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摘 要：现行的社区矫正制度由于职能定位不合理，人员配置缺乏科学性，社会调查评估配合不力，跨区域、跨部门之间的协作存在诸多困难，严重影响了社区矫正的实效。要确保社区矫正工作规范运行，就必须准确定位、科学合理设置社区矫正运行机制，创新执行手段，形成多部门协同配合的监管、执行和帮扶新模式。
关键词：社区矫正；监禁刑；制构建
中图分类号：DF6 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.06.013
文章编号：1009-6922（2017）06-61-06
一、乐山市开展社区矫正工作的主要做法
乐山市社区矫正工作于2006年底在市中区、峨眉山市和井研县试点，2010年在全市11个县（市、区）司法局、212个乡镇和7个街道办事处司法所全面铺开。全市各级党委、政府高度重视社区矫正工作，认真按照《社区矫正实施办法》等相关规定，严格依法规范实施，促进了社区矫正工作稳步推进。通过多年的探索与实践，形成了一整套卓有成效的运行机制，基本实现了无漏管、无脱管，重新犯罪率控制在0.2%以下，取得了良好的法律效果和社会效果。
（一）夯实基础，完善机制建设
构建县（区）、乡镇、村（社区）三级社区矫正领导机构网络。全市各区县均建立了以县委政法委牵头，法院、检察院、公安局、司法局等相关职能部门为成员的社区矫正工作领导小组，将社区矫正纳入当地党委政府年度综治目标考核。通过整合司法资源，实行片区司法所管理模式，建立起以社区矫正执法大队为中枢，片区司法所为支撑的社区矫正专业体系。全面推行“司法所长、驻村（社区）民警、村（社区）负责人、服刑人员亲属、社会志愿者”共同参与的“五位一体”监管帮教联动机制，将社区矫正工作牢牢扎根于基层，有效发挥了村（社区）组织的“第一道防线”作用。
加强社区矫正执法力量建设。各地在政法编制有限的情况下，因地制宜，通过聘用司法协理员、招募社会工作者和志愿者的方式，充实执法队伍。井研县通过积极动员、组织推荐，建立了一支由乡（镇）、村干部、退休老同志、老党员组成的140人的社区矫正志愿者队伍，弥补了社区矫正工作力量的不足。
建立社区矫正负面清单制度。对社区矫正工作中的潜在法律风险，乐山市司法局印发了“乐山市社区矫正执法负面清单”，要求各县（市、区）司法局和社区矫正股（大队）认真对照“负面清单”，每月进行一次对照检查，每季度进行一次分析研究，每半年进行一次总结讲评，特别是在社会调查评估、监督管理、教育矫正、社会帮扶、廉洁执法等方面开展自查，有效防范和化解潜在的法律风险。
充分发挥大数据平台作用。建立以省厅社区矫正办案系统、市局定位监控系统、社区矫正中心监控指挥系统为主体的信息化综合管理平台。2013年，乐山市司法局以监管信息化建设为抓手，投资40多万元率先在全省组建了“乐山市社区服刑人员信息管理系统及监控指挥中心”，于2014年1月全面投入使用，涵盖了社区服刑人员的基础信息电子档案管理、定位查询、电子围墙、历史轨迹查询、自动报警等多种监管和信息互动功能，实现从人防到“人技防结合”的转变。
（二）严格执法，强化监管实效
严把社区矫正入口关。针对目前社会调查评估案件数量增多、案情复杂、评估难度增大等现状，乐山市各区县均有针对性地成立了社区矫正调查评估审核委员会，对社会调查评估中案情相对复杂、再犯罪风险和矫正环境上有明显异议、调查评估得分在60—80分的调查评估案件开展重点审核，并将检察机关的执法监督直接置于调查评估环节，进一步增强社会调查评估的客观性、公正性。
对社区服刑人员实施分类管理。严格落实“一人一矫正小组”制度，根据犯罪性质、社会危害程度、现实表现和重新犯罪倾向等对社区服刑人员分组分类考核，将其划分为宽、普、严三级，分别建立不同层次的矫正小组，依据其表现不断调整帮扶和管理措施，以激发帮教对象听管服教的积极性。峨边县在工作中结合当地少数民族实际，创新探索在社区服刑人员中开展“1+X”帮教活动。通过发动社区服刑人员的直系亲属、家族（宗族）中德高望重的长者、所在村组干部、民间“德古”、乡镇基层司法所人员等五类帮教人群开展帮教工作，相互配合、互为补充、相得益彰。夹江县将监管环节细划为交付执行、入矫报到、日常监管、解除矫正等多个时间节点，根据不同节点制定风险点，细化节点管理，实现“管好人、不跑人、教好人”的工作目标。市中区会同公安机关出入境管理部门建立法定不批准出境通报备案工作机制和定期联席会商机制，对出境证件统一上交代管，形成对服刑人员出入境的有效监管。
（三）人性帮教，创新矫正模式
