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摘要 农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现，是农村统分结合双层经营体制的重要形式，是引领农民实现共同富裕的重要途径。党的十九大报告提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，发展壮大村级集体经济有助于乡村振兴战略实施。基于合肥市近年来扶持壮大村级集体经济发展工作的实践与做法，分析存在的主要问题，提出对策建议。
关键词 村级集体经济;特点;做法;问题;建议
中图分类号 S-9 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）17-0236-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.059
Abstract Rural collective economy is the realization of the socialist public ownership economy in rural areas， an important form of the rural centralized & decentralized double-layer management system， and a critical path leading farmers to achieve common prosperity. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China proposed the political strategy of “deepening the reform of the rural collective property right system， protecting the property rights and interests of farmers， and strengthening the collective economy”. Developing village-level collective economy will promote the spreading of the Rural Revitalization Strategy. Based on the practice in Hefei City， this paper studies main problems，puts forward countermeasures and suggestions.
Key words Village-level collective economy;Characteristics;Practice;Problems;Suggestions
農村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要组成形式[1]。村级集体经济是农村经济中重要的组成部分，发展壮大村级集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举措，是实现乡村振兴的必由之路。笔者立足合肥市村级集体经济发展实际，就推动农村集体经济发展工作进行了一些思考。
1 合肥市村级集体经济发展现状
合肥市位于安徽省中部，地处长江、淮河之间的华东丘陵地区中部。江淮分水岭南侧，巢湖北岸，淝河之水穿流而过。辖5县1市、4区和3个开发区，共有81 个乡镇（涉农街道），纳入党建引领发展壮大村级集体经济工作的村居1 183个。2020年合肥市地区国民生产总值达10 045.7亿元，首次突破万亿元大关，城乡居民可支配收入增长7.2%[2]。合肥市正全面开启“十四五”发展新征程，奋力对标长三角一体化发展战略。近年来，合肥市深入贯彻习近平总书记关于发展壮大农村集体经济的重要指示精神，围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略目标任务，以实施“百村示范、千村提升”工程为抓手，坚持以市场为导向、创新发展方式、加大政策扶持、健全工作机制，积极探索发展农村集体经济有效途径，推进村级集体经济发展取得实效。据统计，2020年全市村集体经营性收入达40 879万元，村均34.5万元，由2018年6.8万元增加27.7万元，增长了4.1倍。50万元以上经济强村318个，由2018年58个增加260个，增长了4.48倍，强村占比由2018年的4.4%上升为26.9%，增长了22.5百分点。112个贫困村强村占比为59.8%，高出全市平均水平32.9百分点。全面消除空壳村、薄弱村，提前2年实现了“两基本、三确保”目标[3]。
1.1 村级集体经济发展成效明显 自2019年合肥市实施扶持壮大村级集体经济发展工作以来，政策支持引导效用明显，全市村级集体经济发展取得明显成效（表1）。
1.2 村级集体经济发展模式多样化 合肥市所辖各县区抓住脱贫攻坚、乡村振兴和深化农村改革等重大机遇，依据各镇村自然禀赋、地理位置、资源条件、产业基础，采取宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索集体经济多元化发展模式。全市村级集体经济发展主要呈现以下6种类型。
1.2.1 光伏产业增收型。依托光伏产业脱贫的村居183个，占比为15.5%，村均建设集体光伏电站40 kW，年均收入3万元左右。这些村居主要分布在4县1市，地理位置偏远，经济状况较差，形成了光伏发电带动村集体增收的“合肥模式”。肥西县官亭镇张祠村建设集体光伏电站300 kW产生集体经济年收入40万元，占村级集体经营性收入六成以上。
