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报纸“属地管理”是新闻出版行政管理部门落实对媒体日常监管职责的具体表现，如何明确管理职责，强化属地管理，提高属地管理水平，一直是新闻出版行政管理部门思考和探索的课题。笔者以《京华时报》《新京报》变更主管主办单位这一传媒事件作为切入点，采用调查研究的形式，探析报纸“属地管理”后如何做大做强以及存在的困难问题，并为政策主管部门全面落实分级管理职能提供相应对策建议。
研究背景
报纸“属地管理”是新闻出版行政管理部门落实对媒体日常监管职责的具体表现，是准确掌握行政相对人的情况、及时发现存在问题的有效手段，是提高行政效能、降低行政成本的有效机制，是加强源头监管、保障新闻出版活动依法开展的重要措施。
报纸“属地管理”的法律依据主要来源于《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可监督检查属地管理原则。该法第六十四条规定：“被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。”《中华人民共和国行政处罚法》也确定了行政处罚的属地管理原则。该法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”新闻出版行政法规与规章同时也规定了对新闻出版单位及活动的属地管理。《出版管理条例》第六条规定，“县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”这一规定就明确了出版管理的属地管理原则。另外《出版管理条例》第二十一条规定：“出版行政部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理。”进一步确定了属地管理原则。
2011年9月2日，北京市宣布， 原由人民日报社主管的《京华时报》和由光明日报报业集团主管的《新京报》（以下简称“两报”），遵循“属地管理”原则，经中央领导同志批准，正式转为由北京市委宣传部主管主办。
北京市委宣传部在两报管理调整后，强调“五不变”“五加强”和“五确保”，即办报理念和改革方向不变、领导班子不变、员工队伍不变、员工的各项待遇不变、运转的体
制机制不变，加强政策扶持、加强资源整合、加强资金投入、加强人才培养、加强服务保障，确保正确的舆论导向、确保队伍稳定、确保办报质量不下降、确保各项业绩不下滑、确保职工的个人合法权益。北京市委宣传部对两报的高度重视和真诚关怀，对促进报社稳定和发展起到了至关重要的作用。
变更主管主办单位以来，两报开始不断加大对北京市正面宣传和时政报道力度，对北京市主要领导出席的会议、活动以及做出的重要讲话、指示和部署，及时进行报道和深入解读。同时，进一步加强对经济社会和民生热点问题的宣传引导。在深入开展“走基层、转作风、改文风”活动中，采写刊发了大量生动鲜活的报道，其中《新京报》“走转改”专栏报道得到中宣部领导同志的充分肯定。
本文围绕两报变更主管主办单位后的实际情况和存在的困难，通过一系列调查研究，深入探析报纸“属地管理”后如何做大做强。
两报的划转前基本情况
关于《京华时报》的情况。一是报社概况。《京华时报》创办于2001年5月28日，是由人民日报社主管主办的区域性综合类报纸。报社成立时，经中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）批准，为自收自支事业单位，核定编制57名，注册资金2500万元，全部由人民日报社投资。报社管理层为社委会，下设编委会负责采编业务，社长办公会负责经营管理工作。创刊时成立党总支， 下设5个党支部。报社转为北京市委宣传部主管前，有高层管理人员11 人，人民日报社任命管理的局级干部有2人。
报社内设25个采编部门，1个直属事业单位和2个全资公司。另由《京华时报》社和北大文化发展有限公司各出资50%组建京华文化传播有限公司，下属6个子公司。报社转为北京市委宣传部主管前，有人员1772 人，其中在编人员16人，合同制人员1756人。
