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摘要：如何构建和谐社会，通过什么途径构建和谐社会，需要从多方面，多角度加以深入研究。本文从和谐社会下对失地农民进行社会保障的必要性入手，分析了目前我国失地农民社会保障中存在的问题以及如何完善失地农民的社会保障，进一步说明了构建和谐社会与失地农民社会保障之间相互促进和相互依存的关系。
关键词：和谐社会；失地农民；社会保障
一、和谐社会下对失地农民进行社会保障的必要性
构建和谐社会是“十一五”规划的重中之重，是党中央从中国特色的社会主义事业全局出发提出的一项重大任务。其核心是社会各方面经济利益的协调，其基本目标就是建立一个公平公正的社会。而完善的社会保障体系则正是建立和谐社会的重要基础和支柱，只有通过养老保险、医疗、工伤和生育保险等制度的建立，实现全体人民老有所养、病有所医，才能弱化代际之间的经济利益矛盾，缩小贫富差距、避免两极分化，缓解社会矛盾、促进社会稳定协调发展。
而失地农民是新时期出现的一个特殊群体，随着工业化和城市化进程的加快，大量土地被征用，越来越多的农村走向城市化的道路，也使得许多农民失去了原先赖以生存的土地。农民失去土地意味着他们将告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们向往的城市社会。然而当前我国绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，却并没有因此顺利的转变为城市居民，相反，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，成了一种边缘化的群体。
长期以来，土地就是农民工作和生活的重要场所和生存基础，土地收入是农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础。因此解决失地农民今后的生存、发展问题也将成为社会发展的焦点问题，其结果电必然会影响社会的安定和发展。从经验数据看，一般每征用1亩土地，就伴随着1.5个农民失地。加之在最近几年，征地速度明显加快，如1996年全国有耕地21亿亩，到了2032年度全国耕地只有18.89亿亩，仅2002年一年就减少了2529万亩；到了2003年年末，全国耕地减少到18.51亿亩，2003年减少了3806.1万亩。若按现在的经济发展速度，2000－2030年，30年间占用耕地将达到5450万亩以上，伴随的失地农民也将达到7800万人以上。因此面对这一日益庞大的社会群体，如果不能很好地为他们今后的生活提供完善的就业和社会保障，势必会影响社会经济发展的命脉，而且关系着社会的和谐与稳定。
二、失地农民社会保障中存在的问题
1、补偿标准过低，补偿收入入不抵出
目前，对失地农民的安置主要采取货币安置，所谓货币安置也就是土地征用补偿费，即采用一次性支付。依据目前的规定，农民得到的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和土地附着物及青苗补偿费。其中土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费是4～6倍，同时规定，补偿费和安置费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。但是此制度往往使失地农民获得的补偿费入不抵出。例如河北省保定市南市区杨庄乡东康庄村，政府在征用其村200多亩土地时，依据此制度付给村民的补偿费是人均2万元，但据村民说，东康村700多人只有260亩地，一亩地平均养活2～3人。人均两万元的补偿相当于保定市普通公务员一两年的工资收入。如果按照城镇职工最低生活保障标准300元／人／月计算，这个补偿可以维持不到6年的时间。如果想参加社会保险，每人所得的补偿费还不够参保费用的一半。
2、保障方式单一，农民获益较少
从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障或最低生活保障，而对于医疗保险、工伤保险等方面则鲜为涉及。尤其在医疗方面，随着医疗费用的大幅攀升，致使失地农民医疗风险凸显，因病致贫或因病返贫有愈演愈烈之势。医疗风险具体表现在有病不敢就医或无法长期坚持就医等问题上，失地农民“小病硬扛，大病等死”的现象并不少见，从而严重影响了失地农民的生活质量。例如在对四川省成都市龙泉驿区同安镇100位失地农民的调查中，有30％的患病农民应就诊而未就诊，52％的患病农民应住院而未住院。
另外关注失地农民的社会保障问题，不仅仅是养老、医疗等方面的问题，因为失地农民在市场经济中面临的风险是多方面的，尤其是那些处于劳动年龄段的农民，更关注的则是就业保障。而目前我国失地农民中只有少数人能享受到失业保障。例如甘肃省失地农民在土地被征用的同时能获得就业安置的比重最多不超过2％。征用耕地使得大多数农民下了岗，大量的剩余劳动力的就业成了老百姓最关心的问题，例如云南普洱县的一位失地农民这样说：“失去土地，生意不会做，没有找钱的出路，希望给儿子安排一份工作，给我养老。征地并非自愿，实属无奈，为自己今后的生活来源担忧。”