1.2.2 产业项目带动型。通过发展农业产业项目的有183个村，占比为15.5%，年均收入13.47万元。通过招商引资，采取“公司+集体+农户”共同发展型，发挥集体资产资源优势，吸引农业公司入驻，助力村级经济发展，拓宽农民增收渠道。如肥东县牌坊民族乡许井社区，通过发展民宿旅游和研学游等项目，2020年实现村集体经营性收入179.38万元以上。 1.2.3 经营服务创收型。开展经营服务创收的村居有293个，占比为24.8%，年均收入31.2万元。以肥西县为代表，按照“积极稳妥、扁平高效、简便易行、强化监管”的原则，开展村集体经济组织承接农村生活垃圾治理、村庄道路日常养护等六类公益性服务项目试点，带动村级集体经济发展成效明显。2020年肥西县198 个村集体经济组织共承接了农村公益性项目704个，涉及财政资金1.59亿元，带动村集体增收40万元。
1.2.4 乡村旅游发展型。通过乡村旅游发展经济的村居有45个，占比3.8%，年均收入20万元以上。通过打造人文景观、自然景观等文化旅游景点促村级经济发展，让资源配置更合理、生态环境更優美、绿色经济促发展的美好乡村。长丰县杨庙镇马郢社建立千亩乡村产业园、兴办乡村美食民宿、发展乡村旅游，打造乡村经济联合体，把村庄、田野和乡村生活作为乡村旅游的主打产品，形成乡村旅游农事体验点3家，农家乐4家，文创体验点3处、民宿2家，年接待游客超过50万人次，200万游客。乡村旅游产业为村集体创收57万元，还带动了56户贫困户脱贫，从省级重点贫困村发展为经济强村，成为实施乡村振兴的标杆示范村。
1.2.5 物业经济发展型。依靠发展物业经济的村居有30个，占比为2.5%，年均收入30万元以上。利用扶持壮大村级集体经济项目资金购置集体标准化厂房建设，实行跨村域的区域联合发展，带动村级集体经济稳定发展。在城区经济发达村居主要是园区经济为主导，物业经济为基础，实现富民强居。如巢湖市扶持壮大村级项目资金主要用于购置本地或异地物业，通过购置集体标准化厂房建设，对外出租村均能增收10万元，带动村级集体经济稳定发展。
1.2.6 资产资源盘活型。通过开展资产资源清理，盘活集体资产资源创收的村居有449个，占比37.9%，年均收入13.2万元。主要将闲置的资产、资源出租给单位或个人获取的收益，此类型在全市中占据主导地位。如肥东县清理在用资产资源租赁合同 468 份，清理出不合理合同 59 份、挤占强占集体资产资源 8 例，租赁闲置小学 25 所，累计通过资产清理盘活每年可为集体增收近 900 万元。
2 合肥市扶持村级集体经济发展工作举措
合肥市紧盯目标任务，加大政策支持扶持、加大工作推进力度，强化工作责任落实。围绕“人、地、财”做文章，充分发挥省会城市的辐射带动作用，推进全市村级集体经济发展取得实效。
2.1 健全工作推进机制 一是建立领导组织。成立了以市委组织部部长为组长，市政府副市长为副组长，市委组织部、市财政局、市农业农村局等10个部门单位负责人为成员的领导小组，设立专门办公室，抽调人员集中办公，加强工作统筹指导。各县（市）区均成立了扶持壮大村级集体经济领导小组，设立办公室、组建工作专班，乡村两级明确专人负责，构建了市级统筹推进、县区主导推动，乡村具体落实的工作格局。二是建立督导机制。明确领导小组成员单位职责分工，落实市直成员单位包联县区指导任务分解，对包联县区进行定期指导;市集体经济办以汇报会、现场会等方式开展不定期督导，及时掌握县区工作推进中存在的问题，强化推进措施落实。三是建立包联机制。落实县（市）区党政负责同志包村联系制度，对重点扶持村分别明确1名党政负责同志具体包联，实行“一对一”指导，帮助各村联系本地实际，确立合理发展思路，落实具体发展举措。四是完善村党组织领导机制。在农村集体产权制度改革中，大力推行村党组织书记、村委会和村集体经济组织负责人“一肩挑”，强化经常性审计、专项审计和离任审计，健全监督管理机制。
2.2 强化政策支持引导 注重加强顶层设计，明确目标任务，加大资金投入，出台扶持支持政策，推动村级集体经济稳步发展。一是加强顶层设计。在认真调查的基础上，研究制定了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的实施方案》，实施扶持壮大村级集体经济5年专项行动，统筹指导全市扶持壮大村级集体经济工作开展。二是加大资金投入。制定《合肥市扶持壮大村级集体经济资金管理办法》，严格扶持资金的管理。出台了《扶持壮大村级集体经济“百村示范、千村提升”工程实施方案》，市财政每年拨付3 000万元，县级财政配套2 000万元，每年重点扶持100个示范村，每村补助50万元，专项支持发展集体经济。2019—2020年市县2级财政安排资金3.3亿元支持村级集体经济发展。全市累计投入扶贫资金75亿元，21.56万建档立卡贫困人口全部脱贫，112个贫困村全部出列，67个贫困村成为经济强村。三是加强用地支持。出台《合肥市村级留用地管理实施办法（试行）》，按照每个村不低于0.2 hm2最高不超过1.0 hm2的标准，安排集体经济发展留用地指标，专项用于就地或异地发展物业经济，或入股参与各类产业项目经营。自2020年调整土地整治补偿资金提取政策，对于开展城乡建设用地增减挂钩的村，市财政在原来150万元/hm2补助标准基础上提高至225万元/hm2，市级支付的占补平衡指标调剂费，县级财政按20%的比例返还村集体经济组织。四是注重金融服务支持。聚焦“一抓双促”目标任务，加大党建引领信用村建设力度[4]。将信用村与发展壮大村级集体经济、培育农村经营主体相结合，鼓励“因地制宜、因户制宜”创新金融服务产品，推动更多金融资源向集体经济薄弱村集聚，破解村集体“借贷难”困境。