进一步拓宽帮教渠道。全市各地因地制宜，协调社会救助资源，对符合最低生活保障和临时生活、医疗救助的社区服刑人员实行应保尽保和临时救助，解决社区服刑人员的生活之忧。市中区在土主镇依托纺织协会建立全市首个刑满释放人员过渡性安置帮教基地——“新希望之家”，将有劳动能力的社区服刑人员推荐到基地安置就业，搭建安置社区服刑人员过渡就业、回归社会的平台。
创新形式提高矫正效果。各地结合实际组织社区服刑人员开展以法律常识、公民道德、时事政治等内容教育活动，并根据实施效果适时调整方案，做到因人定案，因人施矫。通过开展环境卫生治理、社會治安巡查、精准扶贫救助等社区服务，让社区服刑人员体现自身价值，培养社会责任感。组织社区服刑人员到监狱、看守所进行集中警示教育学习；通过瞻仰烈士陵园开展爱国主义教育活动，进一步规范强化了社区服刑人员的服刑意识。犍为县还针对社区服刑人员中的未成年群体，建立了专业心理咨询人才库，对有网瘾等严重心理问题的服刑人员开展心理评估和个案追踪，及时进行心理疏导。
二、当前社区矫正工作中存在的突出问题
当前，随着我国“宽严相济”刑事政策的不断推进，社区服刑人员存量不断增大，社区矫正工作量与日俱增。而现行的社区矫正制度逐步显现出其弊端，制约其实施效果的瓶颈因素不断出现，严重影响了社区矫正的实效。 （一）社区矫正职能定位不合理，人员配置缺乏科学性
2012年修改后的《刑事诉讼法》第258条规定了“社区矫正机构”的概念。目前，由于缺乏统一的社区矫正法律，矫正机构属于什么性质，各地在实践中参差不齊。有的地方成立了社区矫正管理局，作为司法局的内设机构；有的在市县乡三级分别成立社区矫正执法支队、中队、大队，分级行使权力；有的在城市街道以及乡镇设立社区矫正中心，由矫正中心属地行使社区矫正职权。由于法律尚未对社区矫正机构作出具体化、实质化的界定，导致社区矫正在机构性质、职能定位上存在冲突。
对社区服刑人员的管理、矫正、帮扶等工作多数集中于设置在街道办事处或乡镇的基层司法所。目前基层司法所多为“一人一所”，除司法行政本职工作之外，还承担综治维稳、信访、防邪或其他工作。随着司法改革的进一步深入，社区服刑人员数量呈现明显增加的态势，各类人身管控责任完全超出了基层司法所的能力范围，导致基层司法所不堪重负，职权不对等矛盾较为突出。
目前除少数地方是配备司法警察等政法编制公务员参与执法外，多数在基层司法所从事社区矫正工作的人员都是不具备政法编制的行政公务员、乡镇事业人员或者聘用制的司法所辅助人员，个别还存在由大学生村官和“三支一扶”志愿者兼职的情形。执法人员身份的不统一，工作能力不专业，待遇较低，导致基层司法所工作人员的流动频繁，缺乏足够的管理和执法经验，造成矫正工作的开展不顺畅。由于事业人员和聘用制人员没有执法身份，在开展评估和调查取证中，难以得到相关部门的有效配合和支持。社区矫正工作人员没有强制权力，不具备警察身份，不能对社区服刑人员限制人身自由。当服刑人员发生无故不参加学习劳动、不及时报到、不服从管理等行为时，作为有责无权的司法所也只能运用说服、教育等柔性的手段，即便是给予其警告，威慑力也不足。特别是对于需要收监执行的社区服刑人员，由于没有配备警察，司法所工作人员没有强制权将服刑人员送往法院或羁押场所。法院要求见人才出收监裁定，而公安机关不见法院裁定更无法执行逮捕，导致矫正机构往往在协调法院、公安等部门的过程中耗费了大量的时间人力成本，使社区矫正工作实效大打折扣，严重影响刑罚执行活动的权威性和严肃性。
（二）社会调查评估配合不力，难以保证客观性
异地委托衔接难。当前委托评估案件数量长期居高不下，仅靠基层司法所力量难以在规定时限内一一完成对评估事实的调查，特别是一些外地法院在委托开展调查评估时，未载明属于一般或简易审理程序，且未充分考虑邮寄途中所需时间，致使收到委托材料时，调查评估期限已满，甚至尚在调查中，法院就已判决。
调查评估无反馈。对于社会调查评估报告的采纳情况，委托机关往往缺乏有效的跟踪反馈机制，司法行政机关不清楚调查评估报告是否被采纳或未被采纳的原因何在，缺乏对评估报告的绩效考核，调查评估报告的质量参差不齐。
调查评估取证难，个别部门、基层组织干部、居民代表等往往基于担责或得罪人的顾虑，受人情世故影响，不配合调查评估工作，或者在调查取证中出具与客观实际不符的意见，难以保证客观和公正性。
（三）社区服刑人员交付接收过程中部门衔接不畅