二是业务情况。《京华时报》从创刊初期的每日32版，发展到今天每日56—108版，另出6个周刊。主要版面有要闻、时事、北京、各地、国际、体育、文娱综艺、财经、民生、天气等，以及公益周刊、教育周刊、旅游周刊、汽车周刊、房产和家具建材周刊、健康周刊等。
《京华时报》现有一报五网一刊。业务范围涉及广告、发行、电子商务、物流、图书出版、文化演出、新媒体经营等领域。在新媒体方面开办了3G视频业务，推出了手机客户端，创办了京华网，建立了国内第一家新闻视频交易平台。《京华时报》连续7次进入“中国500最具价值品牌排行榜”，连续6次被评为“中国最具投资价值媒体”。
关于《新京报》的情况。一是报社概况。《新京报》创办于2003年11月11日，是由光明日报报业集团主管，《光明日报》、南方报业传媒集团主办的区域性综合类报纸。成立时，经中编办批准，为自收自支事业单位，核定编制8名。注册资金2000 万元，其中，光明日报报业集团投资51%、南方报业集团投资49%。报社管理层为社委会，下设编委会负责报社的采编业务，总裁办公会负责经营管理工作。2005年成立党总支，下设3个党支部。报社转为北京市委宣传部主管前，有16名高层管理人员，光明日报报业集团任命管理的副局级干部有1人。
报社内设15个采编部门。由《新京报》社控股73.77%，和5家公司共同组建了北京《新京报》传媒有限责任公司，下设3个子公司。报社转为北京市委宣传部主管前，共有人员1077人，其中在编人员2人，合同制人员342人，公司合同制人员共计733 人。此外，有劳务派遣人员1032人。
二是业务情况。《新京报》定位为新型主流都市报，日均出版88版， 周五112版。《新京报》采用四开版式，按报道内容分为4个叠次：A叠为时事评论、北京新闻、中国新闻、国际新闻、体育新闻，B叠为经济（财经）新闻和产业周刊，C叠为娱乐新闻和文化艺术新闻，D叠为消费新闻和生活杂志。 《新京报》现有一报两网三刊。每天约有600条（幅）原创作品，其网站的日均点击率已接近20万，京探网的日均点击率达290万。该报社先后获得了26个国内外奖项。
两报“属地管理”后的发展思路
按照中央关于文化体制改革和“三加快一加强”的指导精神，北京市委宣传部对《京华时报》《新京报》管理的调整，既有利于做大做强首都报刊产业，也为两报的发展壮大带来了难得的机遇。
两报转归北京市主管主办之后， 两报领导班子也对报社未来的发展提出了比较明确的工作思路。
《京华时报》发展思路。一是打造包括杂志、图书、视频、网络等系列产品的强大内容平台;二是打造一个具有完整产业链的传媒集团，重点围绕主业向产业链上、下游拓展，打造属于《京华时报》未来的网络媒体集群，如京华公益网、京华视频网、京华旅游网、京华健康网、京华亿家网、京华票务网等专业类网站;三是打造一个具备完善现代企业制度的上市公司，力争下属文化传播有限公司登陆A股主板，实现《京华时报》传媒集团的整体上市。
《新京报》发展思路。一是在“一报两网三刊”基础上，进一步拓展事业平台，创办汽车类、旅游休闲类、综合类杂志，将京探网打造成为国内重点网站，继续做好《新京报》无线终端阅读业务;二是进一步推广《新京报》发展模式，在国内其它城市寻找合作报纸，并成立（或参股组建）一个传媒投资基金，对一些有市场价值和培育前途的媒体进行收购、兼并、投资，进一步发展壮大《新京报》。
两报“属地管理”后面临的问题
政策资金扶持。“属地管理” 后，政策支持是第一个要解决的问题。一是要加快转企改制的步伐，以尽早获得税收减免等相关税收优惠。二是确保股权投资人权益，尽快对两报现有股权投资人股权退出制定相关规定。三是为报社争取增加报纸、杂志刊号等办报资源，在两报组建传媒集团和公司上市方面得到支持。除了政策层面，资金问题也是摆在报社发展面前的重要问题。既然原中央主管单位已经“断奶”，就需要报社在新主管那里自己“找奶吃”。一方面， 报社要尽可能利用北京市文化创意产业发展专项资金、宣传文化发展专项资金和文化事业建设费等资金来扶持新媒体业务和相关重要项目;另一方面，报社在组建新的传媒集团时，可以协调主管部门以注册资本金的形式注入资金。