2.3 加强人才支持保障 坚持党建引领，强化村级自我发展，培优配强队伍，我市以培养人才、引进人才、留住人才为目的，培优干部素质，确保整体优化提升。一是激励书记担当作为。出台《关于进一步加强村党组织书记队伍建设激励担当作为的意见（试行）》，激励村党组织担当作为、干事创业。二是选优配强基层干部。以县（市）区为单位建立村级后备干部人才库，动态保持每村2～3名，有序推进村党组织书记优化升级、新老交替。重点培育100名市级优秀村党组织书记，培育发展村级集体经济“领头雁”，为发展集体经济注入活力。三是拓宽发展思路。利用中国农业大学、浙江大学、上海交大等高校资源，实地考察江浙名村并选派村书记跟班挂职、举办乡村创新创业人才论坛等培训，累计举办各类培训班19班次，培训乡村干部3 000余人次。示范推动各地多层次、多形式培训乡村干部，增强村干部发展集体经济知识本领。 2.4 深化改革激活发展活力 先后出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》《合肥市推进农村集体资源变资产资金变股金农民变股东改革工作的实施意见》等文件，着力在健全组织机构、规范运营管理等方面下功夫。累计投入1 200万元进行奖补，推进农村集体产权制度与农村“三变”改革工作，增强村集体经济组织发展内生动力。共有1 180个村成立农村（股份）经济合作社并赋码登记发证。通过成员确认，量化资产，为成员带来现金分红1亿多元。一是健全组织机构。完成集体经济组织制度章程制定，健全成员大会、成员代表会议、董事会、理事会、监事会等组织架构，开展成员身份界定，完善成员公示、登记制度，建立村集体经济组织与成员利益联结机制。二是推行村社分账核算。出台《关于村委会与村集体经济组织分账核算工作的指导意见》，率先在4县1市试点推行村委会与村级集体经济组织分账核算工作，严格财务管理，坚持管理有序分账运行、坚持村财乡管委托代理、坚持合理分配运营有序，探索建立村集体经济组织运营体系。巩固产权制度改革成果，规范经营性收入统计工作，创新农村社会治理体系。三是推进农村“三变”改革。引导村集体以资源、资产、资金入股承接经营主体，获得股金分红，壮大村集体经济实力。2020年村集体通过“三变”改革新增收益14 148万元，村均增收10万元以上。四是规范农村集体产权交易。推动农村集体产权交易公开、规范运行，促进村级集体资产资源保值，在全国打造农村产权交易的“合肥模式”。2020年全市在安徽省农村综合产权交易所挂牌各类农村集体产权项目304个，已成交266宗，成交额41 584万元，增值额2 300万元，增值率达5.4%。
3 合肥市村级集体经济发展存在的问题
从合肥市发展村级集体经济工作情况看，近两年来政策扶持引导发展效用明显，2020年全市村集体经济发展位于全省前列，扭转了落后局面。但是，合肥市村级集体经济发展工作与长三角经济发达地区差距较大，仍存在整体发展水平不高、内生发展动力不足、发展制约因素较多等问题。
3.1 整体发展水平不高 2020年全市村级集体经营性收入平均为34.5万元，50万元经济强村占比为26.9%，年经营性收入5万～10万元的村213个，占比18%。江苏省年经营性收入18万元定为经济薄弱村，泰州市2019年村均经营性收入为134万元，50万元以上村居占比为95.3%[5]。合肥市2020年村均经营性收入与泰州市2019年村均经营性收入相差3.88倍，年经营性收入5万元经济薄弱村标准与江苏省相差3.6倍;合肥市与浙江安吉县2019年村均经营性收入100多万元相比[6]，相差近3倍，总体上与长三角经济发达地区差距较大。内部地区发展不平衡，城区、开发区所辖115个村居平均经营性收入为28.1万元，低于全市平均水平6.4万元。位列全市第一、第二的包河区淝河镇黄巷村、卫乡村， 2020年经营性收入分别为357万和352.5万元，是全市平均水平的10倍多。但城区、开发区的村级集体经济发展水平明显落后（表2）。
3.2 发展内生动力不足 不少村居严重依赖上级补助或拆迁补偿款维持运转，缺乏增收创收渠道。据调查统计，村级集体经济总收入中补助收入占比超过50%，大多村主要依靠财政转移支付和补助收入来维持正常运转。村均负债100万元以上，且呈增长趋势，村级债务负担较重。全市村级集体资产中，经营性资产比例不足30%，大部分村可用于经营的资产偏少，大都是用于办公等公益性服务的非经营性资产，造血能力较弱，难以给村集体创造可持续的经济效益。缺乏有效激励约束机制，合肥市推行村党组织书记兼任村集体经济组织负责人，既要承担村集体经济组织经济发展职能，又要承担村委会社会管理职能，事务繁杂、工作压力大，大多处于被动应付状态，对村集体经济发展的主动性不够、意识不强、缺乏信心。
3.3 发展制约因素较多 城乡经济发展缺乏均衡性是制约集体经济发展的制约因素[7]。目前，合肥市大多数村集体经济收入仍主要来源于土地、大棚、房屋承包出租等低层次产业，真正可持续、品牌响、村庄美、经济强、管理好、农民富的村级集体经济发展示范村典型数量不多，带动不够。城区部分经济强村的优质物业资产因拆迁面临无资产资源可发展的困境。村级集体经济发展缺乏整体规划，相关成员单位职责职能分散，协调支持配合不够，优先保障村级留用地政策、土地增减挂补偿资金、金融支持扶持等落实难，尚未真正发挥作用。缺乏经营管理人才，大多数乡镇没有专门从事农村经济管理工作的人员，村集体经济组织经营管理缺乏有效的专业指导。部分村干部存在年龄偏大、学历低、能力弱等情况，缺乏市场经济知识，不适应新常态下集体经济的发展需要。
4 对策与建议
总结合肥市村级集体经济发展的成效和问题，在新时期全面实施乡村振兴战略的背景下，要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[8]。要坚持问题导向，加大支持扶持力度，完善配套政策措施，充分发挥合肥作为省会城市的区位优势、资金优势、科技优势、人才优势，以都市现代绿色农业产业发展为基础，探索一二三产业融合发展路径，推动村级集体经济高质量发展。
4.1 提高认识，加强对发展村级集体经济的领导 发展壮大村级集体经济是强化党对农村工作全面领导的政治要求，是深入实施乡村振兴发展战略的现实需要，是巩固脱贫攻坚成果、实现全面小康的迫切需要[9]。对深入贯彻落实党的十九届五中全会关于“优先发展农业农村、全面推进乡村振兴”会议精神具有重要意义。各级党委政府要充分认识到发展壮大村级集体经济促进乡村振兴战略实施的重要性，明确专人负责，加强统筹协调，强化发展措施、选准发展路子、创新发展方式，确保扶持壮大村级集体经济工作衔接有序、推进有力，着力构建村级集体经济发展长效机制。