部分法院在作出判决后没有将社区服刑人员移交司法行政机关，也没有通知司法行政机关办理当庭交接，多数只是将判决书送达司法行政机关，没有书面告知服刑人员报到的程序、规定和法律责任，只是口头通知其自行到司法行政机关报到，导致部分服刑人员判刑后没有报到就私自离开居所地。有的法律文书在寄送过程中发生遗失，法院未及时通过其他渠道查询反馈寄送结果，导致判决生效很久以后司法行政机关才收到执行档案，导致漏管情形发生。有的决定机关对罪犯居住地核实不严谨，不按照居住地管理原则交付罪犯，导致脱管。对于未按期报到、下落不明的人员，司法行政机关查找手段单一，缺乏相关部门的有力配合，很难有效地查找到本人。对于因脱管而撤销缓刑、收监执行的罪犯，司法行政机关向法院作出提请后，未能及时得到法院的回复或裁定，有的法院更是以需要司法行政机关查找人员下落为由拒绝作出裁定，严重影响了社区矫正的严肃性。有的社区服刑人员在服刑期间因吸毒或重新犯罪被公安机关采取强制措施，公安机关未及时通知矫正机构，导致司法行政机关耗费大量的人力物力对脱管人员进行查找。
（四）跨区域、跨部门之间的协作存在诸多困难
社区矫正工作职责涉及法院、检察院、公安、监狱、司法等多个部门，由于现阶段法律法规规定不够清晰，加之各部门隶属不同的体制，往往出现职能部门职责不清、权限不明，很难做到无缝对接，给社区矫正留下了诸多监管死角，容易造成“七八顶大盖帽，却管不好服刑人员”的问题。
当前，随着城镇化的发展，人户愈见分离的“背井”时代，户籍地作为熟人社会的纽带作用日渐式微，而居住地便通常成为法理社会对犯罪人进行管控的首选之地。按照《社区矫正实施办法》的规定，判处管制、缓刑刑罚的罪犯应向其居所地的司法行政机关报到，暂予监外执行的社区服刑人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续。社区服刑人员还可以经批准后变更其居所地。确定最有利于社区服刑人员的居住地进行服刑成为社区矫正中执法部门必须首要解决的问题。由于居住地的易变性质，导致以居住地确定矫正地点的判断标准在实践中往往给执法造成较大困难，异地服刑中社区矫正居住地的确定存在困难，选择户籍地还是居住地的矛盾突出。对于外出务工已久已经在外地有固定居所的，且其家人也在外地的被告人，有的外地法院仍要求户籍所在地进行社会调查评估，有的法院对不宜在户籍地进行社区矫正的评估意见未进行充分评判，仍判决在户籍地进行社区矫正，对矫正工作造成了很大障碍，极易造成服刑人员经常不假外出造成脱管。若强行要求这类服刑人员回户籍地服刑，又会给他们的生产生活造成困难和不便，使其对社区矫正工作产生抵触情绪。
（五）社区矫正信息化建设存在短板 目前很多地方都按照司法部的技术规范要求已建成了定位监管系统，但由于提供服务的分属不同通讯运营商，在系统开发、手机终端、资费标准、互联互通等问题上协同效应不高，制约了社区矫正信息化建设的创新开展。此外，信息共享不畅也是制约信息化系统高效运行的短板。司法行政系统内部以及法院、檢察院、公安机关的信息系统联动有限，各自研发的管理和技术系统不能互通，各种基础数据不完善、不准确，限制了信息系统的功效，形成了各种各样的信息孤岛，不利于对社区服刑人员监控。
三、构建专业化社区矫正法律机制
要破解当前影响和制约社区矫正实效的制度瓶颈，就必须通过顶层设计和制度创新，合理配置司法资源，优化部门协同配合，建立起符合我国国情、契合基层实际的非监禁刑执行新模式。
（一）准确定位，回归刑罚执行本位
2015年，全国检察机关集中部署了针对社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动，发现社区服刑人员不仅脱管、漏管、虚管现象严重，而且再犯罪未得到遏制。在一些地方的社区矫正工作中，更多的强调对社区服刑人员的帮扶，将社区矫正简单等同于对社区服刑人员的物质帮扶和生活安排，而忽视了对罪犯的刑罚执行，导致社区矫正缺乏保证刑罚执行的应有制度安排。
对社区矫正的性质和目的作出准确定位，是完善社区矫正制度的关键，也是突破社区矫正制度瓶颈的根本所在。社区矫正是对判处刑罚的罪犯采取非监禁的方式执行刑罚，对其准确定位必须立足于刑罚执行本身。从研究刑罚目的角度出发，我国刑法学界多数主张采取报应与预防之二元说，既注重对罪犯的报应和惩戒，以实现正义修复、满足报应观念的目的，又能够兼顾对犯罪人的特殊预防，通过对罪犯加以训诫，使罪犯消除自身的再犯危险性，顺利回归社会。刑罚目的对社区矫正的定位具有指导作用，社区矫正目的应当与刑罚目的保持一致。应进一步明确社区矫正作为刑罚执行方式的法律属性，明确社区服刑人员罪犯身份，从制度设计上体现社区矫正所应具备的惩罚犯罪、教育矫正和社会适应性帮扶的特征，使社区服刑人员和一定范围内的社会群体（如社区服刑人员近亲属、所在单位等）清楚认识到属于服刑期间罪犯的性质，以加强对社区服刑人员的改造监督。对不服从监管、触碰红线的社区服刑人员，要坚决予以惩戒，以体现法律的严肃性，以严格执法的效果取信于民。
（二）合理配置机构和人员，明确执法权限
