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摘 要：本文从环境规制失效问题出发，将财政分权变量分成事权与财权，以体现中央与地方的财权与事权不对等现状，在此基础上分析地区竞争约束下环境规制作用的非线性影响。研究表明，地区竞争对环境规制影响具有双重门槛效应，其中，处于双门槛值之间的样本具有更强的竞争激励，其规制治理投资并不能带来环境的改善，更多的是一种“表面文章”；较高资本禀赋的地区已经显现出较好的规制治理效果。本文还发现，地区竞争对环境规制的负向影响是显著的；财权与事权分权对环境规制的影响呈现不同方向，其中事权分权将导致环境污染的增大，财权分权与此形成反向力量，同时实证结果显示，事权分权也没有强化地区竞争的显著证据。笔者认为，进一步改革中央与地方的财权事权安排、改变当前绩效考核与晋升体制，尤其是改革当前的经济增长方式，更多发挥市场决定性力量是有效治理环境规制问题的根本方案。
关键词：地区竞争；财税体制改革；规制失效
中图分类号：F8122；F0622 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2014）02002309
一、问题的提出
过去三十多年，我国呈现给外界最典型的两个印象：一是GDP的数值迅速攀升，经济持续高速增长；二是环境急剧恶化，百姓怨声载道，群体性事件此起彼伏。在国家经济实力不断提高与积累增多的条件下，针对环境恶化产生的环境治理投入与日俱增。据国家统计局《全国环境统计数据公报》显示，尽管化学需氧量排放量、二氧化硫排放量等指标有所下降，但废水与工业固体废弃物排放总量等大部分指标依然高位不止。部分显性指标的下降并不代表环境有转好的迹象，近年来群体事件屡见不鲜，舆论关于癌症村、血铅超标、江河污染的报道更是接连见于报端，环境问题已经严重侵害了公众健康。面对环境问题的严峻性，不禁令人心生疑问：是不是我国关于环境的投入还不够多？国家还不够重视？在2013年3月的两会期间，有人大代表指出，根据《政府工作报告》保守估计，近十年来，我国年环保投入在4万亿元左右，仅2013年全国环保部门预算就达到40亿元，机构达到13 225个，工作人员达205 334人，环境规制投入不可谓不多，但环境问题依然不见起色。由此，我们有理由相信，在一定程度上，环境规制失效已不是单纯的投入不足问题，其背后隐藏的症结所在值得深思。
张红凤等[1]、叶祥松和彭良燕[2]以及胡达沙和李杨[3]从规制效率出发，通过探析规制效率变化找到环境治理失效的原因，并通过贸易等经济因素来探析环境规制失效的影响因素。叶祥松和彭良燕[2]研究指出，全国环境规制效率整体呈现上升的趋势，各地区环境规制效率差异较大；人均GDP、利用外资水平、资本深化水平、工业发展水平以及环境保护力度对我国环境规制效率均有显著影响。杨俊等[4]认为，财政分权的提高、贸易自由化等因素均可以对环境效率产生显著影响，其中财政分权与贸易自由化对环境规制效率呈现负向影响。
以上关于规制效率的研究仅对效率进行了判断，只能分析规制本身的问题，关于规制水平影响因素的研究则更加必要。孙敬水等[5]认为，外商直接投资（FDI）流入能源密集型产业后，往往会弱化当地的环境水平。屈小娥[6]指出，如果考虑发展程度的话， FDI 与环境污染呈倒“U”型关系，在折点之后，FDI 的流入会改善发达省份的环境水平，但会恶化欠发达省份的环境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]将资本引入与经济发展的关系置于异质性的地区竞争中，他们认为经济发展落后的地区为了吸引资本进入更倾向于牺牲环境，发达地区对资本引进依赖程度较小，对环境的损害程度较弱。因此，从一定程度上讲，如果考虑能源约束和环境规制影响的话， FDI对经济发展贡献的净影响可能是负效应，值得深入探析。
韩超[8]-[9] 认为，环境规制失效问题表面上好像是规制本身的问题，但其背后隐藏的则是制度及其影响问题。现有研究大多考虑工业发展、能源约束、FDI流入等技术性问题，极少涉及到制度影响，且大多忽视了我国经济社会中制度因素影响的重要性。为调动地方政府积极性，1994年我国采取了分税制改革，随后，1998年初步确立了以《党政领导干部考核工作暂行规定》
其中第三条规定的考核原则之一是注重实绩，且是最核心的原则。注重实绩的具体解释是：“地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度。”有研究给出了经验证据，省级领导职务升迁和该省的经济表现具有显著的正相关性。为核心的政绩考核与晋升制度，逐渐形成地区间以 GDP为核心的晋升竞争机制。在严格户籍制度、公众偏好表达渠道不畅等条件下，地区间竞争变得日趋激烈，作为独立经济主体的地方政府也必须通过谋求自身经济发展来获得财政利益，并为了政治上的晋升极力追求有竞争力的经济增长率。本文认为，各地区政府官员为了政绩及晋升的考虑，会在政策制定等方面刻意模仿、追随甚至向上级争相抢要各项引资优惠政策，无视环境规制，使本已满目疮痍的生态环境更趋恶化。
我国转型期的特点决定了政府对经济发展拥有主导力量，市场微观主体行为势必受到政府的干预。本文围绕地区竞争对环境规制的影响进行研究，这种影响机制可能会伴随着地区经济发展差异显现出一种非线性的变化趋势，因此，除了给出基本的结论外，本文还将给出这一影响基于资本禀赋的门槛非线性效应。
二、理论基础与典型性事实
1制度约束下的规制竞争