采编发行支持。两报划归到北京市管理后，采访报道北京市主要领导出席的重要会议、重点调研和重要活动无疑变得更为便利。但与此同时， 还需要解决几个现实层面的问题：一是采访资源。这就需要两报得到各区县、委办局对其采访报道的支持，确保获得与其它市属媒体同样的采访资源。二是报道弹性。如何在不违反宣传纪律前提下，在执行宣传要求时能争取到较为宽松的空间和自主权，这就需要办报人的智慧与灵活性。三是发行问题。由中央媒体变为市属媒体，报社需要重新盘活发行渠道，整合发行资源，这就要协调北京市有关部门加大对报社发行工作的支持力度，协调其它市属媒体做好两报的品牌宣传，重点是在全市各级党政机关加大宣传推广和征订力度。
实际困难解决。“属地管理” 后，报社原有的问题与负担也一并划到新的主管部门下面，一是诸如报社员工的户口、住房保障、子女上学等福利待遇问题，二是诸如职称评定、职业培训、办公环境改善等职业发展问题，这些都是报社员工关注的实际问题，既有老问题，也有新情况。如果解决不好，就会影响报社员工的认同感和归属感。此外，由于报社主管单位变更，如何保持原有办报风格和人才队伍稳定，也是一个亟需考虑的问题。
有关对策与建议
笔者认为，对两报“属地管理” 后的问题，应放在中央对非时政类报刊提出转企改制和北京市稳步推进北京地区都市报资源整合的大背景下进行研究解决，整体思路是分三步走： 第一步妥善处理两报划转后的干部管理工作;第二步加快推进两报转企改制;第三步统筹研究全市都市报资源整合和做大做强问题。具体对策建议如下。
加强干部管理。做好两报在北京市的事业法人登记工作，确保报社事业单位属性。在两报党总支建制的基础上分别成立党委。参照市属媒体的干部管理办法任命管理两报社委会成员、编委会成员和重要职能部门干部。将两报人才培养培训工作纳入宣传系统干部培养培训整体规划之中。
推进转企改制。在本市非时政类报刊转企改制工作中，将两报列入第一批转企改制名单。两报转企改制后可享受税收等优惠。报社股权投资人退出时的权益，由两报清产核资小组在工作中重点考虑，按照公司法等相关法律规定研究解决。
合理配置资源。将部分改革退出的市属报刊资源向两报倾斜，鼓励支持两报做大做强。对两报在新闻采编、报纸发行和运报车辆通行等方面的问题，建议按照对其它市属都市报做法予以支持。
解决实际问题。进一步分析研究两报干部人才队伍状况，分期分批解决有关户口、居住证和职称问题，积极改善两报办公生活条件，积极改善办公环境。协调解决两报在全市报刊亭零售量受到邮政部门限制的问题， 帮助建立发行物流运输基地，推动发行中心拓展其它物流业务。
作者系北京市新闻出版广电局新闻报刊管理处副主任科员、
北京大学新闻与传播学院博士
研究背景
报纸“属地管理”是新闻出版行政管理部门落实对媒体日常监管职责的具体表现，是准确掌握行政相对人的情况、及时发现存在问题的有效手段，是提高行政效能、降低行政成本的有效机制，是加强源头监管、保障新闻出版活动依法开展的重要措施。
报纸“属地管理”的法律依据主要来源于《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可监督检查属地管理原则。该法第六十四条规定：“被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。”《中华人民共和国行政处罚法》也确定了行政处罚的属地管理原则。该法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”新闻出版行政法规与规章同时也规定了对新闻出版单位及活动的属地管理。《出版管理条例》第六条规定，“县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”这一规定就明确了出版管理的属地管理原则。另外《出版管理条例》第二十一条规定：“出版行政部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理。”进一步确定了属地管理原则。
2011年9月2日，北京市宣布， 原由人民日报社主管的《京华时报》和由光明日报报业集团主管的《新京报》（以下简称“两报”），遵循“属地管理”原则，经中央领导同志批准，正式转为由北京市委宣传部主管主办。
北京市委宣传部在两报管理调整后，强调“五不变”“五加强”和“五确保”，即办报理念和改革方向不变、领导班子不变、员工队伍不变、员工的各项待遇不变、运转的体
