各类设施建设的程序、建设标准和规范，帮助农户形成稳定的预期的做法也值得借鉴。
1.3 促进人才流向农村
1.3.1 放开自然人购买农地，为城市人才流入农村提供可能
自然人通过购买农地后兴建农舍进行民宿经营，城市资金和人才得以流向农村。2000年修正的“农业发展条例”开始放开自然人买卖农地和农舍兴建。台湾地区的农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”。客观上促进了城市资本投入农村地区，利用农舍发展民宿的浪潮客观上推动了农村休闲产业的发展。根据该条例第18条，2000年条例修正施行后取得农业用地的农民，无自用农舍而需兴建者，经“直辖市”或县（市）主管机关核定，在不影响农业生产环境及农村发展的情况下，得以申请以集村方式或在自有农业用地兴建农舍。农舍起造人应为该农舍坐落土地之所有权人，且农舍应与其坐落用地并同移转或并同设定抵押权，已申请兴建农舍之农业用地不得重复申请，并规定农舍面积不得超过农业用地的1/10。根据台湾地区的“民宿管理办法”，在非都市土地的广大农村地区的农舍可以申请民宿。
1.3.2 鼓励老年农民离农，为人才流入提供土地储备
为应对台湾地区从事农业人口的老龄化兼业化，缺乏农业竞争力的现状，“农业发展条例”第59条提出，为应对农业国际化自由化的冲击，提高台湾地区的农业竞争力，应建立奖励老年农民离农退休，引进年轻专业农民参与农业生产的制度。
1.3.3 扶持农校毕业青年购买耕地，为人才流入提供资金支持
如“农业发展条例”第42条规定，农业学校毕业的青年，购买耕地直接从事农业生产所需的资金，由主管机关协助办理20年贷款。
台湾地区促进人才流向农村的经验不一定适合大陆，但仍带来了一定的启示。如可探索农舍（农房）与其坐落用地并同移转或并同设定抵押权的可能性，探索已经非农转移的农户中的老年农民离退休制度，对农业技术人才进入农业提供资金支持等。
1.4 限制工商资本，预防农地非农化
1.4.1 限制非农户取得耕地
为了限制农地的非农化，台湾限制工商资本进入农业，只有符合技术密集或资本密集的农业企业或机构团体经许可后才能承受耕地。如根据“农业发展条例”第33条和第34条，私法人不得承受耕地。但如农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构符合技术密集或资本密集之类目及标准的，经申请许可后，得承受耕地;如申请承受耕地，应兼具经营利用计划及其他规定条件，向承受耕地所在地之“直辖市”或县（市）主管机关提出，当地农业发展情况及所申请之类目、经营利用计划等因素为核准之依据。此外，还限制其承受耕地之区位、面积、用途及他项权利设定之最高金额。
1.4.2 部分补贴农业企业不得享受
如根据“推动小地主大佃农政策工作手册”，农业企业不能享受转（契）作补贴和租用农地改善补贴。其中租用农地改善补贴的对象是纳入政策辅导之大佃农，但不包含农业企业;对农业企业承租基期年农地，不给付大佃农转（契）作补贴。
1.4.3 通过税收等手段惩罚农地的非农利用
如根据“农业发展条例”第37条规定，作农业使用之农业用地移转与自然人时，得申请不课征土地增值税。作农业使用之耕地依相关规定移转与农民团体、农业企业机构及农业试验研究机构时，其符合产业发展需要、一定规模或其他条件，经“直辖市”、县（市）主管机关同意者，得申请不课征土地增值税。前两项不课征土地增值税之土地承受人于其具有土地所有权之期间内，曾经有关机关查获该土地未作农业使用且未在有关机关所令期限内恢复作农业使用，或虽在有关机关所令期限内已恢复作农业使用而再有未作农業使用情事者，于再移转时应课征土地增值税。 从各地的实践来看，工商资本进入农业产生的土地非农化问题是普遍现象。台湾地区限制工商资本进入农业的做法可以选择性借鉴。大陆农户人均占有的土地本就偏少，工商企业进入农业生产领域存在与农民争利之嫌。但由于工商企业具有资金和技术优势，因此台湾地区限制工商资本获得耕地、偏向大农户的补贴政策和加税的手段避免了工商企业非农利用土地的做法值得借鉴。
2 台湾地区土地管理政策的教训
在提升农业竞争力、改善农村发展环境、促进农村三产融合发展等方面，台湾地区采取了很多政策，取得了一定的成效，同时也暴露出了一些问题，主要体现在如下几个方面。
2.1 短期政策缺乏长远考虑
以“三七五减租条例”为例，该措施实施已60余年，许多承租农地的佃农已传至第二代，但在农地收入减少以及工商业就业机会增加的情况下，许多佃农二代已将土地荒废。按照“三七五减租条例”，若地主先提出解约须给予补偿金，因此佃农多不愿主动解除租约。随着情况的变化，该政策的存在环境已经不再，但台湾地区未随之进行适当调整以促使租约终止，提高农地经营规模，导致农地利用效率的下降。