对企业而言，虽然长期环境规制可能促进技术创新，但短期环境规制会直接带来企业成本的提高，大多数企业往往会采取规避性行为。Holzinger等[10] 认为，全球贸易竞争条件下，国家间的竞争最直接体现在企业的竞争上，这样就使得政府有可能动用环境规制的砝码来实施战略性政策，其结果是同质的环境规制政策。规制成为一项战略工具，但其与传统税收等政策并不完全相同。现实中，难以找到一个可以替代规制的制度，从这个意义上讲，规制具有一定的垄断势力是导致规制实证研究较少的一个因素。Drezner[11] 指出，国际竞争压力导致发达国家倾向于提高环境规制标准，降低环境规制标准的案例极为罕见。环境规制扭曲的现象不仅发生在国与国之间的竞争中，Charny[12] 认为，一国内部环境规制扭曲的现象亦存在。Friedman等[13] 使用美国1977—1988年间外商企业投资有关数据进行政府调控工具对外商企业选址影响的实证研究表明，除工资率、劳动力供给和税收等因素外，规制因素对企业选址也有显著的影响。 我国规制体系的建立与经济社会发展之间具有内生性特征。我国的很多规制职能都是由之前的管理部门转变而来的，这一思路并不是如理论所述，是对市场的弥补，而是政府的一种主动放权的过程。西方规制体系则是随着市场的发展重新架构而成的制度体系，其构建成本虽然较高，但不存在制度摩擦成本。我国的环境等规制体系孕育于旧有的制度体系中，难免受制度路径依赖的影响。制度的调整如果不是同步进行，那么单一制度很难独自发挥作用，韩超[9] 认为，这是由制度间相互作用影响、适应性学习的过程所决定的，规制独立性受到明显干扰。由于有效民主和法治的缺乏，政府的强势及政府主导发展的惯性将会进一步使规制丧失独立性，其直接结果就是规制问题的恶化。
2地区竞争的核心：资本竞争
制度是一系列被制定出来的规则，其提供了人类相互影响的框架、建立了构成一个社会或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。事实上，我国一直推进的改革，其实质就是通过制度创新获得改革红利，是制度对经济社会发展影响的典型表现。20世纪80年代的改革及90年代中期的分税制改革都是政府主动创造改革红利的一种选择。周黎安[14] 认为，改革的结果使各地方政府具有相对独立的利益，刺激了地方自主投资并加快了资本引进。改革开放以来的我国政治体制最典型特征就是中国式“集权—分权”。中国式“集权—分权”体制的潜在动因是通过体制改革产生激励，进而推进地方政府谋发展、促增长，中央政府通过控制人事任命权来设计机制，并进行政绩考核以实现中央政府目标。除了政绩考核外，地方政府本身也有促进经济发展的激励。分税制改革以后，许多地方财力下降，推动GDP增长可以为地方财力提供保障，以此才能进行公共服务建设，而公共服务能力也是政绩考核的一部分，GDP自然成为地方政府追逐的目标。因此，中国式“集权—分权”体制及政绩考核制度决定了激烈的地方政府间竞争。
图1 外商税负与地区竞争
资料来源：根据历年《中国税务统计年鉴》计算而得。
我国为了引进资本，20世纪90年代初各式各样的开发区遍地开花，截至2013年8月，国家级开发区达到192个，省级及以下的开发区更是不胜枚举。开发区的发展是地区竞争的一个典型表现，但其背后的博弈过程却值得我们去思考。图1选取产业结构类似的山东、浙江与广东等三个地区来考察，以形象地展示地方政府在税收优惠等方面的竞争情况。整体的发展趋势表明，三个地区的外商税负水平呈现交替上升趋势，2000年之前，浙江的外商税负水平最高，广东次之，山东最低。但是，在地方政府竞争的机制下，浙江与广东分别降低外商税负水平，而山东则在潜在的竞争优势下慢慢提升税负水平，并于2001年分别超过广东与浙江。2001年之后，地方政府竞争的激烈程度进一步加大，三个地区的外商税负水平此起彼伏，争相吸引资本。由于优惠政策本身已经影响了市场的公平，扭曲了市场的竞争势力，相对普通土地、税收等要素政策，地方政府竞争还有可能在规制标准、规制实施等方面做出有利于本地企业的政策，各地区的规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，在这个角度上，决策过程及执行过程中公众参与的缺失将直接导致环境规制缺位，使环境污染不能得到有效治理。
3环境规制与资本禀赋的非线性关系
到底应该如何理解我国的环境规制问题？环境规制的实质是多层委托代理关系，最终委托人是公众，直接代理人是规制机构，在我国当前的环境规制体系下，实际承担规制代理人责任的是地方政府。
不难发现，从表现来看，规制独立性是我国环境规制未能有效发挥的重要原因，然而，面对规制不够独立的问题，很多人就会给出构建独立的规制机构的直接建议，却对如何构建独立的规制机构难以给出具体的建议。而事实上，在法律及机构设置上，均有很多的证据来说明制度或者法理上规制机构的独立性，但在实际的运行中，规制独立性难以保证。那么，只有从地方政府的目标及行为出发，才能更加全面理解当前环境规制问题。从1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》第三条规定中可以发现，地方政府政绩考核与晋升的核心仍然是GDP增长率。GDP可以简单地概括为投资、消费及国际贸易，而其中地方政府最能直接掌控的是投资，所以招商引资成为每个地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。当然，地方政府并不是不愿意去关注环境等民生问题，但在户籍制度尚未改变、公众偏好表达途径缺失等因素制约下，当企业与环境同时出现问题时，地方政府将屈从于资本的意志。
当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制的实施过程中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度机制作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。
当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长期的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制实施的工作实践中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。
资本禀赋与环境污染、资本禀赋与规制治理投资关系如图2和图3所示。
图2 资本禀赋与环境污染图3 资本禀赋与规制治理投资
资料来源：本文选取的数据为1998—2010年间13年的算术平均值，所表达的关系可能不是十分精确。 注：图2和图3的横轴代表除西藏外其他30个省级地区，从左到右依次是北京、天津、河北、山西、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。纵轴为相关变量的数值，其中，图2左侧是资本禀赋的相应值，右侧是环境污染因子的相应值；图3左侧是资本禀赋的相应值，右侧是规制治理投资的相应值。