县级人民政府司法行政机关负责本辖区内的社区矫正执行，司法所作为派出机构具体组织开展对社区服刑人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶。在市级和区县分别成立社区矫正执法支队和大队，并向社区及乡镇派驻执法中队，专司社区矫正执法工作。应参照法院、检察院司法警察制度在司法行政机关及司法所中配备社区矫正司法警察，统一授予警衔，配发制式服装、执法证件、配备警用器械，负责组织执行刑罚，体现社区矫正刑罚执行的严肃性，树立社区矫正机构的权威。通过政府购买服务的方式，拓宽社区矫正执法队伍选聘渠道，选聘一批具有法律知识和心理辅导能力的专业人才充实矫正执法队伍。
进一步明确执法权限，变协助执法为主动执法，以法律强制力保障执法实效。对未按期报到或脱管的社区服刑人员，由司法警察进行追捕查控。对实施危害公共安全、威胁矫正执法人员人身安全等行为的服刑人员，由司法警察对其进行警告训诫，直至使用警械等强制手段控制其危害行为。对情节严重但不构成收监执行条件的，可以根据需要由司法警察对其进行集中管理。对撤销缓刑、假释、暂予监外执行被收监执行或被处以治安处罚的，由社区司法警察对社区服刑人员进行人身控制，并送交公安、监狱或看守所执行。
（三）优化完善调查评估程序，提高客观公正性
目前，参与调查评估的主体主要是司法行政机关，工作责任主要落实于被评估人住所地或者户籍所在地的基层司法所。调查评估人员的身份是否公正、是否具备评估能力、调查对象的选取是否科学、评估程序是否合法，都直接决定了评估报告的科学性和合法性。应建立调查评估人员主动回避制度，对与评估对象之间存在利害关系或者有可能导致评估结果不公正、不客观情形的，应主动申请回避，并纳入对评估人员和矫正机构的考核。在一定区域内试点开展调查评估人员随机抽选制度，将有责任心、素质能力强、工作业绩好的人员纳入统一的评估库，从评估库中随机抽选评估调查人员开展评估工作，避免“属地管辖”导致的人情案。明确相关单位和个人配合接受调查的义务，接受调查或出具调查证明材料前，应要求其签署如实接受调查的保证书，以明确其法律责任。适时引入第三方机构参与调查评估，如委托律师事务所、心理咨询等专业机构，对调查评估中涉及的专业问题开展第三方评估，并综合评估意见出具评估报告，以增强评估报告的科学性。
（四）明确居住地识别标准，形成共商机制
完善居住地确定机制，形成由法院、监狱与县级司法行政机关共同确定矫正地的协商模式。法院、监狱在委托司法行政机关进行矫正前调查评估时，应同时征求对被告人在该居住地或者户籍地进行矫正的意见。法院、监狱应对反馈意见进行审查，并决定是否采纳并重新确定矫正地。
拓展居住地的识别标准。对被告人、罪犯在当地购买或自有房产，租用或者借用房产已经连续居住六个月以上，在当地企事业单位提供的居住场所连续居住六个月以上，在当地就学且连续居住连续六个月以上，当地户籍或居住在当地的近亲属或者监护人愿意接纳、收留，并履行监管义务的，都可以认定为居住地。对于社区矫正的罪犯，法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，并在移交执行的文书中确定。
建立社区矫正指定管辖机制。不同区域的司法行政机关之间对居住地管辖认定存在争议的，应由共同的上一级司法行政机关来指定管辖。未指定管辖前，司法行政机关不得以不属于自身管辖为由，放任社区服刑人员脱管。
（五）创新管理模式，体现人文关怀
建立网格化管理。针对基层司法所矫正执法力量的不足，实现矫正执法力量的下沉，将社区服刑人员纳入网格化管理，形成“网定格、格定责、责定人”的社区矫正工作网格化管理体系，推动社区矫正管理从“事后被动应急”向“事前主动防范”转变。
提高信息化管理水平。提高社区矫正信息化建设的水平，关键是要打破信息联动门槛，推进各部门之间信息系统的共建共享。建立全国统一的社区矫正大数据平台，将社区矫正各个环节均纳入到矫正平台，明确司法、法院、公安、监狱之间的职责分工和权力衔接，将人员身份管理、交接报到、文书档案移交、矫正执行、居住地变更、撤销收监执行、减刑和缩短考验期、解除矫正等节点信息统一录入平台，由各部门共享使用，实现对社区服刑人员全流程网上监管。检察机关通过网络平台对各部门的执法行为进行法律监督，做到行为留痕、时限有界。各部门权利明确、责任到位、行为合法，形成资源整合、齐抓共管的制度运行模式。
注重未成年人保护。坚持“教育、感化、挽救”方针，对未成年社区服刑人员严格实行身份保护制度，执行档案单独存放、秘密保存，未经批准不得随意查阅、复制。同时，应针对未成年人心理特点，在矫正小组中专门安排心理辅导人员，定期进行心理疏导，切实保障他们的合法权利。
