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本文系：2012-2013年全国行政学院科研合作省部级课题“对口支援与提升自我发展能力研究——以陕西、河北援助阿里地区为例”（13HZKT464）研究成果之一。
【文章摘要】
项目援助是指国家在财政转移支付之外，将特定的资金、项目直接用于特定地区的基础设施、社会项目，从而加速当地经济社会发展。1984年起中央政府和各对口支援省市就开始对西藏进行大规模的项目援助，特别是自中央第三次西藏工作座谈会以来，河北、陕西两省作为对口支援阿里地区的省份，为阿里地区经济发展注入了活力，提升社会发展潜力，缓解了阿里地区经济社会发展瓶颈。
【关键词】
阿里；项目援藏；经济发展
中央人民政府和河北、陕西两省对阿里的大规模项目援助，主要侧重于基础设施的建设，其基本目标设定是：通过加大项目投资，改善整个地区的基础设施，吸引国内外大量资本进入市场，加快整个区域经济社会发展，最终与全国一道实现小康社会。这是英国著名的发展经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹（Paul Rosenstein-Rodan）的“大推进”理论。
大推动理论（The theory of the big-push）是均衡发展理论中具有代表性的理论，该理论的核心是发展中国家或地区对国民经济的各个部门同时进行大规模投资，以促进这些部门的平均增长，从而推动整个国民经济的高速增长和全面发展。阿里地区人口约为9万多人，但农牧区将近有一半的剩余劳动力，基层农牧民收入低下。大推进理论认为，在不发达地区或贫困地区，小量投资是不可能加速经济快速发展的，要想提升整个经济社会水平，就必须全面地、大规模地在基础设施方面投入资本，通过投资的“大推进”来摆脱阿里的贫困落后面貌。阿里作为欠发达少数民族边疆地区，只有通过大规模的项目援藏，才能实现经济与社会的跨越式发展。
1 项目援阿的基本情况
1984年第二次西藏工作会议后，项目援助成为一个新的援藏方式。1990年至今，中央政府和各对口支援省市、中央企业，投入巨资在西藏援建了一大批项目，带动了西藏经济总量的巨大增长。1994年召开的第三次西藏工作座谈会，明确了援藏的政策：“分片负责，对口支援，定期轮换”，由对口支援的省市抽调资金、选派进藏干部，每一批援藏3年期满后返回原派出单位，后来又增加了部分央企进行援藏。自1995年以来，河北、陕西两省，中国移动、国家电网、中国联通作为对口支援阿里地区的省份和企业在阿里进行了集中的项目援助。
截止2010年，河北、陕西两省及三大公司对阿里地区累计援藏项目328个，累计援藏资金7.5亿元。其中：河北省援藏项目108个，累计援藏资金2.54亿元；陕西省援藏项目105个，累计援藏资金2.42亿元。两省援藏项目占阿里总援藏项目的64.94%，援藏资金占总援助资金的66.13%。
第五次西藏工作座谈会后，根据《财政部关于对口援藏若干意见的通知》文件精神，河北、陕西两省将按照本省上年度地方财政一般预算收入的1‰，安排年度援藏资金。《阿里地区“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展总体规划》显示，“十二五”期间河北、陕西两省及三大公司对口支援阿里约为12.39亿元，安排援阿项目128个。其中河北省援藏项目38个，累计援藏资金5.8亿元；陕西省援藏项目30个，累计援藏资金3.97亿元。两省援藏项目占阿里总援藏项目的53.13%，援藏资金占总援助资金的78.85%。《规划》显示“十二五”期间援藏资金和援藏项目侧重安排在改善农牧民生产生活条件、改善基础设施建设和社会事业发展等方面。参见下表。
2 项目援阿所取得的成就
自1995年实施项目援助阿里，直接推动了阿里地区的经济建设，阿里地区国民生产总值持续了多年的两位数增长，据不完全统计，援藏项目年均可拉动阿里地区GDP增长1个百分点。特别是阿里经济发展最快的“十一五”时期，2010阿里地区生产总值达18.48亿元，比“十五”期间平均加快了1个百分点；产业比重得到调整，三产结构由2005年的23.9：15.5：60.6调整为2010年的20.6：24.9：54.5，第二产业比例明显上升，年均增长1.9%，形成了以特色畜牧业、矿产业、旅游业为核心的产业体系；2010年城镇居民收入达到19615元，五年平均增长19.5%，农牧民人均纯收入达到3451元，年均增长13.9%；2010年阿里地区地方财政收入1.04亿元，年均增长10.7%。项目援阿的成就还表现在以下方面：
2.1 基础设施条件显著改善
基础设施类的项目援藏比重一向是较大的，巨大的投资使阿里地区的基础设施明显改善。在“十一五”期间，完成社会固定资产投资73.1亿元，年均增长26%。完成了城市给排水、市政道路、通县油路、垃圾填埋场、阿里机场等一大批重点建设项目。2010年黑色路面里程达776公里，通县沥青路覆盖率达到57%，四级砂石路面里程达4979公里，乡镇公路通达率达100%，电力人口覆盖率达到65%。