从资本禀赋与环境污染的截面示意图来看，基本上对于资本禀赋较低的地区而言，资本禀赋越高，环境污染越重；对于资本禀赋较高的地区而言，资本禀赋越高，则环境污染越轻。从图3中可以发现，整体上，资本禀赋越高的地区往往会进行较多的规制治理投资。由于规制治理投资是可见的显性指标，中央政府可以通过检查通报等来加以约束，但环境污染指数则是具体的规制结果，其具有一定的不确定性，中央政府很难直接对其施加约束，因而并不能表现为明显的线性作用。
三、数据来源与变量选择
本文围绕地区竞争对环境规制的影响进行系统分析，为扩大样本容量、获得更为稳健的实证结果，本文选择我国省级面板数据进行研究。1997年6月重庆成为省级直辖市，为使研究序列稳定，本文从1998年开始进行研究。关于环境污染的有关指标，2011年开始，统计口径发生改变，部分污染指标进行合并调整，与2010年前难以进行统一分析，因而本文的研究时间样本只能到2010年。
单因子作为环境污染的变量，后续研究中将以ENV代表。
地区竞争。除环境污染指标外，本文关注的地区竞争将力图以地方政府对FDI的竞争来体现。本文已经详细分析了资本竞争作为地方政府竞争的核心本质，而FDI作为外来资本，各地区的竞争将更加典型。
国内资本的流动易受到关系、人情网络等因素的影响，因而地方政府对内资的竞争机制将更加复杂。相对于内资竞争，外资则更关注利润及优惠条件，在对待外资时，区域间的竞争基础相对较公平，因而本文选择外资竞争，尤其是FDI竞争作为地方政府竞争的核心指标。资本是政府竞争的核心，而FDI又是资本竞争的主要对象。现有研究中，已经有不少文献就资本竞争给出解释，傅勇和张晏[15]认为，各地方政府为了竞争FDI，竞相通过地区拥有的税收裁量权进行税收政策调整与优惠，遂以外资企业实际负担税率作为政府竞争的一个衡量。张军等[16]采用FDI的人均值衡量地方政府竞争行为，这是因为FDI的人均值可以综合地体现地方政府间的标尺竞争。按照以上逻辑，本文使用地区相对FDI作为地区竞争的代理变量，由历年各地区实际利用外商直接投资额除以当年全国实际利用外资额得到。
财政分权。关于财政分权指标的构造，本文使用各省市人均预算内本级财政支出与中央人均预算内本级财政支出之比表示事权分权，使用各省市人均预算内本级财政收入与中央人均预算内本级财政收入之比表示财权分权。之所以采用两类指标代表财政分权，是基于我国财税体制安排。1994年分税制改革以来，我国财政分权呈现出事权和财权相互对应的基本特征，即支出的高度分权和收入的高度集权。目前关于财政分权对经济社会发展影响的研究中，大多忽视了财权与事权不对等的这一事实。王韬和沈伟[17]认为，其中一个主要原因就是基础模型中只包含了财政支出分权变量而没有包含财政收入分权变量。
产业结构。工业发展对环境污染的影响已有诸多论述，本文通过历年各地区第二产业占GDP的比重构造产业结构变量，反映工业发展的影响。
所有制结构。各地方在进行资本竞争的过程中，地区所有制结构可能会影响外资的进入。市场化程度越高的地区，企业的所有制结构越倾向于民营化。本文将所有制结构作为控制变量纳入方程，使用各省市国有及国有控股工业企业的资产合计占规模以上工业企业资产合计的比重来加以衡量。
城镇失业率。资本竞争的一个可能影响因素是城镇化中劳动力的影响。本文引入城镇失业率作为一个控制变量。
资本禀赋。前文已经详细论述了地区竞争对环境规制的影响并指出，地区竞争的影响其实存在地区差异，而典型性事实表明，资本禀赋的差异可能是影响这一作用机制的因素。本文使用历年各地区人均资本形成额与年度全国人均资本形成额之差表示。
规制治理投资。作为环境规制问题的主要治理方案，资金投入是最直接的工具。为了体现环境污染的治理投资，本文以工业污染治理投入作为规制治理投资的代理变量。
表2变量的描述性统计
四、实证检验
1资本禀赋与环境规制：实证证据是否支持
前文虽然给出了地区竞争对环境规制影响过程中资本禀赋可能发挥的作用，但这一可能性现实中到底能不能发挥作用，除了需要给出现实解释外，还需要通过精确的数据加以验证。为此，本文构建普通面板计量模型如下：
对地区竞争的影响。具体的实证检验中，本文分别构建基本模型并加入资本禀赋和规制治理投资，通过这一过程观察资本禀赋和规制治理投资对环境污染的影响。具体的模型构建过程中，本文保留固定效应与随机效应的检验结果，以期更详细地观察资本禀赋的显著性问题，具体分析结果如表1所示。
表1资本禀赋是否影响环境规制过程
注：*表示在010水平上显著，**表示在005水平上显著，***表示在001水平上显著，下文同。
通过表1可以发现，就本文关注的资本禀赋而言，无论是否存在规制治理投资，显著性都非常稳健。普通面板计量回归虽然存在许多缺陷，也饱受质疑，但作为示意性的结果，资本禀赋的显著性表明，前文关于资本禀赋影响环境规制过程的分析具有一定的实证意义。在环境规制过程中，资本禀赋发挥作用的结论是稳健的。按照表1的结果，资本禀赋越多，则环境恶化程度越大，这一结果有点违反常理，笔者将在下文深入分析。就其他变量而言，事权分权、财权分权、产业结构、失业率以及事权分权与地区竞争的交互项在所有模型中都非常显著，规制治理投资、所有制结构、地区竞争的系数不显著。 由表1可知：（1）地区竞争会导致环境恶化，但这一影响并不显著，需要进一步分析。（2）当前财税体制安排下事权分权并没有强化地区竞争，但事权分权本身却对环境污染有正向效应，这可以为当前财税体制改革提供一个新的证据。（3）当前财权分权体制安排在统计上并没有带来环境污染恶化的证据，这个可能的解释就是，地方财权越大，进行污染治理的可能性越高，这也和当前进行财税改革的思路一致。（4）第二产业的发展会造成环境污染，通常第二产业指的是采矿业、制造业、电力、燃气及水的生产和供应业、建筑业，从产业角度来看，这些产业的发展势必会带来环境的恶化，也符合公众关于环境污染的认知。（5）一个地区国有资本越多，则环境污染越严重，这个结果是需要进一步挖掘并证实的主题，本文给出的解释是，国有企业一方面要履行社会责任，另一方面又与地方政府具有某种联系，其行政地位使得国有企业的规制问题变得异常复杂，因而这个结果也在预期范围内。（6）规制治理投资并不能使污染降低，但其系数不显著，有待下文进一步分析。