4.2 创新方式，推动村级集体经济高质量发展 按照“城市所需、农村所能、区域特点”的功能定位，以县为单位编制国土空间规划，明确村庄布局分类，依托乡村特色资源，因地制宜发展壮大集体经济，组织开展“万企兴万村”活动[10]。2021年启动“党建引领百企兴百村”5年行动，促进村企共同发展、共同收益，打造村企合作共赢典型示范村。通过政府搭台，打造联合发展平台，多形式、多模式、可持续推进村企联建共赢，充分发挥省会城市工业化优势，强化以工补农、以城带乡，促进城乡要素平等交换、双向流动，挖掘乡村多种功能、实现乡村资源要素内在价值，推动村级集体经济高质量发展。进一步引导社会资本参与乡村振兴与集体经济发展，形成村企供求互补、联合发展、多业态打造、多元素聚集、多功能实现的城乡融合发展格局。一是在资源利用、资产经营上下功夫，找准市场需求点，实现要素优化配置，充分发挥集体资产资源的使用效率。二是在产业发展、产业模式上下功夫，结合农村产业结构调整，围繞本地特色产业优势，采取“村集体经济组织+公司+农户”等模式，在合法合规的前提下提供有偿服务、经营创收、合作经营等方式增加集体收入。三是着力推动区域一体化。根据村级意愿，可独立运营或抱团发展。鼓励多种形式联建共建项目，发展集体经济。鼓励多元化发展新产业、新业态及产业配套的服务创收。 4.3 统筹谋划，强化村级集体经济发展保障机制 强化市集体经济领导小组办公室统筹协调、政策指导、推动落实、督导调度的职能作用，协调成员单位发挥职能作用，进一步完善扶持支持政策，充分发挥人才，土地、资金等要素对村级集体经济发展的支撑作用。一是加强班子建设。以村“两委”换届为契机，吸引优秀人才、配强配好村级班子。加强发展壮大村级集体经济知识和技能培训，提升发展壮大农村集体经济能力，组织前往先发地区学习考察，开拓思路，增强本领。二是完善配套政策。加大资金投入，整合各类发展资金。注重美丽乡村建设与美丽经济同步，在推进美丽乡村建设、经营、管理一体化中拓展集体经济发展空间[11]。落实金融税收优惠政策，合理配置集体土地，落实征地留用地政策，在土地开发、重大项目建设中，预留一部分土地用于村级集体经济发展。在征迁过程中要等价补偿村集体厂房、物业产权，采取飞地经济或联合置业形式，支持飞地经济，抱团发展。落实土地整治补偿资金增量提取20%用于村级集体经济发展的政策，增加集体自身造血功能。
4.4 加强管理，激活村级集体经济组织发展动力 农村集资产权能不完整或者权能丧失仍是影响农村集体经济发展的重要因素[12]。要按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的改革目标，进一步深化农村集体产权制度改革，推动集体经济组织实质性运营，激活农村集体经济发展活力[1]。一是建立集体经济组织运行机制，按照有牌子、有场所、有组织、有制度、有人员、有监督、有台账、有档案的“八有”要求，规范村集体经济组织运营管理，巩固农村集体产权制度改革成果。二是加强农村集体“三资”管理，完善村级财务公开制度，建立健全村级集体资产资源清查、登记、保管、使用、处置等制度，加强对财务、项目等同步督导，严格规范集体资产、资源处置程序和行为[11]。三是探索政经分离，以推行村委会与村集体经济组织社分账核算为切入点，推行村委会与村集体经济组织事务分开、财务分开，赋予村集体经济经济组织特别法人地位，更好地发挥村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。支持有条件的村集体经济组织按照现代企业制度要求，探索建立具有法人治理结构的股份公司，提高集体资产经营水平[12]。四是建立工作实绩考评机制。加强县乡农经体系建设，充实基层农经人才队伍，强化对集体经济发展的指导管理。强化工作实绩考评，建立村集体经济组织收益分配机制，建立村干部报酬增长与集体经济发展实效挂钩机制，激发村“两委”班子发展村集体经济的积极性与主动性，提升农村基层党组织服务和凝聚群众能力，巩固党在农村的执政基础，全面推进乡村振兴战略实施。
参考文献
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中图分类号 S-9 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）17-0236-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.059
Abstract Rural collective economy is the realization of the socialist public ownership economy in rural areas， an important form of the rural centralized & decentralized double-layer management system， and a critical path leading farmers to achieve common prosperity. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China proposed the political strategy of “deepening the reform of the rural collective property right system， protecting the property rights and interests of farmers， and strengthening the collective economy”. Developing village-level collective economy will promote the spreading of the Rural Revitalization Strategy. Based on the practice in Hefei City， this paper studies main problems，puts forward countermeasures and suggestions.