3、土地增值费分配不合理，缺乏有效的监督机制
一项调查显示，如果以成本价(征地价加上地方政府收取的各类费用)为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5％－10％，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25％－30％，60％－70％为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获得。即以计划经济的方式征用土地，又以市场经济的方式出让土地。由此可见，农民得到的补偿费是极为有限的，一旦补偿的钱花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去了保障。这种不合理的分配也在一定程度上阻碍了社会保障基金的建立。
另外，政府作为公共权力的代表，它除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接与市场竞争，更不应从中获取直接的收益。但是，现在我们的一些基层政府在很多方面都沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地的使用者；即使征地补偿和安置方案的制定者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是这些征用土地中各方矛盾的调解者和仲裁者。这使得土地征用过程中，缺少必要的监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。
4、家庭保障方式弱化，农民自我保障意识差
家庭保障方式是我国农村主要的养老保障方式，这是一种约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，具有一定的社会风险。这种保障方式从表面上看是子女赡养父母，实际上是土地为其提供了赡养依据和资源。农民一旦失去土地，成为无地农民，那么家庭保障模式存在的基础和依据也就不存在了。加之失地农民大多文化素质较低，在面临 失去土地就相当于事业的情况下，将在更大程度上冲击着传统的家庭保障模式。
农民在拿到因征地而获得的补偿费用之后，由于缺乏理财能力和投资能力，不知道补偿资金怎样开支、怎样投资，往往将大部分用于子女婚嫁、修房建房、偿还借款等生活开销上，甚至出现任意挥霍、奢侈浪费、参加赌博等，结果不到几年时间就把钱花光了。不能发挥长久的社会保障功能。
三、完善失地农民社会保障体系。构建社会主义和谐社会
建立和完善失地农民社会保障体系是城乡社会保障一体化的建立、城市化进程的推进和社会经济繁荣稳定所必需的前提，也是大势所趋。
1、建立失地农民养老保障体系
对于已经就业的失地农民，可归入城镇职工养老保险体系。但是对于尚未就业的失地农民而言(1)结合我国实际情况，养老保险实行“统帐结合”的模式，即“社会统筹账户+个人账户”模式。社会统筹账户就是基本养老保险，它要确保参加养老保险的退休人员在退休之后能获得基本的生活保障。个人账户则应该是由失地农民和雇主共同建立，这不属于国家的责任。而这部分养老保险费应该从征地补偿金里一次性支付。这样，失地农民到了退休年龄之后，就可以按月获取当地的基本养老金。(2)失地农民的基本养老保险从本质上讲采用的是一次性缴费的完全积累模式，这与现在的养老保险制度有所不同。所以，可以考虑建立失地农民养老保险的成本表达式，即：
C(1+r)n=WT[(1+1/(1+r)+……+1/(1+r)m)] (1)
在(1)式中，C为失地农民养老保险的一次性缴费金额；r为利息率；n为失地农民从失地到其退休之时的年份；m为失地农民退休后的预期寿命，即领取养老金的年份；W为当地城市的社会年平均工资，其高低取决于当地城市经济的发展水平和增长速度；T为基本养老金的替代率，T=年基本养老金／W。在一个简单的经济体系里，假定人口增长率、劳动生产率的增长率为0，那么，这也就意味着w会保持不变，同时，资本的净利率r也为0，所以，(1)式就可以简化为：
C=WTm (2)
利用(2)式，可以估算出失地农民要获得基本养老保险待遇的一次性缴费金额。这里我们是简单化处理，并没有考虑失地农民的年龄差别。但是可以大致估算出失地农民的基本养老保险，这个成本就是确定合理补偿失地农民的依据之一。
2、建立失地农民医疗保障体系
目前，我国正在逐步完善和推行新型农村合作医疗保险制度，该制度的实行方式为：由政府、占地单位和个人共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，建议医疗保险金按3:3:4的比例筹集。个人缴费可完全记入个人账户，由个人用于支付门诊医疗费用；各级财政补助资金和占地单位出资部分作为大病统筹基金，用于失地农民的大额或住院医疗费用的报销，大病统筹基金依然划归社保机构集中统一管理。