制机制不变，加强政策扶持、加强资源整合、加强资金投入、加强人才培养、加强服务保障，确保正确的舆论导向、确保队伍稳定、确保办报质量不下降、确保各项业绩不下滑、确保职工的个人合法权益。北京市委宣传部对两报的高度重视和真诚关怀，对促进报社稳定和发展起到了至关重要的作用。
变更主管主办单位以来，两报开始不断加大对北京市正面宣传和时政报道力度，对北京市主要领导出席的会议、活动以及做出的重要讲话、指示和部署，及时进行报道和深入解读。同时，进一步加强对经济社会和民生热点问题的宣传引导。在深入开展“走基层、转作风、改文风”活动中，采写刊发了大量生动鲜活的报道，其中《新京报》“走转改”专栏报道得到中宣部领导同志的充分肯定。
本文围绕两报变更主管主办单位后的实际情况和存在的困难，通过一系列调查研究，深入探析报纸“属地管理”后如何做大做强。
两报的划转前基本情况
关于《京华时报》的情况。一是报社概况。《京华时报》创办于2001年5月28日，是由人民日报社主管主办的区域性综合类报纸。报社成立时，经中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）批准，为自收自支事业单位，核定编制57名，注册资金2500万元，全部由人民日报社投资。报社管理层为社委会，下设编委会负责采编业务，社长办公会负责经营管理工作。创刊时成立党总支， 下设5个党支部。报社转为北京市委宣传部主管前，有高层管理人员11 人，人民日报社任命管理的局级干部有2人。
报社内设25个采编部门，1个直属事业单位和2个全资公司。另由《京华时报》社和北大文化发展有限公司各出资50%组建京华文化传播有限公司，下属6个子公司。报社转为北京市委宣传部主管前，有人员1772 人，其中在编人员16人，合同制人员1756人。
二是业务情况。《京华时报》从创刊初期的每日32版，发展到今天每日56—108版，另出6个周刊。主要版面有要闻、时事、北京、各地、国际、体育、文娱综艺、财经、民生、天气等，以及公益周刊、教育周刊、旅游周刊、汽车周刊、房产和家具建材周刊、健康周刊等。
《京华时报》现有一报五网一刊。业务范围涉及广告、发行、电子商务、物流、图书出版、文化演出、新媒体经营等领域。在新媒体方面开办了3G视频业务，推出了手机客户端，创办了京华网，建立了国内第一家新闻视频交易平台。《京华时报》连续7次进入“中国500最具价值品牌排行榜”，连续6次被评为“中国最具投资价值媒体”。
关于《新京报》的情况。一是报社概况。《新京报》创办于2003年11月11日，是由光明日报报业集团主管，《光明日报》、南方报业传媒集团主办的区域性综合类报纸。成立时，经中编办批准，为自收自支事业单位，核定编制8名。注册资金2000 万元，其中，光明日报报业集团投资51%、南方报业集团投资49%。报社管理层为社委会，下设编委会负责报社的采编业务，总裁办公会负责经营管理工作。2005年成立党总支，下设3个党支部。报社转为北京市委宣传部主管前，有16名高层管理人员，光明日报报业集团任命管理的副局级干部有1人。
报社内设15个采编部门。由《新京报》社控股73.77%，和5家公司共同组建了北京《新京报》传媒有限责任公司，下设3个子公司。报社转为北京市委宣传部主管前，共有人员1077人，其中在编人员2人，合同制人员342人，公司合同制人员共计733 人。此外，有劳务派遣人员1032人。
二是业务情况。《新京报》定位为新型主流都市报，日均出版88版， 周五112版。《新京报》采用四开版式，按报道内容分为4个叠次：A叠为时事评论、北京新闻、中国新闻、国际新闻、体育新闻，B叠为经济（财经）新闻和产业周刊，C叠为娱乐新闻和文化艺术新闻，D叠为消费新闻和生活杂志。 《新京报》现有一报两网三刊。每天约有600条（幅）原创作品，其网站的日均点击率已接近20万，京探网的日均点击率达290万。该报社先后获得了26个国内外奖项。
两报“属地管理”后的发展思路
按照中央关于文化体制改革和“三加快一加强”的指导精神，北京市委宣传部对《京华时报》《新京报》管理的调整，既有利于做大做强首都报刊产业，也为两报的发展壮大带来了难得的机遇。
两报转归北京市主管主办之后， 两报领导班子也对报社未来的发展提出了比较明确的工作思路。