2资本禀赋门槛效应的识别
地区竞争能否影响环境规制以及如何影响环境规制是本文的核心命题。在全球竞争中，发达国家的竞争会提高规制水平，而发展中国家的竞争往往降低规制水平。普通面板计量分析表明，资本禀赋对环境规制确实产生了显著影响，下文将把资本禀赋作为门槛变量，分析地区竞争对环境规制作用的非线性影响。传统的研究往往采用Girma等[18]提出的分组检验和Kinoshita[19] 提出的交叉项模型，但赵增耀和夏斌[20] 认为这些方法无法对门槛效应进行显著性验证。而Gregory和Hansen [21] 提出的面板门槛回归模型则可以为本问题的解决提供科学的测度方法，其优点在于既能估计出门槛值，又能对内生的门槛效应进行显著性检验，其思想是将某门槛值作为一个未知变量纳入回归模型中，构建分段函数并对该门槛效应及相应的门槛值进行估计和检验。
表3的结果显示，从统计上看，除了所有制结构和失业率外，其他控制变量均通过显著性检验。同不考虑门槛效应的普通面板计量估计结果比较可以发现，本文关心的另外一个核心变量——地区竞争，在包含资本禀赋门槛效应识别后通过显著性检验，这也验证了本文在第二部分的有关论述，并再次强化了门槛效应识别对本项研究的必要性。地区竞争，尤其是本文使用的外资竞争是导当前环境污染的一个重要因素。需要注意的是，背后的逻辑并不是外资本身带来了环境污染，这与“污染避难所”假说有根本区别。本文旨在验证的是，由于对FDI的地区竞争而导致的环境规制扭曲的过程，而非由于国外资本转移低端甚至有毒产品带来的污染问题。
回归结果还证明了我国环境规制现状仍存在着显著的基于资本禀赋的双门槛效应。具体来说，当地区人均资本低于全国平均资本87596元/人时，规制治理投资效果较差；当资本禀赋逐渐增加并与全国的人均水平相差不是很大时，即差距在（-87596，-52564）时，规制治理投资将加剧环境污染；当地区人均资本与全国平均值更加相近甚至超过全国人均水平时，系数没有通过显著性检验，但系数由正变为负，还是能够看到规制治理投资开始有所奏效，这一实证结果与本文在第二部分的解释是契合的。当一个地区资本禀赋非常差时，地区的竞争压力也会很高，基础差反而会变得较为从容，但其受限于地区资本禀赋基础，也没有更好的解决环境污染的有效途径。激烈的竞争更多的是发生在接近全国人均资本的这些地区，即处于两个门槛之间的地区，由于这些地区在资本禀赋、发展水平等方面相对比较接近，可比性较强，在各个领域展开竞争的激励较强，其理性选择是赋予一个高的规制治理投资以表面满足中央关于污染治理的要求，其背后隐藏的行为则是更多地保持与企业的利益联系，形成利益共同体。具有较高资本禀赋的地区，由于资本禀赋较高，其竞争压力也较小，由于辖区内民生改善的呼声不断提高，地方政府已经开始考虑进行转变，这些行为都可能导致规制治理投资效果向好的方向调整。
另外，财政分权中的两个变量，事权分权、财权分权系数一正一负，与之前进行普通面板计量的估计结果相同，这个结论也进一步证实了当前的事权分权本身确实可以导致地方环境污染加重，其背后的可能如前文所述，是由地方事权太多而导致。另外，财权分权则代表地方收入的不断增加，可以在边际上进行污染治理，具有降低污染的潜在可能。作为交叉项的事权分权与地区竞争的联合系数为负说明，事权分权本身的并没有强化地区竞争，而地区竞争也没有导致事权的增加，其联合作用具有相互削弱的可能。第二产业依然显著且为正值，说明当前工业的比重上升确实是带来污染增强的一个因素。资本禀赋的直接影响显著为正值，说明历史的资本积累对于环境污染也会产生压力。值得关注的是，所有制结构系数显示为正值，虽然没有通过显著性检验，但一定程度也可以说明国有企业影响环境的可能，正如前面提到的，国有企业现象亟待深入分析，以期为国有企业改革提供方向。
五、结论与进一步启示
关于发展与规制矛盾的问题，学界的研究并不少见，但将其置于制度环境的研究还比较缺乏，本文从环境规制屡屡失效的问题出发，将研究视角聚焦于地区竞争（其核心是地方政府竞争）。已有研究表明，地区竞争对环境规制的作用机制在发展中国家与发达国家表现并不完全一样，在观察典型性事实后，本文发现，我国的地区竞争对环境规制的影响可能呈现非线性特征，而地区间的资本禀赋对这一非线性影响发挥重要作用。具体的，本文针对中央与地方财税体制安排中的财权与事权不对等的问题，将财政分权变量分成事权分权与财权分权两类，以此不但可以分析分权对地区竞争的影响，还可以观察两种分权的不同作用机制。在实证方法上，本文选择面板门槛模型来识别并分析非线性影响。研究表明，地区竞争对环境规制的负向影响是显著的；财权与事权分权对环境规制的作用呈现不同方向，其中事权分权将导致环境污染的增大，财权分权与此形成反向力量，是降低环境污染的一个可能因素，同时，实证结果显示，事权分权也没有强化地区竞争的证据。关于国有企业的实证检验没有通过显著性检验，但其系数显示为正值，可能也会带来环境污染的恶化，值得进一步思考。对于地区竞争对环境规制影响的门槛效应，本文发现，这一影响具有两重门槛效应，其中处于双门槛区间的地区具有更强的竞争激励，其规制治理投资并不能带来环境的改善，更多的是一种“表面文章”，具有较高资本禀赋的地区已经开始显现出较好的规制治理效果。 本文还研究了国有企业对环境规制的影响，从逻辑上讲，国有企业的影响具有多面性：（1）国有企业具有国家赋予的社会责任，具有规制问题治理的示范责任。（2）国有企业具有行政级别，甚至有时级别高于规制机构，使得规制执法难以顺利开展。（3）当前经济发展方式与绩效考核安排下，国有企业与地方政府具有的内在联系，有使国有企业与地方政府联合组成利益共同体的可能，这一共同体的组成将给规制治理带来更大的困难。
可以发现，割裂开来，每一个因素都有可能影响环境规制，但这些问题的综合，也就是本文的背后大逻辑则是当前中国式政府主导的经济社会发展方式。政府主导的经济社会发展方式渗透到社会的各个领域，影响政绩考核、官员晋升和规制治理等诸多问题。直接研究政府主导的经济方式及其后续影响应当成为研究的重点选题，只有这样，才能揭开我国经济增长与社会发展的迷雾，才能切实有效推进各项改革进程。