另外可以动员企业、慈善机构、个人捐助来充实失地农民医疗保险基金。
3、建立失地农民最低生活保障体系
建立最低生活保障制度要注意两个方面的问题：一是要科学制定最低生活保障线的标准。从维持他们基本生活需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体承受能力、土地转让收入等多方面来综合考虑。二是要合理界定最低生活保障对象。大体包括低收入家庭，因灾因病致贫的家庭，无劳动能力或残疾人家庭。最低生活保障金主要由占地单位支付，同时各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保金的投入，执行“年度预算，定期拨付，年终决算，结余流转”的运行机制，以确保失地农民最低生活保障金的来源。
4、建立再就业保障体系
失地农民大多在再就业方面处于明显的劣势地位，他们面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。所以一是要提高自谋职业，竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。给予自谋职业的失地农民以税费优惠政策。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化吸收失地农民，对吸收失地农民的企业，也可享受有关税费优惠政策；三是建立农民就业信息指导中心，不定期地免费向农民提供准确地就业，务工信息；四是打破城乡界限和所有制的界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”；五是为失地农民提供受教育和培训的机会，尤其是职业技术，岗位技能为重点的技能培训。以此提高农民素质，增强技能，既可以减少保障基金的支出，又增加了就业岗位。
四、结语
和谐社会从城乡的角度看，是城乡的协调发展和城乡结构的稳步转型。“三农”问题是制约城乡和谐的根本因素。这其中，农村社会保障制度的严重缺失，城乡社会保障制度的不衔接，对“三农”问题的解决起着重要的影响作用。没有农村人口向城市及非农产业的稳步转移，“三农”问题是难以根本改观的。而要实现农村人口向城市及非农产业的稳步转移，也有赖于针对失地农民社会保障制度的建立及其与城市社会保障制度的衔接。因此，我们应该在完善社会保障制度中促进社会和谐，并以构建和谐社会为目标，完善社会保障制度。
关键词：和谐社会；失地农民；社会保障
一、和谐社会下对失地农民进行社会保障的必要性
构建和谐社会是“十一五”规划的重中之重，是党中央从中国特色的社会主义事业全局出发提出的一项重大任务。其核心是社会各方面经济利益的协调，其基本目标就是建立一个公平公正的社会。而完善的社会保障体系则正是建立和谐社会的重要基础和支柱，只有通过养老保险、医疗、工伤和生育保险等制度的建立，实现全体人民老有所养、病有所医，才能弱化代际之间的经济利益矛盾，缩小贫富差距、避免两极分化，缓解社会矛盾、促进社会稳定协调发展。
而失地农民是新时期出现的一个特殊群体，随着工业化和城市化进程的加快，大量土地被征用，越来越多的农村走向城市化的道路，也使得许多农民失去了原先赖以生存的土地。农民失去土地意味着他们将告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们向往的城市社会。然而当前我国绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，却并没有因此顺利的转变为城市居民，相反，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，成了一种边缘化的群体。
长期以来，土地就是农民工作和生活的重要场所和生存基础，土地收入是农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础。因此解决失地农民今后的生存、发展问题也将成为社会发展的焦点问题，其结果电必然会影响社会的安定和发展。从经验数据看，一般每征用1亩土地，就伴随着1.5个农民失地。加之在最近几年，征地速度明显加快，如1996年全国有耕地21亿亩，到了2032年度全国耕地只有18.89亿亩，仅2002年一年就减少了2529万亩；到了2003年年末，全国耕地减少到18.51亿亩，2003年减少了3806.1万亩。若按现在的经济发展速度，2000－2030年，30年间占用耕地将达到5450万亩以上，伴随的失地农民也将达到7800万人以上。因此面对这一日益庞大的社会群体，如果不能很好地为他们今后的生活提供完善的就业和社会保障，势必会影响社会经济发展的命脉，而且关系着社会的和谐与稳定。