《京华时报》发展思路。一是打造包括杂志、图书、视频、网络等系列产品的强大内容平台;二是打造一个具有完整产业链的传媒集团，重点围绕主业向产业链上、下游拓展，打造属于《京华时报》未来的网络媒体集群，如京华公益网、京华视频网、京华旅游网、京华健康网、京华亿家网、京华票务网等专业类网站;三是打造一个具备完善现代企业制度的上市公司，力争下属文化传播有限公司登陆A股主板，实现《京华时报》传媒集团的整体上市。
《新京报》发展思路。一是在“一报两网三刊”基础上，进一步拓展事业平台，创办汽车类、旅游休闲类、综合类杂志，将京探网打造成为国内重点网站，继续做好《新京报》无线终端阅读业务;二是进一步推广《新京报》发展模式，在国内其它城市寻找合作报纸，并成立（或参股组建）一个传媒投资基金，对一些有市场价值和培育前途的媒体进行收购、兼并、投资，进一步发展壮大《新京报》。
两报“属地管理”后面临的问题
政策资金扶持。“属地管理” 后，政策支持是第一个要解决的问题。一是要加快转企改制的步伐，以尽早获得税收减免等相关税收优惠。二是确保股权投资人权益，尽快对两报现有股权投资人股权退出制定相关规定。三是为报社争取增加报纸、杂志刊号等办报资源，在两报组建传媒集团和公司上市方面得到支持。除了政策层面，资金问题也是摆在报社发展面前的重要问题。既然原中央主管单位已经“断奶”，就需要报社在新主管那里自己“找奶吃”。一方面， 报社要尽可能利用北京市文化创意产业发展专项资金、宣传文化发展专项资金和文化事业建设费等资金来扶持新媒体业务和相关重要项目;另一方面，报社在组建新的传媒集团时，可以协调主管部门以注册资本金的形式注入资金。
采编发行支持。两报划归到北京市管理后，采访报道北京市主要领导出席的重要会议、重点调研和重要活动无疑变得更为便利。但与此同时， 还需要解决几个现实层面的问题：一是采访资源。这就需要两报得到各区县、委办局对其采访报道的支持，确保获得与其它市属媒体同样的采访资源。二是报道弹性。如何在不违反宣传纪律前提下，在执行宣传要求时能争取到较为宽松的空间和自主权，这就需要办报人的智慧与灵活性。三是发行问题。由中央媒体变为市属媒体，报社需要重新盘活发行渠道，整合发行资源，这就要协调北京市有关部门加大对报社发行工作的支持力度，协调其它市属媒体做好两报的品牌宣传，重点是在全市各级党政机关加大宣传推广和征订力度。
实际困难解决。“属地管理” 后，报社原有的问题与负担也一并划到新的主管部门下面，一是诸如报社员工的户口、住房保障、子女上学等福利待遇问题，二是诸如职称评定、职业培训、办公环境改善等职业发展问题，这些都是报社员工关注的实际问题，既有老问题，也有新情况。如果解决不好，就会影响报社员工的认同感和归属感。此外，由于报社主管单位变更，如何保持原有办报风格和人才队伍稳定，也是一个亟需考虑的问题。
有关对策与建议
笔者认为，对两报“属地管理” 后的问题，应放在中央对非时政类报刊提出转企改制和北京市稳步推进北京地区都市报资源整合的大背景下进行研究解决，整体思路是分三步走： 第一步妥善处理两报划转后的干部管理工作;第二步加快推进两报转企改制;第三步统筹研究全市都市报资源整合和做大做强问题。具体对策建议如下。
加强干部管理。做好两报在北京市的事业法人登记工作，确保报社事业单位属性。在两报党总支建制的基础上分别成立党委。参照市属媒体的干部管理办法任命管理两报社委会成员、编委会成员和重要职能部门干部。将两报人才培养培训工作纳入宣传系统干部培养培训整体规划之中。
推进转企改制。在本市非时政类报刊转企改制工作中，将两报列入第一批转企改制名单。两报转企改制后可享受税收等优惠。报社股权投资人退出时的权益，由两报清产核资小组在工作中重点考虑，按照公司法等相关法律规定研究解决。
合理配置资源。将部分改革退出的市属报刊资源向两报倾斜，鼓励支持两报做大做强。对两报在新闻采编、报纸发行和运报车辆通行等方面的问题，建议按照对其它市属都市报做法予以支持。
解决实际问题。进一步分析研究两报干部人才队伍状况，分期分批解决有关户口、居住证和职称问题，积极改善两报办公生活条件，积极改善办公环境。协调解决两报在全市报刊亭零售量受到邮政部门限制的问题， 帮助建立发行物流运输基地，推动发行中心拓展其它物流业务。
作者系北京市新闻出版广电局新闻报刊管理处副主任科员、
北京大学新闻与传播学院博士