本文认为，应推进政府机构的服务型政府改革，科学设计政府之手对经济发展的干预，按照“负面清单”的规则，市场能够做好的，政府不要干预，市场不能做好的，也需要先思考政府是否可以做得更好。政府的干预应当是审慎的，任何事情均应先站到市场的角度来思考，将政府干预逻辑转变为市场决定逻辑，充分发挥市场的决定性与能动性。在此基础上，进行包括财权事权调整、政府绩效考核和晋升机制体制等方面的改革，完善中国特色的民主制度，不断畅通公众参与环境规制等公共政策的决策与实施。
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（责任编辑：徐雅雯）
关键词：地区竞争；财税体制改革；规制失效
中图分类号：F8122；F0622 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2014）02002309
一、问题的提出
过去三十多年，我国呈现给外界最典型的两个印象：一是GDP的数值迅速攀升，经济持续高速增长；二是环境急剧恶化，百姓怨声载道，群体性事件此起彼伏。在国家经济实力不断提高与积累增多的条件下，针对环境恶化产生的环境治理投入与日俱增。据国家统计局《全国环境统计数据公报》显示，尽管化学需氧量排放量、二氧化硫排放量等指标有所下降，但废水与工业固体废弃物排放总量等大部分指标依然高位不止。部分显性指标的下降并不代表环境有转好的迹象，近年来群体事件屡见不鲜，舆论关于癌症村、血铅超标、江河污染的报道更是接连见于报端，环境问题已经严重侵害了公众健康。面对环境问题的严峻性，不禁令人心生疑问：是不是我国关于环境的投入还不够多？国家还不够重视？在2013年3月的两会期间，有人大代表指出，根据《政府工作报告》保守估计，近十年来，我国年环保投入在4万亿元左右，仅2013年全国环保部门预算就达到40亿元，机构达到13 225个，工作人员达205 334人，环境规制投入不可谓不多，但环境问题依然不见起色。由此，我们有理由相信，在一定程度上，环境规制失效已不是单纯的投入不足问题，其背后隐藏的症结所在值得深思。
张红凤等[1]、叶祥松和彭良燕[2]以及胡达沙和李杨[3]从规制效率出发，通过探析规制效率变化找到环境治理失效的原因，并通过贸易等经济因素来探析环境规制失效的影响因素。叶祥松和彭良燕[2]研究指出，全国环境规制效率整体呈现上升的趋势，各地区环境规制效率差异较大；人均GDP、利用外资水平、资本深化水平、工业发展水平以及环境保护力度对我国环境规制效率均有显著影响。杨俊等[4]认为，财政分权的提高、贸易自由化等因素均可以对环境效率产生显著影响，其中财政分权与贸易自由化对环境规制效率呈现负向影响。
以上关于规制效率的研究仅对效率进行了判断，只能分析规制本身的问题，关于规制水平影响因素的研究则更加必要。孙敬水等[5]认为，外商直接投资（FDI）流入能源密集型产业后，往往会弱化当地的环境水平。屈小娥[6]指出，如果考虑发展程度的话， FDI 与环境污染呈倒“U”型关系，在折点之后，FDI 的流入会改善发达省份的环境水平，但会恶化欠发达省份的环境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]将资本引入与经济发展的关系置于异质性的地区竞争中，他们认为经济发展落后的地区为了吸引资本进入更倾向于牺牲环境，发达地区对资本引进依赖程度较小，对环境的损害程度较弱。因此，从一定程度上讲，如果考虑能源约束和环境规制影响的话， FDI对经济发展贡献的净影响可能是负效应，值得深入探析。
韩超[8]-[9] 认为，环境规制失效问题表面上好像是规制本身的问题，但其背后隐藏的则是制度及其影响问题。现有研究大多考虑工业发展、能源约束、FDI流入等技术性问题，极少涉及到制度影响，且大多忽视了我国经济社会中制度因素影响的重要性。为调动地方政府积极性，1994年我国采取了分税制改革，随后，1998年初步确立了以《党政领导干部考核工作暂行规定》
其中第三条规定的考核原则之一是注重实绩，且是最核心的原则。注重实绩的具体解释是：“地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度。”有研究给出了经验证据，省级领导职务升迁和该省的经济表现具有显著的正相关性。为核心的政绩考核与晋升制度，逐渐形成地区间以 GDP为核心的晋升竞争机制。在严格户籍制度、公众偏好表达渠道不畅等条件下，地区间竞争变得日趋激烈，作为独立经济主体的地方政府也必须通过谋求自身经济发展来获得财政利益，并为了政治上的晋升极力追求有竞争力的经济增长率。本文认为，各地区政府官员为了政绩及晋升的考虑，会在政策制定等方面刻意模仿、追随甚至向上级争相抢要各项引资优惠政策，无视环境规制，使本已满目疮痍的生态环境更趋恶化。
我国转型期的特点决定了政府对经济发展拥有主导力量，市场微观主体行为势必受到政府的干预。本文围绕地区竞争对环境规制的影响进行研究，这种影响机制可能会伴随着地区经济发展差异显现出一种非线性的变化趋势，因此，除了给出基本的结论外，本文还将给出这一影响基于资本禀赋的门槛非线性效应。
二、理论基础与典型性事实
1制度约束下的规制竞争
对企业而言，虽然长期环境规制可能促进技术创新，但短期环境规制会直接带来企业成本的提高，大多数企业往往会采取规避性行为。Holzinger等[10] 认为，全球贸易竞争条件下，国家间的竞争最直接体现在企业的竞争上，这样就使得政府有可能动用环境规制的砝码来实施战略性政策，其结果是同质的环境规制政策。规制成为一项战略工具，但其与传统税收等政策并不完全相同。现实中，难以找到一个可以替代规制的制度，从这个意义上讲，规制具有一定的垄断势力是导致规制实证研究较少的一个因素。Drezner[11] 指出，国际竞争压力导致发达国家倾向于提高环境规制标准，降低环境规制标准的案例极为罕见。环境规制扭曲的现象不仅发生在国与国之间的竞争中，Charny[12] 认为，一国内部环境规制扭曲的现象亦存在。Friedman等[13] 使用美国1977—1988年间外商企业投资有关数据进行政府调控工具对外商企业选址影响的实证研究表明，除工资率、劳动力供给和税收等因素外，规制因素对企业选址也有显著的影响。 我国规制体系的建立与经济社会发展之间具有内生性特征。我国的很多规制职能都是由之前的管理部门转变而来的，这一思路并不是如理论所述，是对市场的弥补，而是政府的一种主动放权的过程。西方规制体系则是随着市场的发展重新架构而成的制度体系，其构建成本虽然较高，但不存在制度摩擦成本。我国的环境等规制体系孕育于旧有的制度体系中，难免受制度路径依赖的影响。制度的调整如果不是同步进行，那么单一制度很难独自发挥作用，韩超[9] 认为，这是由制度间相互作用影响、适应性学习的过程所决定的，规制独立性受到明显干扰。由于有效民主和法治的缺乏，政府的强势及政府主导发展的惯性将会进一步使规制丧失独立性，其直接结果就是规制问题的恶化。