二、失地农民社会保障中存在的问题
1、补偿标准过低，补偿收入入不抵出
目前，对失地农民的安置主要采取货币安置，所谓货币安置也就是土地征用补偿费，即采用一次性支付。依据目前的规定，农民得到的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和土地附着物及青苗补偿费。其中土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费是4～6倍，同时规定，补偿费和安置费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。但是此制度往往使失地农民获得的补偿费入不抵出。例如河北省保定市南市区杨庄乡东康庄村，政府在征用其村200多亩土地时，依据此制度付给村民的补偿费是人均2万元，但据村民说，东康村700多人只有260亩地，一亩地平均养活2～3人。人均两万元的补偿相当于保定市普通公务员一两年的工资收入。如果按照城镇职工最低生活保障标准300元／人／月计算，这个补偿可以维持不到6年的时间。如果想参加社会保险，每人所得的补偿费还不够参保费用的一半。
2、保障方式单一，农民获益较少
从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障或最低生活保障，而对于医疗保险、工伤保险等方面则鲜为涉及。尤其在医疗方面，随着医疗费用的大幅攀升，致使失地农民医疗风险凸显，因病致贫或因病返贫有愈演愈烈之势。医疗风险具体表现在有病不敢就医或无法长期坚持就医等问题上，失地农民“小病硬扛，大病等死”的现象并不少见，从而严重影响了失地农民的生活质量。例如在对四川省成都市龙泉驿区同安镇100位失地农民的调查中，有30％的患病农民应就诊而未就诊，52％的患病农民应住院而未住院。
另外关注失地农民的社会保障问题，不仅仅是养老、医疗等方面的问题，因为失地农民在市场经济中面临的风险是多方面的，尤其是那些处于劳动年龄段的农民，更关注的则是就业保障。而目前我国失地农民中只有少数人能享受到失业保障。例如甘肃省失地农民在土地被征用的同时能获得就业安置的比重最多不超过2％。征用耕地使得大多数农民下了岗，大量的剩余劳动力的就业成了老百姓最关心的问题，例如云南普洱县的一位失地农民这样说：“失去土地，生意不会做，没有找钱的出路，希望给儿子安排一份工作，给我养老。征地并非自愿，实属无奈，为自己今后的生活来源担忧。”
3、土地增值费分配不合理，缺乏有效的监督机制
一项调查显示，如果以成本价(征地价加上地方政府收取的各类费用)为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5％－10％，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25％－30％，60％－70％为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获得。即以计划经济的方式征用土地，又以市场经济的方式出让土地。由此可见，农民得到的补偿费是极为有限的，一旦补偿的钱花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去了保障。这种不合理的分配也在一定程度上阻碍了社会保障基金的建立。
另外，政府作为公共权力的代表，它除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接与市场竞争，更不应从中获取直接的收益。但是，现在我们的一些基层政府在很多方面都沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地的使用者；即使征地补偿和安置方案的制定者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是这些征用土地中各方矛盾的调解者和仲裁者。这使得土地征用过程中，缺少必要的监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。
4、家庭保障方式弱化，农民自我保障意识差
家庭保障方式是我国农村主要的养老保障方式，这是一种约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，具有一定的社会风险。这种保障方式从表面上看是子女赡养父母，实际上是土地为其提供了赡养依据和资源。农民一旦失去土地，成为无地农民，那么家庭保障模式存在的基础和依据也就不存在了。加之失地农民大多文化素质较低，在面临 失去土地就相当于事业的情况下，将在更大程度上冲击着传统的家庭保障模式。
农民在拿到因征地而获得的补偿费用之后，由于缺乏理财能力和投资能力，不知道补偿资金怎样开支、怎样投资，往往将大部分用于子女婚嫁、修房建房、偿还借款等生活开销上，甚至出现任意挥霍、奢侈浪费、参加赌博等，结果不到几年时间就把钱花光了。不能发挥长久的社会保障功能。