Key words Village-level collective economy;Characteristics;Practice;Problems;Suggestions
農村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要组成形式[1]。村级集体经济是农村经济中重要的组成部分，发展壮大村级集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举措，是实现乡村振兴的必由之路。笔者立足合肥市村级集体经济发展实际，就推动农村集体经济发展工作进行了一些思考。
1 合肥市村级集体经济发展现状
合肥市位于安徽省中部，地处长江、淮河之间的华东丘陵地区中部。江淮分水岭南侧，巢湖北岸，淝河之水穿流而过。辖5县1市、4区和3个开发区，共有81 个乡镇（涉农街道），纳入党建引领发展壮大村级集体经济工作的村居1 183个。2020年合肥市地区国民生产总值达10 045.7亿元，首次突破万亿元大关，城乡居民可支配收入增长7.2%[2]。合肥市正全面开启“十四五”发展新征程，奋力对标长三角一体化发展战略。近年来，合肥市深入贯彻习近平总书记关于发展壮大农村集体经济的重要指示精神，围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略目标任务，以实施“百村示范、千村提升”工程为抓手，坚持以市场为导向、创新发展方式、加大政策扶持、健全工作机制，积极探索发展农村集体经济有效途径，推进村级集体经济发展取得实效。据统计，2020年全市村集体经营性收入达40 879万元，村均34.5万元，由2018年6.8万元增加27.7万元，增长了4.1倍。50万元以上经济强村318个，由2018年58个增加260个，增长了4.48倍，强村占比由2018年的4.4%上升为26.9%，增长了22.5百分点。112个贫困村强村占比为59.8%，高出全市平均水平32.9百分点。全面消除空壳村、薄弱村，提前2年实现了“两基本、三确保”目标[3]。
1.1 村级集体经济发展成效明显 自2019年合肥市实施扶持壮大村级集体经济发展工作以来，政策支持引导效用明显，全市村级集体经济发展取得明显成效（表1）。
1.2 村级集体经济发展模式多样化 合肥市所辖各县区抓住脱贫攻坚、乡村振兴和深化农村改革等重大机遇，依据各镇村自然禀赋、地理位置、资源条件、产业基础，采取宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索集体经济多元化发展模式。全市村级集体经济发展主要呈现以下6种类型。
1.2.1 光伏产业增收型。依托光伏产业脱贫的村居183个，占比为15.5%，村均建设集体光伏电站40 kW，年均收入3万元左右。这些村居主要分布在4县1市，地理位置偏远，经济状况较差，形成了光伏发电带动村集体增收的“合肥模式”。肥西县官亭镇张祠村建设集体光伏电站300 kW产生集体经济年收入40万元，占村级集体经营性收入六成以上。
1.2.2 产业项目带动型。通过发展农业产业项目的有183个村，占比为15.5%，年均收入13.47万元。通过招商引资，采取“公司+集体+农户”共同发展型，发挥集体资产资源优势，吸引农业公司入驻，助力村级经济发展，拓宽农民增收渠道。如肥东县牌坊民族乡许井社区，通过发展民宿旅游和研学游等项目，2020年实现村集体经营性收入179.38万元以上。 1.2.3 经营服务创收型。开展经营服务创收的村居有293个，占比为24.8%，年均收入31.2万元。以肥西县为代表，按照“积极稳妥、扁平高效、简便易行、强化监管”的原则，开展村集体经济组织承接农村生活垃圾治理、村庄道路日常养护等六类公益性服务项目试点，带动村级集体经济发展成效明显。2020年肥西县198 个村集体经济组织共承接了农村公益性项目704个，涉及财政资金1.59亿元，带动村集体增收40万元。
1.2.4 乡村旅游发展型。通过乡村旅游发展经济的村居有45个，占比3.8%，年均收入20万元以上。通过打造人文景观、自然景观等文化旅游景点促村级经济发展，让资源配置更合理、生态环境更優美、绿色经济促发展的美好乡村。长丰县杨庙镇马郢社建立千亩乡村产业园、兴办乡村美食民宿、发展乡村旅游，打造乡村经济联合体，把村庄、田野和乡村生活作为乡村旅游的主打产品，形成乡村旅游农事体验点3家，农家乐4家，文创体验点3处、民宿2家，年接待游客超过50万人次，200万游客。乡村旅游产业为村集体创收57万元，还带动了56户贫困户脱贫，从省级重点贫困村发展为经济强村，成为实施乡村振兴的标杆示范村。