2地区竞争的核心：资本竞争
制度是一系列被制定出来的规则，其提供了人类相互影响的框架、建立了构成一个社会或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。事实上，我国一直推进的改革，其实质就是通过制度创新获得改革红利，是制度对经济社会发展影响的典型表现。20世纪80年代的改革及90年代中期的分税制改革都是政府主动创造改革红利的一种选择。周黎安[14] 认为，改革的结果使各地方政府具有相对独立的利益，刺激了地方自主投资并加快了资本引进。改革开放以来的我国政治体制最典型特征就是中国式“集权—分权”。中国式“集权—分权”体制的潜在动因是通过体制改革产生激励，进而推进地方政府谋发展、促增长，中央政府通过控制人事任命权来设计机制，并进行政绩考核以实现中央政府目标。除了政绩考核外，地方政府本身也有促进经济发展的激励。分税制改革以后，许多地方财力下降，推动GDP增长可以为地方财力提供保障，以此才能进行公共服务建设，而公共服务能力也是政绩考核的一部分，GDP自然成为地方政府追逐的目标。因此，中国式“集权—分权”体制及政绩考核制度决定了激烈的地方政府间竞争。
图1 外商税负与地区竞争
资料来源：根据历年《中国税务统计年鉴》计算而得。
我国为了引进资本，20世纪90年代初各式各样的开发区遍地开花，截至2013年8月，国家级开发区达到192个，省级及以下的开发区更是不胜枚举。开发区的发展是地区竞争的一个典型表现，但其背后的博弈过程却值得我们去思考。图1选取产业结构类似的山东、浙江与广东等三个地区来考察，以形象地展示地方政府在税收优惠等方面的竞争情况。整体的发展趋势表明，三个地区的外商税负水平呈现交替上升趋势，2000年之前，浙江的外商税负水平最高，广东次之，山东最低。但是，在地方政府竞争的机制下，浙江与广东分别降低外商税负水平，而山东则在潜在的竞争优势下慢慢提升税负水平，并于2001年分别超过广东与浙江。2001年之后，地方政府竞争的激烈程度进一步加大，三个地区的外商税负水平此起彼伏，争相吸引资本。由于优惠政策本身已经影响了市场的公平，扭曲了市场的竞争势力，相对普通土地、税收等要素政策，地方政府竞争还有可能在规制标准、规制实施等方面做出有利于本地企业的政策，各地区的规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，在这个角度上，决策过程及执行过程中公众参与的缺失将直接导致环境规制缺位，使环境污染不能得到有效治理。
3环境规制与资本禀赋的非线性关系
到底应该如何理解我国的环境规制问题？环境规制的实质是多层委托代理关系，最终委托人是公众，直接代理人是规制机构，在我国当前的环境规制体系下，实际承担规制代理人责任的是地方政府。
不难发现，从表现来看，规制独立性是我国环境规制未能有效发挥的重要原因，然而，面对规制不够独立的问题，很多人就会给出构建独立的规制机构的直接建议，却对如何构建独立的规制机构难以给出具体的建议。而事实上，在法律及机构设置上，均有很多的证据来说明制度或者法理上规制机构的独立性，但在实际的运行中，规制独立性难以保证。那么，只有从地方政府的目标及行为出发，才能更加全面理解当前环境规制问题。从1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》第三条规定中可以发现，地方政府政绩考核与晋升的核心仍然是GDP增长率。GDP可以简单地概括为投资、消费及国际贸易，而其中地方政府最能直接掌控的是投资，所以招商引资成为每个地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。当然，地方政府并不是不愿意去关注环境等民生问题，但在户籍制度尚未改变、公众偏好表达途径缺失等因素制约下，当企业与环境同时出现问题时，地方政府将屈从于资本的意志。
当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制的实施过程中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度机制作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。
当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长期的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制实施的工作实践中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。
资本禀赋与环境污染、资本禀赋与规制治理投资关系如图2和图3所示。
图2 资本禀赋与环境污染图3 资本禀赋与规制治理投资
资料来源：本文选取的数据为1998—2010年间13年的算术平均值，所表达的关系可能不是十分精确。 注：图2和图3的横轴代表除西藏外其他30个省级地区，从左到右依次是北京、天津、河北、山西、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。纵轴为相关变量的数值，其中，图2左侧是资本禀赋的相应值，右侧是环境污染因子的相应值；图3左侧是资本禀赋的相应值，右侧是规制治理投资的相应值。
从资本禀赋与环境污染的截面示意图来看，基本上对于资本禀赋较低的地区而言，资本禀赋越高，环境污染越重；对于资本禀赋较高的地区而言，资本禀赋越高，则环境污染越轻。从图3中可以发现，整体上，资本禀赋越高的地区往往会进行较多的规制治理投资。由于规制治理投资是可见的显性指标，中央政府可以通过检查通报等来加以约束，但环境污染指数则是具体的规制结果，其具有一定的不确定性，中央政府很难直接对其施加约束，因而并不能表现为明显的线性作用。