三、完善失地农民社会保障体系。构建社会主义和谐社会
建立和完善失地农民社会保障体系是城乡社会保障一体化的建立、城市化进程的推进和社会经济繁荣稳定所必需的前提，也是大势所趋。
1、建立失地农民养老保障体系
对于已经就业的失地农民，可归入城镇职工养老保险体系。但是对于尚未就业的失地农民而言(1)结合我国实际情况，养老保险实行“统帐结合”的模式，即“社会统筹账户+个人账户”模式。社会统筹账户就是基本养老保险，它要确保参加养老保险的退休人员在退休之后能获得基本的生活保障。个人账户则应该是由失地农民和雇主共同建立，这不属于国家的责任。而这部分养老保险费应该从征地补偿金里一次性支付。这样，失地农民到了退休年龄之后，就可以按月获取当地的基本养老金。(2)失地农民的基本养老保险从本质上讲采用的是一次性缴费的完全积累模式，这与现在的养老保险制度有所不同。所以，可以考虑建立失地农民养老保险的成本表达式，即：
C(1+r)n=WT[(1+1/(1+r)+……+1/(1+r)m)] (1)
在(1)式中，C为失地农民养老保险的一次性缴费金额；r为利息率；n为失地农民从失地到其退休之时的年份；m为失地农民退休后的预期寿命，即领取养老金的年份；W为当地城市的社会年平均工资，其高低取决于当地城市经济的发展水平和增长速度；T为基本养老金的替代率，T=年基本养老金／W。在一个简单的经济体系里，假定人口增长率、劳动生产率的增长率为0，那么，这也就意味着w会保持不变，同时，资本的净利率r也为0，所以，(1)式就可以简化为：
C=WTm (2)
利用(2)式，可以估算出失地农民要获得基本养老保险待遇的一次性缴费金额。这里我们是简单化处理，并没有考虑失地农民的年龄差别。但是可以大致估算出失地农民的基本养老保险，这个成本就是确定合理补偿失地农民的依据之一。
2、建立失地农民医疗保障体系
目前，我国正在逐步完善和推行新型农村合作医疗保险制度，该制度的实行方式为：由政府、占地单位和个人共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，建议医疗保险金按3:3:4的比例筹集。个人缴费可完全记入个人账户，由个人用于支付门诊医疗费用；各级财政补助资金和占地单位出资部分作为大病统筹基金，用于失地农民的大额或住院医疗费用的报销，大病统筹基金依然划归社保机构集中统一管理。
另外可以动员企业、慈善机构、个人捐助来充实失地农民医疗保险基金。
3、建立失地农民最低生活保障体系
建立最低生活保障制度要注意两个方面的问题：一是要科学制定最低生活保障线的标准。从维持他们基本生活需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体承受能力、土地转让收入等多方面来综合考虑。二是要合理界定最低生活保障对象。大体包括低收入家庭，因灾因病致贫的家庭，无劳动能力或残疾人家庭。最低生活保障金主要由占地单位支付，同时各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保金的投入，执行“年度预算，定期拨付，年终决算，结余流转”的运行机制，以确保失地农民最低生活保障金的来源。
4、建立再就业保障体系
失地农民大多在再就业方面处于明显的劣势地位，他们面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。所以一是要提高自谋职业，竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。给予自谋职业的失地农民以税费优惠政策。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化吸收失地农民，对吸收失地农民的企业，也可享受有关税费优惠政策；三是建立农民就业信息指导中心，不定期地免费向农民提供准确地就业，务工信息；四是打破城乡界限和所有制的界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”；五是为失地农民提供受教育和培训的机会，尤其是职业技术，岗位技能为重点的技能培训。以此提高农民素质，增强技能，既可以减少保障基金的支出，又增加了就业岗位。
四、结语
和谐社会从城乡的角度看，是城乡的协调发展和城乡结构的稳步转型。“三农”问题是制约城乡和谐的根本因素。这其中，农村社会保障制度的严重缺失，城乡社会保障制度的不衔接，对“三农”问题的解决起着重要的影响作用。没有农村人口向城市及非农产业的稳步转移，“三农”问题是难以根本改观的。而要实现农村人口向城市及非农产业的稳步转移，也有赖于针对失地农民社会保障制度的建立及其与城市社会保障制度的衔接。因此，我们应该在完善社会保障制度中促进社会和谐，并以构建和谐社会为目标，完善社会保障制度。