1.2.5 物业经济发展型。依靠发展物业经济的村居有30个，占比为2.5%，年均收入30万元以上。利用扶持壮大村级集体经济项目资金购置集体标准化厂房建设，实行跨村域的区域联合发展，带动村级集体经济稳定发展。在城区经济发达村居主要是园区经济为主导，物业经济为基础，实现富民强居。如巢湖市扶持壮大村级项目资金主要用于购置本地或异地物业，通过购置集体标准化厂房建设，对外出租村均能增收10万元，带动村级集体经济稳定发展。
1.2.6 资产资源盘活型。通过开展资产资源清理，盘活集体资产资源创收的村居有449个，占比37.9%，年均收入13.2万元。主要将闲置的资产、资源出租给单位或个人获取的收益，此类型在全市中占据主导地位。如肥东县清理在用资产资源租赁合同 468 份，清理出不合理合同 59 份、挤占强占集体资产资源 8 例，租赁闲置小学 25 所，累计通过资产清理盘活每年可为集体增收近 900 万元。
2 合肥市扶持村级集体经济发展工作举措
合肥市紧盯目标任务，加大政策支持扶持、加大工作推进力度，强化工作责任落实。围绕“人、地、财”做文章，充分发挥省会城市的辐射带动作用，推进全市村级集体经济发展取得实效。
2.1 健全工作推进机制 一是建立领导组织。成立了以市委组织部部长为组长，市政府副市长为副组长，市委组织部、市财政局、市农业农村局等10个部门单位负责人为成员的领导小组，设立专门办公室，抽调人员集中办公，加强工作统筹指导。各县（市）区均成立了扶持壮大村级集体经济领导小组，设立办公室、组建工作专班，乡村两级明确专人负责，构建了市级统筹推进、县区主导推动，乡村具体落实的工作格局。二是建立督导机制。明确领导小组成员单位职责分工，落实市直成员单位包联县区指导任务分解，对包联县区进行定期指导;市集体经济办以汇报会、现场会等方式开展不定期督导，及时掌握县区工作推进中存在的问题，强化推进措施落实。三是建立包联机制。落实县（市）区党政负责同志包村联系制度，对重点扶持村分别明确1名党政负责同志具体包联，实行“一对一”指导，帮助各村联系本地实际，确立合理发展思路，落实具体发展举措。四是完善村党组织领导机制。在农村集体产权制度改革中，大力推行村党组织书记、村委会和村集体经济组织负责人“一肩挑”，强化经常性审计、专项审计和离任审计，健全监督管理机制。
2.2 强化政策支持引导 注重加强顶层设计，明确目标任务，加大资金投入，出台扶持支持政策，推动村级集体经济稳步发展。一是加强顶层设计。在认真调查的基础上，研究制定了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的实施方案》，实施扶持壮大村级集体经济5年专项行动，统筹指导全市扶持壮大村级集体经济工作开展。二是加大资金投入。制定《合肥市扶持壮大村级集体经济资金管理办法》，严格扶持资金的管理。出台了《扶持壮大村级集体经济“百村示范、千村提升”工程实施方案》，市财政每年拨付3 000万元，县级财政配套2 000万元，每年重点扶持100个示范村，每村补助50万元，专项支持发展集体经济。2019—2020年市县2级财政安排资金3.3亿元支持村级集体经济发展。全市累计投入扶贫资金75亿元，21.56万建档立卡贫困人口全部脱贫，112个贫困村全部出列，67个贫困村成为经济强村。三是加强用地支持。出台《合肥市村级留用地管理实施办法（试行）》，按照每个村不低于0.2 hm2最高不超过1.0 hm2的标准，安排集体经济发展留用地指标，专项用于就地或异地发展物业经济，或入股参与各类产业项目经营。自2020年调整土地整治补偿资金提取政策，对于开展城乡建设用地增减挂钩的村，市财政在原来150万元/hm2补助标准基础上提高至225万元/hm2，市级支付的占补平衡指标调剂费，县级财政按20%的比例返还村集体经济组织。四是注重金融服务支持。聚焦“一抓双促”目标任务，加大党建引领信用村建设力度[4]。将信用村与发展壮大村级集体经济、培育农村经营主体相结合，鼓励“因地制宜、因户制宜”创新金融服务产品，推动更多金融资源向集体经济薄弱村集聚，破解村集体“借贷难”困境。
2.3 加强人才支持保障 坚持党建引领，强化村级自我发展，培优配强队伍，我市以培养人才、引进人才、留住人才为目的，培优干部素质，确保整体优化提升。一是激励书记担当作为。出台《关于进一步加强村党组织书记队伍建设激励担当作为的意见（试行）》，激励村党组织担当作为、干事创业。二是选优配强基层干部。以县（市）区为单位建立村级后备干部人才库，动态保持每村2～3名，有序推进村党组织书记优化升级、新老交替。重点培育100名市级优秀村党组织书记，培育发展村级集体经济“领头雁”，为发展集体经济注入活力。三是拓宽发展思路。利用中国农业大学、浙江大学、上海交大等高校资源，实地考察江浙名村并选派村书记跟班挂职、举办乡村创新创业人才论坛等培训，累计举办各类培训班19班次，培训乡村干部3 000余人次。示范推动各地多层次、多形式培训乡村干部，增强村干部发展集体经济知识本领。 