三、数据来源与变量选择
本文围绕地区竞争对环境规制的影响进行系统分析，为扩大样本容量、获得更为稳健的实证结果，本文选择我国省级面板数据进行研究。1997年6月重庆成为省级直辖市，为使研究序列稳定，本文从1998年开始进行研究。关于环境污染的有关指标，2011年开始，统计口径发生改变，部分污染指标进行合并调整，与2010年前难以进行统一分析，因而本文的研究时间样本只能到2010年。
单因子作为环境污染的变量，后续研究中将以ENV代表。
地区竞争。除环境污染指标外，本文关注的地区竞争将力图以地方政府对FDI的竞争来体现。本文已经详细分析了资本竞争作为地方政府竞争的核心本质，而FDI作为外来资本，各地区的竞争将更加典型。
国内资本的流动易受到关系、人情网络等因素的影响，因而地方政府对内资的竞争机制将更加复杂。相对于内资竞争，外资则更关注利润及优惠条件，在对待外资时，区域间的竞争基础相对较公平，因而本文选择外资竞争，尤其是FDI竞争作为地方政府竞争的核心指标。资本是政府竞争的核心，而FDI又是资本竞争的主要对象。现有研究中，已经有不少文献就资本竞争给出解释，傅勇和张晏[15]认为，各地方政府为了竞争FDI，竞相通过地区拥有的税收裁量权进行税收政策调整与优惠，遂以外资企业实际负担税率作为政府竞争的一个衡量。张军等[16]采用FDI的人均值衡量地方政府竞争行为，这是因为FDI的人均值可以综合地体现地方政府间的标尺竞争。按照以上逻辑，本文使用地区相对FDI作为地区竞争的代理变量，由历年各地区实际利用外商直接投资额除以当年全国实际利用外资额得到。
财政分权。关于财政分权指标的构造，本文使用各省市人均预算内本级财政支出与中央人均预算内本级财政支出之比表示事权分权，使用各省市人均预算内本级财政收入与中央人均预算内本级财政收入之比表示财权分权。之所以采用两类指标代表财政分权，是基于我国财税体制安排。1994年分税制改革以来，我国财政分权呈现出事权和财权相互对应的基本特征，即支出的高度分权和收入的高度集权。目前关于财政分权对经济社会发展影响的研究中，大多忽视了财权与事权不对等的这一事实。王韬和沈伟[17]认为，其中一个主要原因就是基础模型中只包含了财政支出分权变量而没有包含财政收入分权变量。
产业结构。工业发展对环境污染的影响已有诸多论述，本文通过历年各地区第二产业占GDP的比重构造产业结构变量，反映工业发展的影响。
所有制结构。各地方在进行资本竞争的过程中，地区所有制结构可能会影响外资的进入。市场化程度越高的地区，企业的所有制结构越倾向于民营化。本文将所有制结构作为控制变量纳入方程，使用各省市国有及国有控股工业企业的资产合计占规模以上工业企业资产合计的比重来加以衡量。
城镇失业率。资本竞争的一个可能影响因素是城镇化中劳动力的影响。本文引入城镇失业率作为一个控制变量。
资本禀赋。前文已经详细论述了地区竞争对环境规制的影响并指出，地区竞争的影响其实存在地区差异，而典型性事实表明，资本禀赋的差异可能是影响这一作用机制的因素。本文使用历年各地区人均资本形成额与年度全国人均资本形成额之差表示。
规制治理投资。作为环境规制问题的主要治理方案，资金投入是最直接的工具。为了体现环境污染的治理投资，本文以工业污染治理投入作为规制治理投资的代理变量。
表2变量的描述性统计
四、实证检验
1资本禀赋与环境规制：实证证据是否支持
前文虽然给出了地区竞争对环境规制影响过程中资本禀赋可能发挥的作用，但这一可能性现实中到底能不能发挥作用，除了需要给出现实解释外，还需要通过精确的数据加以验证。为此，本文构建普通面板计量模型如下：
对地区竞争的影响。具体的实证检验中，本文分别构建基本模型并加入资本禀赋和规制治理投资，通过这一过程观察资本禀赋和规制治理投资对环境污染的影响。具体的模型构建过程中，本文保留固定效应与随机效应的检验结果，以期更详细地观察资本禀赋的显著性问题，具体分析结果如表1所示。
表1资本禀赋是否影响环境规制过程
注：*表示在010水平上显著，**表示在005水平上显著，***表示在001水平上显著，下文同。
通过表1可以发现，就本文关注的资本禀赋而言，无论是否存在规制治理投资，显著性都非常稳健。普通面板计量回归虽然存在许多缺陷，也饱受质疑，但作为示意性的结果，资本禀赋的显著性表明，前文关于资本禀赋影响环境规制过程的分析具有一定的实证意义。在环境规制过程中，资本禀赋发挥作用的结论是稳健的。按照表1的结果，资本禀赋越多，则环境恶化程度越大，这一结果有点违反常理，笔者将在下文深入分析。就其他变量而言，事权分权、财权分权、产业结构、失业率以及事权分权与地区竞争的交互项在所有模型中都非常显著，规制治理投资、所有制结构、地区竞争的系数不显著。 由表1可知：（1）地区竞争会导致环境恶化，但这一影响并不显著，需要进一步分析。（2）当前财税体制安排下事权分权并没有强化地区竞争，但事权分权本身却对环境污染有正向效应，这可以为当前财税体制改革提供一个新的证据。（3）当前财权分权体制安排在统计上并没有带来环境污染恶化的证据，这个可能的解释就是，地方财权越大，进行污染治理的可能性越高，这也和当前进行财税改革的思路一致。（4）第二产业的发展会造成环境污染，通常第二产业指的是采矿业、制造业、电力、燃气及水的生产和供应业、建筑业，从产业角度来看，这些产业的发展势必会带来环境的恶化，也符合公众关于环境污染的认知。（5）一个地区国有资本越多，则环境污染越严重，这个结果是需要进一步挖掘并证实的主题，本文给出的解释是，国有企业一方面要履行社会责任，另一方面又与地方政府具有某种联系，其行政地位使得国有企业的规制问题变得异常复杂，因而这个结果也在预期范围内。（6）规制治理投资并不能使污染降低，但其系数不显著，有待下文进一步分析。
2资本禀赋门槛效应的识别
地区竞争能否影响环境规制以及如何影响环境规制是本文的核心命题。在全球竞争中，发达国家的竞争会提高规制水平，而发展中国家的竞争往往降低规制水平。普通面板计量分析表明，资本禀赋对环境规制确实产生了显著影响，下文将把资本禀赋作为门槛变量，分析地区竞争对环境规制作用的非线性影响。传统的研究往往采用Girma等[18]提出的分组检验和Kinoshita[19] 提出的交叉项模型，但赵增耀和夏斌[20] 认为这些方法无法对门槛效应进行显著性验证。而Gregory和Hansen [21] 提出的面板门槛回归模型则可以为本问题的解决提供科学的测度方法，其优点在于既能估计出门槛值，又能对内生的门槛效应进行显著性检验，其思想是将某门槛值作为一个未知变量纳入回归模型中，构建分段函数并对该门槛效应及相应的门槛值进行估计和检验。