又比如，根据“农村再生条例”第11条，政府对社区的补助不包括土地取得费用，这种做法虽然省却了政府征地费用，但由于农村再生项目所需的土地来自社区内地主的捐赠，所涉及地块的地主一般无偿给社区使用，未做产权转移。从长远来看，这些捐赠土地具有不稳定性，未来地主或其后人可能会因各种原因收回土地，农村再生计划对这些土地的投资可能难以得到长期利用。
2.2 农地私有制的局限
台湾地区农地私有制的性质阻碍了农地经营规模的扩大。主要体现在：一是小规模经营农户太多，且土地不能移动，通过市场化途径把农地集中到少部分农户以实现规模化经营的交易成本太高、耗时较长;二是多数农户拥有的土地规模较小，机会成本较低，即使土地利用效率低也损失不大，除非不得已不会出卖土地;三是土地有特殊的意义，被作为“祖产”，轻易不会出卖;四是“三七五减租”的先例让地主对出租望而却步，该政策严格限制了地主对土地的控制权，雖然后来明文规定以后的租约由双方自由制定，但仍有部分地主担心租出去后难以收回，缺乏土地供给的积极性。
2.3 对政策目标的偏离
“促进农地合理利用”是台湾地区农地政策的目标之一，当地政府也致力于提高农地经营规模，但后来有些举措却又削弱了之前的努力。以2000年修订的“农业发展条例”为例，修订后放开了农地自由买卖，但最低交易规模被定为0.25 hm2，与超过1 hm2的平均经营规模相比，该项措施明显会拉低农地经营平均规模，导致土地的进一步细碎化。另外，该条例的修订还加快了农舍的建造，出现农舍别墅化、民宿化现象。根据“农业用地兴建农舍办法”第二条规定，除参加兴建集村农舍或在离岛地区兴建农舍外，申请兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25 hm2。也就是说，只要购买0.25 hm2农地，就可以在上面建造农舍，农舍又被作为民宿进行经营。新的办法使得农地进一步被分割，被非农化利用。因零星建于田中，不仅造成污染，也影响到规模化耕作。以民宿兴建较多的宜兰县为例，2000-2014年已兴建了7612栋农舍[6]。再如，在台湾地区鼓励休耕，同时鼓励地主把自己的土地租给大佃户，在实际操作中，因为补贴金额相差不大，很多地主宁愿申请休耕获得休耕补贴，也不把土地租给大佃农以提高农业经营规模，使得促进提高经营规模的政策效果大打折扣。此外，在台湾地区，农村地区不仅存在“种房子”的现象，还存在“种工厂”现象，农户在自己的土地上建设厂房进行经营，造成周边农地的污染，工厂一边照章纳税一边存在着，地方政府尚无力改变这一现象。
3 对我国大陆乡村振兴的启示
3.1 应充分发挥集体经济制度优越性，推动农地规模经营
与台湾地区的农地私有制相比，大陆在推动农业规模经营方面具有天然的优势。随着农村劳动力的非农转移，台湾地区的地主由于各种原因既不愿出卖土地，也有出租土地的顾虑，如果一个农业大户想要扩大经营规模，较难如愿租赁或购买周边相邻地主的土地;而大陆农村土地为集体所有，集体经济组织完全可以在尊重农民意愿的前提下把不再经营农地的农户的土地整合在一起，分成适度规模的若干块土地，发包给有能力、有意愿、爱农业的本集体经济组织成员，超过该集体组织成员本来份额的部分适当收取土地使用费给其他成员共享，在农地实现规模经营的同时，实现各取所需，各有所得。
3.2 放松对农业设施用地的限制，促进农业的现代化
在农业设施用地方面，也应在借鉴台湾地区经验的同时，充分发挥集体所有制的优越性。
3.2.1 农户有权利在自己的土地上搭建无固定基础的临时性与农业生产有关的设施
农业现代化的特征之一是机械化设施化，实现农业的工厂化生产是农业发展的趋势之一。台湾地区鼓励农户搭建无固定基础的、临时性的、与农业生产有关的设施，尽量少破坏耕种层，否则需要单独申请建筑执照。另外，在台湾地区，对农户的设施用地需求并无数量上的限制。而目前大陆很多地方都有农业设施用地规划，农户要在自己的土地上建设无固定基础的临时性农业设施，得去找地方了解是否符合政府的规划。农户是否要建无固定基础的临时性农业设施，建设什么样的设施是市场行为，政府不应加以干涉。
3.2.2 集体经济组织有义务引导集中建设有固定基础的农业设施
由于大多数农户地块分散细碎，如果每户都在自己的土地上建设温室大棚等农业设施，既不现实，也破坏田园景观。集体经济组织应通过发展家庭农场、合作社、互换地块等方式将有固定基础的农业设施相对集中，共享公用设施，在满足农户需求的同时，提高农地利用效率。
3.2.3 政府对农地的监管应该透明、可预期