2.4 深化改革激活发展活力 先后出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》《合肥市推进农村集体资源变资产资金变股金农民变股东改革工作的实施意见》等文件，着力在健全组织机构、规范运营管理等方面下功夫。累计投入1 200万元进行奖补，推进农村集体产权制度与农村“三变”改革工作，增强村集体经济组织发展内生动力。共有1 180个村成立农村（股份）经济合作社并赋码登记发证。通过成员确认，量化资产，为成员带来现金分红1亿多元。一是健全组织机构。完成集体经济组织制度章程制定，健全成员大会、成员代表会议、董事会、理事会、监事会等组织架构，开展成员身份界定，完善成员公示、登记制度，建立村集体经济组织与成员利益联结机制。二是推行村社分账核算。出台《关于村委会与村集体经济组织分账核算工作的指导意见》，率先在4县1市试点推行村委会与村级集体经济组织分账核算工作，严格财务管理，坚持管理有序分账运行、坚持村财乡管委托代理、坚持合理分配运营有序，探索建立村集体经济组织运营体系。巩固产权制度改革成果，规范经营性收入统计工作，创新农村社会治理体系。三是推进农村“三变”改革。引导村集体以资源、资产、资金入股承接经营主体，获得股金分红，壮大村集体经济实力。2020年村集体通过“三变”改革新增收益14 148万元，村均增收10万元以上。四是规范农村集体产权交易。推动农村集体产权交易公开、规范运行，促进村级集体资产资源保值，在全国打造农村产权交易的“合肥模式”。2020年全市在安徽省农村综合产权交易所挂牌各类农村集体产权项目304个，已成交266宗，成交额41 584万元，增值额2 300万元，增值率达5.4%。
3 合肥市村级集体经济发展存在的问题
从合肥市发展村级集体经济工作情况看，近两年来政策扶持引导发展效用明显，2020年全市村集体经济发展位于全省前列，扭转了落后局面。但是，合肥市村级集体经济发展工作与长三角经济发达地区差距较大，仍存在整体发展水平不高、内生发展动力不足、发展制约因素较多等问题。
3.1 整体发展水平不高 2020年全市村级集体经营性收入平均为34.5万元，50万元经济强村占比为26.9%，年经营性收入5万～10万元的村213个，占比18%。江苏省年经营性收入18万元定为经济薄弱村，泰州市2019年村均经营性收入为134万元，50万元以上村居占比为95.3%[5]。合肥市2020年村均经营性收入与泰州市2019年村均经营性收入相差3.88倍，年经营性收入5万元经济薄弱村标准与江苏省相差3.6倍;合肥市与浙江安吉县2019年村均经营性收入100多万元相比[6]，相差近3倍，总体上与长三角经济发达地区差距较大。内部地区发展不平衡，城区、开发区所辖115个村居平均经营性收入为28.1万元，低于全市平均水平6.4万元。位列全市第一、第二的包河区淝河镇黄巷村、卫乡村， 2020年经营性收入分别为357万和352.5万元，是全市平均水平的10倍多。但城区、开发区的村级集体经济发展水平明显落后（表2）。
3.2 发展内生动力不足 不少村居严重依赖上级补助或拆迁补偿款维持运转，缺乏增收创收渠道。据调查统计，村级集体经济总收入中补助收入占比超过50%，大多村主要依靠财政转移支付和补助收入来维持正常运转。村均负债100万元以上，且呈增长趋势，村级债务负担较重。全市村级集体资产中，经营性资产比例不足30%，大部分村可用于经营的资产偏少，大都是用于办公等公益性服务的非经营性资产，造血能力较弱，难以给村集体创造可持续的经济效益。缺乏有效激励约束机制，合肥市推行村党组织书记兼任村集体经济组织负责人，既要承担村集体经济组织经济发展职能，又要承担村委会社会管理职能，事务繁杂、工作压力大，大多处于被动应付状态，对村集体经济发展的主动性不够、意识不强、缺乏信心。
3.3 发展制约因素较多 城乡经济发展缺乏均衡性是制约集体经济发展的制约因素[7]。目前，合肥市大多数村集体经济收入仍主要来源于土地、大棚、房屋承包出租等低层次产业，真正可持续、品牌响、村庄美、经济强、管理好、农民富的村级集体经济发展示范村典型数量不多，带动不够。城区部分经济强村的优质物业资产因拆迁面临无资产资源可发展的困境。村级集体经济发展缺乏整体规划，相关成员单位职责职能分散，协调支持配合不够，优先保障村级留用地政策、土地增减挂补偿资金、金融支持扶持等落实难，尚未真正发挥作用。缺乏经营管理人才，大多数乡镇没有专门从事农村经济管理工作的人员，村集体经济组织经营管理缺乏有效的专业指导。部分村干部存在年龄偏大、学历低、能力弱等情况，缺乏市场经济知识，不适应新常态下集体经济的发展需要。
4 对策与建议
总结合肥市村级集体经济发展的成效和问题，在新时期全面实施乡村振兴战略的背景下，要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[8]。要坚持问题导向，加大支持扶持力度，完善配套政策措施，充分发挥合肥作为省会城市的区位优势、资金优势、科技优势、人才优势，以都市现代绿色农业产业发展为基础，探索一二三产业融合发展路径，推动村级集体经济高质量发展。