表3的结果显示，从统计上看，除了所有制结构和失业率外，其他控制变量均通过显著性检验。同不考虑门槛效应的普通面板计量估计结果比较可以发现，本文关心的另外一个核心变量——地区竞争，在包含资本禀赋门槛效应识别后通过显著性检验，这也验证了本文在第二部分的有关论述，并再次强化了门槛效应识别对本项研究的必要性。地区竞争，尤其是本文使用的外资竞争是导当前环境污染的一个重要因素。需要注意的是，背后的逻辑并不是外资本身带来了环境污染，这与“污染避难所”假说有根本区别。本文旨在验证的是，由于对FDI的地区竞争而导致的环境规制扭曲的过程，而非由于国外资本转移低端甚至有毒产品带来的污染问题。
回归结果还证明了我国环境规制现状仍存在着显著的基于资本禀赋的双门槛效应。具体来说，当地区人均资本低于全国平均资本87596元/人时，规制治理投资效果较差；当资本禀赋逐渐增加并与全国的人均水平相差不是很大时，即差距在（-87596，-52564）时，规制治理投资将加剧环境污染；当地区人均资本与全国平均值更加相近甚至超过全国人均水平时，系数没有通过显著性检验，但系数由正变为负，还是能够看到规制治理投资开始有所奏效，这一实证结果与本文在第二部分的解释是契合的。当一个地区资本禀赋非常差时，地区的竞争压力也会很高，基础差反而会变得较为从容，但其受限于地区资本禀赋基础，也没有更好的解决环境污染的有效途径。激烈的竞争更多的是发生在接近全国人均资本的这些地区，即处于两个门槛之间的地区，由于这些地区在资本禀赋、发展水平等方面相对比较接近，可比性较强，在各个领域展开竞争的激励较强，其理性选择是赋予一个高的规制治理投资以表面满足中央关于污染治理的要求，其背后隐藏的行为则是更多地保持与企业的利益联系，形成利益共同体。具有较高资本禀赋的地区，由于资本禀赋较高，其竞争压力也较小，由于辖区内民生改善的呼声不断提高，地方政府已经开始考虑进行转变，这些行为都可能导致规制治理投资效果向好的方向调整。
另外，财政分权中的两个变量，事权分权、财权分权系数一正一负，与之前进行普通面板计量的估计结果相同，这个结论也进一步证实了当前的事权分权本身确实可以导致地方环境污染加重，其背后的可能如前文所述，是由地方事权太多而导致。另外，财权分权则代表地方收入的不断增加，可以在边际上进行污染治理，具有降低污染的潜在可能。作为交叉项的事权分权与地区竞争的联合系数为负说明，事权分权本身的并没有强化地区竞争，而地区竞争也没有导致事权的增加，其联合作用具有相互削弱的可能。第二产业依然显著且为正值，说明当前工业的比重上升确实是带来污染增强的一个因素。资本禀赋的直接影响显著为正值，说明历史的资本积累对于环境污染也会产生压力。值得关注的是，所有制结构系数显示为正值，虽然没有通过显著性检验，但一定程度也可以说明国有企业影响环境的可能，正如前面提到的，国有企业现象亟待深入分析，以期为国有企业改革提供方向。
五、结论与进一步启示
关于发展与规制矛盾的问题，学界的研究并不少见，但将其置于制度环境的研究还比较缺乏，本文从环境规制屡屡失效的问题出发，将研究视角聚焦于地区竞争（其核心是地方政府竞争）。已有研究表明，地区竞争对环境规制的作用机制在发展中国家与发达国家表现并不完全一样，在观察典型性事实后，本文发现，我国的地区竞争对环境规制的影响可能呈现非线性特征，而地区间的资本禀赋对这一非线性影响发挥重要作用。具体的，本文针对中央与地方财税体制安排中的财权与事权不对等的问题，将财政分权变量分成事权分权与财权分权两类，以此不但可以分析分权对地区竞争的影响，还可以观察两种分权的不同作用机制。在实证方法上，本文选择面板门槛模型来识别并分析非线性影响。研究表明，地区竞争对环境规制的负向影响是显著的；财权与事权分权对环境规制的作用呈现不同方向，其中事权分权将导致环境污染的增大，财权分权与此形成反向力量，是降低环境污染的一个可能因素，同时，实证结果显示，事权分权也没有强化地区竞争的证据。关于国有企业的实证检验没有通过显著性检验，但其系数显示为正值，可能也会带来环境污染的恶化，值得进一步思考。对于地区竞争对环境规制影响的门槛效应，本文发现，这一影响具有两重门槛效应，其中处于双门槛区间的地区具有更强的竞争激励，其规制治理投资并不能带来环境的改善，更多的是一种“表面文章”，具有较高资本禀赋的地区已经开始显现出较好的规制治理效果。 本文还研究了国有企业对环境规制的影响，从逻辑上讲，国有企业的影响具有多面性：（1）国有企业具有国家赋予的社会责任，具有规制问题治理的示范责任。（2）国有企业具有行政级别，甚至有时级别高于规制机构，使得规制执法难以顺利开展。（3）当前经济发展方式与绩效考核安排下，国有企业与地方政府具有的内在联系，有使国有企业与地方政府联合组成利益共同体的可能，这一共同体的组成将给规制治理带来更大的困难。
可以发现，割裂开来，每一个因素都有可能影响环境规制，但这些问题的综合，也就是本文的背后大逻辑则是当前中国式政府主导的经济社会发展方式。政府主导的经济社会发展方式渗透到社会的各个领域，影响政绩考核、官员晋升和规制治理等诸多问题。直接研究政府主导的经济方式及其后续影响应当成为研究的重点选题，只有这样，才能揭开我国经济增长与社会发展的迷雾，才能切实有效推进各项改革进程。
本文认为，应推进政府机构的服务型政府改革，科学设计政府之手对经济发展的干预，按照“负面清单”的规则，市场能够做好的，政府不要干预，市场不能做好的，也需要先思考政府是否可以做得更好。政府的干预应当是审慎的，任何事情均应先站到市场的角度来思考，将政府干预逻辑转变为市场决定逻辑，充分发挥市场的决定性与能动性。在此基础上，进行包括财权事权调整、政府绩效考核和晋升机制体制等方面的改革，完善中国特色的民主制度，不断畅通公众参与环境规制等公共政策的决策与实施。
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