坚持社会适应性帮扶，促进社区服刑人员无障碍地融入社会。要坚持将刑罚执行与社会参与有机结合，充分发挥各类社会组织参与社区矫正的积极性。重点要通过政府购买服务等方式，发展壮大社会工作者、志愿者队伍，吸纳法律服务、心理咨询、职业培训等专业化组织参与社区矫正，打牢社区矫正工作的社会基础。
责任编辑：杨 静
关键词：社区矫正；监禁刑；制构建
中图分类号：DF6 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.06.013
文章编号：1009-6922（2017）06-61-06
一、乐山市开展社区矫正工作的主要做法
乐山市社区矫正工作于2006年底在市中区、峨眉山市和井研县试点，2010年在全市11个县（市、区）司法局、212个乡镇和7个街道办事处司法所全面铺开。全市各级党委、政府高度重视社区矫正工作，认真按照《社区矫正实施办法》等相关规定，严格依法规范实施，促进了社区矫正工作稳步推进。通过多年的探索与实践，形成了一整套卓有成效的运行机制，基本实现了无漏管、无脱管，重新犯罪率控制在0.2%以下，取得了良好的法律效果和社会效果。
（一）夯实基础，完善机制建设
构建县（区）、乡镇、村（社区）三级社区矫正领导机构网络。全市各区县均建立了以县委政法委牵头，法院、检察院、公安局、司法局等相关职能部门为成员的社区矫正工作领导小组，将社区矫正纳入当地党委政府年度综治目标考核。通过整合司法资源，实行片区司法所管理模式，建立起以社区矫正执法大队为中枢，片区司法所为支撑的社区矫正专业体系。全面推行“司法所长、驻村（社区）民警、村（社区）负责人、服刑人员亲属、社会志愿者”共同参与的“五位一体”监管帮教联动机制，将社区矫正工作牢牢扎根于基层，有效发挥了村（社区）组织的“第一道防线”作用。
加强社区矫正执法力量建设。各地在政法编制有限的情况下，因地制宜，通过聘用司法协理员、招募社会工作者和志愿者的方式，充实执法队伍。井研县通过积极动员、组织推荐，建立了一支由乡（镇）、村干部、退休老同志、老党员组成的140人的社区矫正志愿者队伍，弥补了社区矫正工作力量的不足。
建立社区矫正负面清单制度。对社区矫正工作中的潜在法律风险，乐山市司法局印发了“乐山市社区矫正执法负面清单”，要求各县（市、区）司法局和社区矫正股（大队）认真对照“负面清单”，每月进行一次对照检查，每季度进行一次分析研究，每半年进行一次总结讲评，特别是在社会调查评估、监督管理、教育矫正、社会帮扶、廉洁执法等方面开展自查，有效防范和化解潜在的法律风险。
充分发挥大数据平台作用。建立以省厅社区矫正办案系统、市局定位监控系统、社区矫正中心监控指挥系统为主体的信息化综合管理平台。2013年，乐山市司法局以监管信息化建设为抓手，投资40多万元率先在全省组建了“乐山市社区服刑人员信息管理系统及监控指挥中心”，于2014年1月全面投入使用，涵盖了社区服刑人员的基础信息电子档案管理、定位查询、电子围墙、历史轨迹查询、自动报警等多种监管和信息互动功能，实现从人防到“人技防结合”的转变。
（二）严格执法，强化监管实效
严把社区矫正入口关。针对目前社会调查评估案件数量增多、案情复杂、评估难度增大等现状，乐山市各区县均有针对性地成立了社区矫正调查评估审核委员会，对社会调查评估中案情相对复杂、再犯罪风险和矫正环境上有明显异议、调查评估得分在60—80分的调查评估案件开展重点审核，并将检察机关的执法监督直接置于调查评估环节，进一步增强社会调查评估的客观性、公正性。
对社区服刑人员实施分类管理。严格落实“一人一矫正小组”制度，根据犯罪性质、社会危害程度、现实表现和重新犯罪倾向等对社区服刑人员分组分类考核，将其划分为宽、普、严三级，分别建立不同层次的矫正小组，依据其表现不断调整帮扶和管理措施，以激发帮教对象听管服教的积极性。峨边县在工作中结合当地少数民族实际，创新探索在社区服刑人员中开展“1+X”帮教活动。通过发动社区服刑人员的直系亲属、家族（宗族）中德高望重的长者、所在村组干部、民间“德古”、乡镇基层司法所人员等五类帮教人群开展帮教工作，相互配合、互为补充、相得益彰。夹江县将监管环节细划为交付执行、入矫报到、日常监管、解除矫正等多个时间节点，根据不同节点制定风险点，细化节点管理，实现“管好人、不跑人、教好人”的工作目标。市中区会同公安机关出入境管理部门建立法定不批准出境通报备案工作机制和定期联席会商机制，对出境证件统一上交代管，形成对服刑人员出入境的有效监管。
（三）人性帮教，创新矫正模式
进一步拓宽帮教渠道。全市各地因地制宜，协调社会救助资源，对符合最低生活保障和临时生活、医疗救助的社区服刑人员实行应保尽保和临时救助，解决社区服刑人员的生活之忧。市中区在土主镇依托纺织协会建立全市首个刑满释放人员过渡性安置帮教基地——“新希望之家”，将有劳动能力的社区服刑人员推荐到基地安置就业，搭建安置社区服刑人员过渡就业、回归社会的平台。