政府对农地的管理应有助于让农户产生稳定预期，对农户土地利用后果的监管动机、监管内容、审批依据都应透明。应明确规定跟农业有关的设施用地最大比例、各种有固定基础的设施用地的建设标准等，激励农户充分利用土地，提高土地利用效率。 3.3 重新界定农业休闲用地性质，促进农村产业融合
以农业和休闲为主题的乡村旅游是农村产业发展的重点，旅游的六大要素是食、住、行、游、购、娱，而目前人们对乡村旅游的印象一般还停留在吃“农家乐”、住“民宿”、买“农特产”，乡村旅游难以获得突破性进展，其中重要的一个原因是很多必要的休闲农业用地被归类为和工业用地、商业用地和住宅用地一样的建设用地。在建设用地指标紧缺的情况下，乡村旅游所需要的建设用地指标得不到满足。在台湾地区，农村休闲旅游很早就得到高度重视，把农业休闲用地和农业设施用地一样通过比例限制等方式进行规范，与工商业用地相比，被另类看待。为促进农村产业发展，台湾地区鼓励地方政府规划休闲农业区，鼓励地主申请休闲农场。在休闲农业区和休闲农场内，得以在不改变土地用途的情况下利用农业用地建造必要的休闲设施，包括住宿设施、餐饮设施、农产品加工（酿造）厂、农产品与农村文物展示（售）及教育解说中心、门票收费设施、露营设施、休闲步道、景观设施、农特产品调理设施、农特产品零售设施、环境保护设施等诸多设施。申请时需要提交休闲农业区规划书或规划建议书或休闲农场的经营计划书，并对规划或计划书的内容提出了详细的要求，同时，对休闲农场和休闲农业区的最低规模、用地比例、设施建设标准等进行了规范和限制。
要振兴乡村，用地问题是绕不过去的坎。从大农业发展的角度来看，发展农业观光、农业休闲旅游的用地理应为农业用地，政府应重点关注的，是要从规模、分布密度、实际用途等方面进行监管，确保其发展是以农业为依托。
3.4 创新土地管理，促进各类人才回流
城市现代化的生活方式和更高的收入预期曾经吸引了农村人口大量向城市转移。要振兴乡村，需要吸引人才回流农村。通过对台湾农村地区的调研也发现，随着友善（无毒）农业的推广，部分青壮年从城市回到农村，致力于优质、特色农产品的生产、衍生产品开发、销售和农村休闲旅游产业。如花莲县瑞穗乡的富兴社区，是优质土凤梨的产地，随着“农村再生”项目的推进，已经有近1/4的青年人回到了富兴社区，致力于特色农产品生产和销售，打造自己的品牌“酋长凤梨”，通过网络电商把产品销售到世界各地，同时依托农业发展乡村休闲旅游，不仅把传统特色产品发扬光大，如凤梨花、凤梨果酱等，还开发出凤梨露、凤梨果干、凤梨风味大餐等符合年轻人口味的新的“伴手礼”和“体验性”产品。
要振兴乡村，不仅要提供城乡一体的基础设施和公共服务，消除差距，彰显特色，还要营造良好的产业发展环境。能否吸引青年人才回流农村应该成为乡村振兴绩效评价的重要指标。在土地管理方面，应该保障农村基础设施和环境保护用地;在鼓励老农离农的同时，要为有志于投身农业的各类青年人才承包农地提供条件;为其提供公益性培训、无息贷款等优惠政策;允许在不改变用地性质的情况下安排一定比例的农业休闲旅游用地，让农村的土地“活”起来。
3.5 严格限制非农户取得耕地，坚持农民主体地位
乡村振兴的主体是农民、是农户，而发展现代农业离不开现代化农业企业的带动。在农地利用上如何在农户和企业之间取得平衡，是摆在地方政府面前的新课题。有些地方把机会给了农户，如上海松江的家庭农场模式，有志于深耕农业的农户获得了足够的经营规模和体面的收入;有些地方看不上缺乏技术的农户，把眼光放在了引进国际知名大企业上，想方设法取得农民的土地集中起来，大搞招商引资。如果单从发展现代农业的角度来看，两种做法各有长处，但如果从农业安全、享受发展现代农业成果的主体、是否剥夺农户发展机会等角度来看，两种模式差异巨大。
在这方面，可以借鉴和完善台湾地区的经验。在台湾地区，只有那些符合技术密集或资本密集之类目及标准的农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构，经申请许可后才可承受耕地，把“非农户”进入农业限制在技术密集和资本密集的项目。农户和非农户在地区农业发展中扮演着有鲜明差异的不同角色。小农无疑没有能力與那些拥有资金和技术优势的大企业竞争，但农业安全更加依赖与土地有深厚感情的小农户，而不是逐利的企业。大陆的乡村振兴，在农业领域，应该明确小农户、农业专业大户和非农户（农业企业等）各自不可替代的作用，应确保小农户、鼓励农业专业大户、限制非农户，使小农户有机会获得适度规模经营的好处，鼓励农业专业大户带动小农户提高科技含量，限制非农户在农业科研、农业技术创新等领域。
参考文献：
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