4.1 提高认识，加强对发展村级集体经济的领导 发展壮大村级集体经济是强化党对农村工作全面领导的政治要求，是深入实施乡村振兴发展战略的现实需要，是巩固脱贫攻坚成果、实现全面小康的迫切需要[9]。对深入贯彻落实党的十九届五中全会关于“优先发展农业农村、全面推进乡村振兴”会议精神具有重要意义。各级党委政府要充分认识到发展壮大村级集体经济促进乡村振兴战略实施的重要性，明确专人负责，加强统筹协调，强化发展措施、选准发展路子、创新发展方式，确保扶持壮大村级集体经济工作衔接有序、推进有力，着力构建村级集体经济发展长效机制。
4.2 创新方式，推动村级集体经济高质量发展 按照“城市所需、农村所能、区域特点”的功能定位，以县为单位编制国土空间规划，明确村庄布局分类，依托乡村特色资源，因地制宜发展壮大集体经济，组织开展“万企兴万村”活动[10]。2021年启动“党建引领百企兴百村”5年行动，促进村企共同发展、共同收益，打造村企合作共赢典型示范村。通过政府搭台，打造联合发展平台，多形式、多模式、可持续推进村企联建共赢，充分发挥省会城市工业化优势，强化以工补农、以城带乡，促进城乡要素平等交换、双向流动，挖掘乡村多种功能、实现乡村资源要素内在价值，推动村级集体经济高质量发展。进一步引导社会资本参与乡村振兴与集体经济发展，形成村企供求互补、联合发展、多业态打造、多元素聚集、多功能实现的城乡融合发展格局。一是在资源利用、资产经营上下功夫，找准市场需求点，实现要素优化配置，充分发挥集体资产资源的使用效率。二是在产业发展、产业模式上下功夫，结合农村产业结构调整，围繞本地特色产业优势，采取“村集体经济组织+公司+农户”等模式，在合法合规的前提下提供有偿服务、经营创收、合作经营等方式增加集体收入。三是着力推动区域一体化。根据村级意愿，可独立运营或抱团发展。鼓励多种形式联建共建项目，发展集体经济。鼓励多元化发展新产业、新业态及产业配套的服务创收。 4.3 统筹谋划，强化村级集体经济发展保障机制 强化市集体经济领导小组办公室统筹协调、政策指导、推动落实、督导调度的职能作用，协调成员单位发挥职能作用，进一步完善扶持支持政策，充分发挥人才，土地、资金等要素对村级集体经济发展的支撑作用。一是加强班子建设。以村“两委”换届为契机，吸引优秀人才、配强配好村级班子。加强发展壮大村级集体经济知识和技能培训，提升发展壮大农村集体经济能力，组织前往先发地区学习考察，开拓思路，增强本领。二是完善配套政策。加大资金投入，整合各类发展资金。注重美丽乡村建设与美丽经济同步，在推进美丽乡村建设、经营、管理一体化中拓展集体经济发展空间[11]。落实金融税收优惠政策，合理配置集体土地，落实征地留用地政策，在土地开发、重大项目建设中，预留一部分土地用于村级集体经济发展。在征迁过程中要等价补偿村集体厂房、物业产权，采取飞地经济或联合置业形式，支持飞地经济，抱团发展。落实土地整治补偿资金增量提取20%用于村级集体经济发展的政策，增加集体自身造血功能。
4.4 加强管理，激活村级集体经济组织发展动力 农村集资产权能不完整或者权能丧失仍是影响农村集体经济发展的重要因素[12]。要按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的改革目标，进一步深化农村集体产权制度改革，推动集体经济组织实质性运营，激活农村集体经济发展活力[1]。一是建立集体经济组织运行机制，按照有牌子、有场所、有组织、有制度、有人员、有监督、有台账、有档案的“八有”要求，规范村集体经济组织运营管理，巩固农村集体产权制度改革成果。二是加强农村集体“三资”管理，完善村级财务公开制度，建立健全村级集体资产资源清查、登记、保管、使用、处置等制度，加强对财务、项目等同步督导，严格规范集体资产、资源处置程序和行为[11]。三是探索政经分离，以推行村委会与村集体经济组织社分账核算为切入点，推行村委会与村集体经济组织事务分开、财务分开，赋予村集体经济经济组织特别法人地位，更好地发挥村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。支持有条件的村集体经济组织按照现代企业制度要求，探索建立具有法人治理结构的股份公司，提高集体资产经营水平[12]。四是建立工作实绩考评机制。加强县乡农经体系建设，充实基层农经人才队伍，强化对集体经济发展的指导管理。强化工作实绩考评，建立村集体经济组织收益分配机制，建立村干部报酬增长与集体经济发展实效挂钩机制，激发村“两委”班子发展村集体经济的积极性与主动性，提升农村基层党组织服务和凝聚群众能力，巩固党在农村的执政基础，全面推进乡村振兴战略实施。
参考文献
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