创新形式提高矫正效果。各地结合实际组织社区服刑人员开展以法律常识、公民道德、时事政治等内容教育活动，并根据实施效果适时调整方案，做到因人定案，因人施矫。通过开展环境卫生治理、社會治安巡查、精准扶贫救助等社区服务，让社区服刑人员体现自身价值，培养社会责任感。组织社区服刑人员到监狱、看守所进行集中警示教育学习；通过瞻仰烈士陵园开展爱国主义教育活动，进一步规范强化了社区服刑人员的服刑意识。犍为县还针对社区服刑人员中的未成年群体，建立了专业心理咨询人才库，对有网瘾等严重心理问题的服刑人员开展心理评估和个案追踪，及时进行心理疏导。
二、当前社区矫正工作中存在的突出问题
当前，随着我国“宽严相济”刑事政策的不断推进，社区服刑人员存量不断增大，社区矫正工作量与日俱增。而现行的社区矫正制度逐步显现出其弊端，制约其实施效果的瓶颈因素不断出现，严重影响了社区矫正的实效。 （一）社区矫正职能定位不合理，人员配置缺乏科学性
2012年修改后的《刑事诉讼法》第258条规定了“社区矫正机构”的概念。目前，由于缺乏统一的社区矫正法律，矫正机构属于什么性质，各地在实践中参差不齊。有的地方成立了社区矫正管理局，作为司法局的内设机构；有的在市县乡三级分别成立社区矫正执法支队、中队、大队，分级行使权力；有的在城市街道以及乡镇设立社区矫正中心，由矫正中心属地行使社区矫正职权。由于法律尚未对社区矫正机构作出具体化、实质化的界定，导致社区矫正在机构性质、职能定位上存在冲突。
对社区服刑人员的管理、矫正、帮扶等工作多数集中于设置在街道办事处或乡镇的基层司法所。目前基层司法所多为“一人一所”，除司法行政本职工作之外，还承担综治维稳、信访、防邪或其他工作。随着司法改革的进一步深入，社区服刑人员数量呈现明显增加的态势，各类人身管控责任完全超出了基层司法所的能力范围，导致基层司法所不堪重负，职权不对等矛盾较为突出。
目前除少数地方是配备司法警察等政法编制公务员参与执法外，多数在基层司法所从事社区矫正工作的人员都是不具备政法编制的行政公务员、乡镇事业人员或者聘用制的司法所辅助人员，个别还存在由大学生村官和“三支一扶”志愿者兼职的情形。执法人员身份的不统一，工作能力不专业，待遇较低，导致基层司法所工作人员的流动频繁，缺乏足够的管理和执法经验，造成矫正工作的开展不顺畅。由于事业人员和聘用制人员没有执法身份，在开展评估和调查取证中，难以得到相关部门的有效配合和支持。社区矫正工作人员没有强制权力，不具备警察身份，不能对社区服刑人员限制人身自由。当服刑人员发生无故不参加学习劳动、不及时报到、不服从管理等行为时，作为有责无权的司法所也只能运用说服、教育等柔性的手段，即便是给予其警告，威慑力也不足。特别是对于需要收监执行的社区服刑人员，由于没有配备警察，司法所工作人员没有强制权将服刑人员送往法院或羁押场所。法院要求见人才出收监裁定，而公安机关不见法院裁定更无法执行逮捕，导致矫正机构往往在协调法院、公安等部门的过程中耗费了大量的时间人力成本，使社区矫正工作实效大打折扣，严重影响刑罚执行活动的权威性和严肃性。
（二）社会调查评估配合不力，难以保证客观性
异地委托衔接难。当前委托评估案件数量长期居高不下，仅靠基层司法所力量难以在规定时限内一一完成对评估事实的调查，特别是一些外地法院在委托开展调查评估时，未载明属于一般或简易审理程序，且未充分考虑邮寄途中所需时间，致使收到委托材料时，调查评估期限已满，甚至尚在调查中，法院就已判决。
调查评估无反馈。对于社会调查评估报告的采纳情况，委托机关往往缺乏有效的跟踪反馈机制，司法行政机关不清楚调查评估报告是否被采纳或未被采纳的原因何在，缺乏对评估报告的绩效考核，调查评估报告的质量参差不齐。
调查评估取证难，个别部门、基层组织干部、居民代表等往往基于担责或得罪人的顾虑，受人情世故影响，不配合调查评估工作，或者在调查取证中出具与客观实际不符的意见，难以保证客观和公正性。
（三）社区服刑人员交付接收过程中部门衔接不畅
部分法院在作出判决后没有将社区服刑人员移交司法行政机关，也没有通知司法行政机关办理当庭交接，多数只是将判决书送达司法行政机关，没有书面告知服刑人员报到的程序、规定和法律责任，只是口头通知其自行到司法行政机关报到，导致部分服刑人员判刑后没有报到就私自离开居所地。有的法律文书在寄送过程中发生遗失，法院未及时通过其他渠道查询反馈寄送结果，导致判决生效很久以后司法行政机关才收到执行档案，导致漏管情形发生。有的决定机关对罪犯居住地核实不严谨，不按照居住地管理原则交付罪犯，导致脱管。对于未按期报到、下落不明的人员，司法行政机关查找手段单一，缺乏相关部门的有力配合，很难有效地查找到本人。对于因脱管而撤销缓刑、收监执行的罪犯，司法行政机关向法院作出提请后，未能及时得到法院的回复或裁定，有的法院更是以需要司法行政机关查找人员下落为由拒绝作出裁定，严重影响了社区矫正的严肃性。有的社区服刑人员在服刑期间因吸毒或重新犯罪被公安机关采取强制措施，公安机关未及时通知矫正机构，导致司法行政机关耗费大量的人力物力对脱管人员进行查找。
（四）跨区域、跨部门之间的协作存在诸多困难
社区矫正工作职责涉及法院、检察院、公安、监狱、司法等多个部门，由于现阶段法律法规规定不够清晰，加之各部门隶属不同的体制，往往出现职能部门职责不清、权限不明，很难做到无缝对接，给社区矫正留下了诸多监管死角，容易造成“七八顶大盖帽，却管不好服刑人员”的问题。
当前，随着城镇化的发展，人户愈见分离的“背井”时代，户籍地作为熟人社会的纽带作用日渐式微，而居住地便通常成为法理社会对犯罪人进行管控的首选之地。按照《社区矫正实施办法》的规定，判处管制、缓刑刑罚的罪犯应向其居所地的司法行政机关报到，暂予监外执行的社区服刑人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续。社区服刑人员还可以经批准后变更其居所地。确定最有利于社区服刑人员的居住地进行服刑成为社区矫正中执法部门必须首要解决的问题。由于居住地的易变性质，导致以居住地确定矫正地点的判断标准在实践中往往给执法造成较大困难，异地服刑中社区矫正居住地的确定存在困难，选择户籍地还是居住地的矛盾突出。对于外出务工已久已经在外地有固定居所的，且其家人也在外地的被告人，有的外地法院仍要求户籍所在地进行社会调查评估，有的法院对不宜在户籍地进行社区矫正的评估意见未进行充分评判，仍判决在户籍地进行社区矫正，对矫正工作造成了很大障碍，极易造成服刑人员经常不假外出造成脱管。若强行要求这类服刑人员回户籍地服刑，又会给他们的生产生活造成困难和不便，使其对社区矫正工作产生抵触情绪。
（五）社区矫正信息化建设存在短板 目前很多地方都按照司法部的技术规范要求已建成了定位监管系统，但由于提供服务的分属不同通讯运营商，在系统开发、手机终端、资费标准、互联互通等问题上协同效应不高，制约了社区矫正信息化建设的创新开展。此外，信息共享不畅也是制约信息化系统高效运行的短板。司法行政系统内部以及法院、檢察院、公安机关的信息系统联动有限，各自研发的管理和技术系统不能互通，各种基础数据不完善、不准确，限制了信息系统的功效，形成了各种各样的信息孤岛，不利于对社区服刑人员监控。
三、构建专业化社区矫正法律机制
要破解当前影响和制约社区矫正实效的制度瓶颈，就必须通过顶层设计和制度创新，合理配置司法资源，优化部门协同配合，建立起符合我国国情、契合基层实际的非监禁刑执行新模式。
（一）准确定位，回归刑罚执行本位
2015年，全国检察机关集中部署了针对社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动，发现社区服刑人员不仅脱管、漏管、虚管现象严重，而且再犯罪未得到遏制。在一些地方的社区矫正工作中，更多的强调对社区服刑人员的帮扶，将社区矫正简单等同于对社区服刑人员的物质帮扶和生活安排，而忽视了对罪犯的刑罚执行，导致社区矫正缺乏保证刑罚执行的应有制度安排。
对社区矫正的性质和目的作出准确定位，是完善社区矫正制度的关键，也是突破社区矫正制度瓶颈的根本所在。社区矫正是对判处刑罚的罪犯采取非监禁的方式执行刑罚，对其准确定位必须立足于刑罚执行本身。从研究刑罚目的角度出发，我国刑法学界多数主张采取报应与预防之二元说，既注重对罪犯的报应和惩戒，以实现正义修复、满足报应观念的目的，又能够兼顾对犯罪人的特殊预防，通过对罪犯加以训诫，使罪犯消除自身的再犯危险性，顺利回归社会。刑罚目的对社区矫正的定位具有指导作用，社区矫正目的应当与刑罚目的保持一致。应进一步明确社区矫正作为刑罚执行方式的法律属性，明确社区服刑人员罪犯身份，从制度设计上体现社区矫正所应具备的惩罚犯罪、教育矫正和社会适应性帮扶的特征，使社区服刑人员和一定范围内的社会群体（如社区服刑人员近亲属、所在单位等）清楚认识到属于服刑期间罪犯的性质，以加强对社区服刑人员的改造监督。对不服从监管、触碰红线的社区服刑人员，要坚决予以惩戒，以体现法律的严肃性，以严格执法的效果取信于民。
（二）合理配置机构和人员，明确执法权限
县级人民政府司法行政机关负责本辖区内的社区矫正执行，司法所作为派出机构具体组织开展对社区服刑人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶。在市级和区县分别成立社区矫正执法支队和大队，并向社区及乡镇派驻执法中队，专司社区矫正执法工作。应参照法院、检察院司法警察制度在司法行政机关及司法所中配备社区矫正司法警察，统一授予警衔，配发制式服装、执法证件、配备警用器械，负责组织执行刑罚，体现社区矫正刑罚执行的严肃性，树立社区矫正机构的权威。通过政府购买服务的方式，拓宽社区矫正执法队伍选聘渠道，选聘一批具有法律知识和心理辅导能力的专业人才充实矫正执法队伍。
进一步明确执法权限，变协助执法为主动执法，以法律强制力保障执法实效。对未按期报到或脱管的社区服刑人员，由司法警察进行追捕查控。对实施危害公共安全、威胁矫正执法人员人身安全等行为的服刑人员，由司法警察对其进行警告训诫，直至使用警械等强制手段控制其危害行为。对情节严重但不构成收监执行条件的，可以根据需要由司法警察对其进行集中管理。对撤销缓刑、假释、暂予监外执行被收监执行或被处以治安处罚的，由社区司法警察对社区服刑人员进行人身控制，并送交公安、监狱或看守所执行。
（三）优化完善调查评估程序，提高客观公正性
目前，参与调查评估的主体主要是司法行政机关，工作责任主要落实于被评估人住所地或者户籍所在地的基层司法所。调查评估人员的身份是否公正、是否具备评估能力、调查对象的选取是否科学、评估程序是否合法，都直接决定了评估报告的科学性和合法性。应建立调查评估人员主动回避制度，对与评估对象之间存在利害关系或者有可能导致评估结果不公正、不客观情形的，应主动申请回避，并纳入对评估人员和矫正机构的考核。在一定区域内试点开展调查评估人员随机抽选制度，将有责任心、素质能力强、工作业绩好的人员纳入统一的评估库，从评估库中随机抽选评估调查人员开展评估工作，避免“属地管辖”导致的人情案。明确相关单位和个人配合接受调查的义务，接受调查或出具调查证明材料前，应要求其签署如实接受调查的保证书，以明确其法律责任。适时引入第三方机构参与调查评估，如委托律师事务所、心理咨询等专业机构，对调查评估中涉及的专业问题开展第三方评估，并综合评估意见出具评估报告，以增强评估报告的科学性。
（四）明确居住地识别标准，形成共商机制
完善居住地确定机制，形成由法院、监狱与县级司法行政机关共同确定矫正地的协商模式。法院、监狱在委托司法行政机关进行矫正前调查评估时，应同时征求对被告人在该居住地或者户籍地进行矫正的意见。法院、监狱应对反馈意见进行审查，并决定是否采纳并重新确定矫正地。
拓展居住地的识别标准。对被告人、罪犯在当地购买或自有房产，租用或者借用房产已经连续居住六个月以上，在当地企事业单位提供的居住场所连续居住六个月以上，在当地就学且连续居住连续六个月以上，当地户籍或居住在当地的近亲属或者监护人愿意接纳、收留，并履行监管义务的，都可以认定为居住地。对于社区矫正的罪犯，法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，并在移交执行的文书中确定。
建立社区矫正指定管辖机制。不同区域的司法行政机关之间对居住地管辖认定存在争议的，应由共同的上一级司法行政机关来指定管辖。未指定管辖前，司法行政机关不得以不属于自身管辖为由，放任社区服刑人员脱管。
（五）创新管理模式，体现人文关怀
建立网格化管理。针对基层司法所矫正执法力量的不足，实现矫正执法力量的下沉，将社区服刑人员纳入网格化管理，形成“网定格、格定责、责定人”的社区矫正工作网格化管理体系，推动社区矫正管理从“事后被动应急”向“事前主动防范”转变。
提高信息化管理水平。提高社区矫正信息化建设的水平，关键是要打破信息联动门槛，推进各部门之间信息系统的共建共享。建立全国统一的社区矫正大数据平台，将社区矫正各个环节均纳入到矫正平台，明确司法、法院、公安、监狱之间的职责分工和权力衔接，将人员身份管理、交接报到、文书档案移交、矫正执行、居住地变更、撤销收监执行、减刑和缩短考验期、解除矫正等节点信息统一录入平台，由各部门共享使用，实现对社区服刑人员全流程网上监管。检察机关通过网络平台对各部门的执法行为进行法律监督，做到行为留痕、时限有界。各部门权利明确、责任到位、行为合法，形成资源整合、齐抓共管的制度运行模式。
注重未成年人保护。坚持“教育、感化、挽救”方针，对未成年社区服刑人员严格实行身份保护制度，执行档案单独存放、秘密保存，未经批准不得随意查阅、复制。同时，应针对未成年人心理特点，在矫正小组中专门安排心理辅导人员，定期进行心理疏导，切实保障他们的合法权利。
坚持社会适应性帮扶，促进社区服刑人员无障碍地融入社会。要坚持将刑罚执行与社会参与有机结合，充分发挥各类社会组织参与社区矫正的积极性。重点要通过政府购买服务等方式，发展壮大社会工作者、志愿者队伍，吸纳法律服务、心理咨询、职业培训等专业化组织参与社区矫正，打牢社区矫正工作的社会基础。
责任编辑：杨 静