2.2 社会各项事业显著进步
社会事业类援助项目的大力建设，促进了阿里地区社会事业的进步。通过援藏资金改扩建中小学校舍，缓解学生就学困难，改善了基层学校的教学条件，“十一五”期间全地区“普九”人口覆盖率达100%，人均受教育年限比“十五”时期提了1.5年，达到6年；完善地区、县、乡镇卫生机构，有效缓解了农牧民群众看病难的问题，2010年以乡为单位的合作医疗覆盖率达100%，千人拥有卫生技术人员2.86人；历年援藏资金实施了覆盖地区的广播电视网，农牧区覆盖率达74.5%。
2.3 特色产业发展显著加快
农牧林水项目的投资资金一直是项目援阿的重头戏。通过安居工程项目，解决了4.5万农牧民的住房问题，有效改善了基层群众的生产生活条件；推进“富民强县”、“阳光工程”、科技特派员、改良畜种等工程，农牧业综合生产能力显著提升，2010年全地区农林牧渔业生产总值达到4.77亿元；同时大力改善旅游景区环境、提升旅游品位、完善景区设施，2010年接待国内外游客6.14万余人次，旅游总收入达6121万元，外汇收入376.96万美元。 3 项目援阿的局限性
河北、陕西两省对口支援阿里是为实现区域发展平衡，缩小贫困地区与发达地区经济差距的一种有效举措，但由于受当地地理条件、人力资源、经济水平等因素制约，加之阿里的市场容量狭窄，为典型的区域经济，导致援藏项目具有一定的局限性。
3.1 部分项目生存困难
通过对已建援藏项目的调查分析，发现项目的生存状态、经济效益与项目的行业类别有一定关联。农林牧水项目，社会经济综合效益普遍较好；能源交通项目，经常需要地方财政支撑；社会发展类（卫生设施、学校、市政建设等）项目，产生了良好的社会效益，但其本身的目的和运作方式不是盈利性的，往往由于地方财政乏力，维持较为困难；产业类项目，普遍出现亏损，一些项目无法维持而倒闭。
3.2 本地人力资源存量不足
目前阿里地区总人口约为9万人，人均受教育程度低，高中的入学率为17%，中等职业学校的入学率为17%，由于受历史和现实因素的影响，本地区人力资本存量严重不足，同样无法聚拢大量优秀人才。同时目前援藏项目的建设基本是“交钥匙”工程形式，即项目完工后直接交付给当地业务部门使用。援藏干部3年轮换，经常出现人才断层现象，降低了援藏项目生存率。大规模的项目援建，使得技术性人才的需求加大，人才稀缺的矛盾日益突出，部分医疗机构配备的新型医疗设备闲置率达70%以上。
3.3 经济发展依赖项目援藏
中央政府在1980年、1984年、1994年召开了三次西藏工作座谈会，直接影响到西藏的生产总值指数变化。1980年GDP较上一年增长2.4%，之后逐渐回落，1983年降至-5.2%；1984年GDP上升达25.3%，1986年即降为-9.2%；1994年后项目援助的力度加大，维持了生产总值指数的稳定。因此，保持西藏GDP持续稳定的上扬，完全取决于中央政府和各省市的援助能否长久持续，取决于投资额度能否持续上升，阿里同样也不例外。
另一方面援助的项目大部分不能直接创造经济价值，而且需要大量的资金维护，导致财政负担加重。项目援助出现这样一种局面，国家在阿里建成的项目越多，进一步投资维持这些项目的资金需求也就越大，国家财政负担越来越重，形成“项目援建-阿里人民生活水平改善一地区财政支撑援建项目-继续援建项目”的项目依赖和投资依赖。
4 对项目援阿的几点建议
4.1 因地制宜统筹援助项目
一切从阿里实际出发，充分认识阿里经济社会、文化发展的特殊性，制订适合阿里发展的援助项目。坚持因地制宜、与时俱进、科学论证和统筹协调的结合，发挥项目援阿最大的经济效益。要始终把保障和改善民生放在优先发展的位置，以增强阿里自我发展能力为目标，确保对口支援资金、项目向农牧区倾斜、向基础倾斜，把项目援藏作为改善阿里地区经济社会滞后的重要途径之一。
4.2 加强沟通协调，严谨制定规划
要强化阿里地区与河北、陕西两省的信息流通渠道，通过有效的沟通协调机制，增进双方的理解和友谊，保障项目援阿工作的顺利开展。同时要科学制定对口支援规划，加强援建项目前期工作，合理确定建设项目，明确发展目标，立足主要任务，完善保障措施，科学安排建设时序，确保对口受援工作的有力有序推进。
4.3 科学制定援藏工作监督机制
传统援助方式的消极作用在阿里也有所体现，不仅造成低效和浪费，削弱经济发展和创新变革的动力，而且产生了援助依赖。在以往的项目援藏工作中，由于援助的双方彼此地位不同、需求不同、资源配置不同，另外没有明确的监督机制，致使一些政府公共资源人为耗费。应当明确援藏省份和阿里地区各自的责权利，减少在诸多不确定下双方无序博弈导致的无效和浪费。
4.4 强化人力资源储备
阿里地区公共服务能力不足，教育资源短缺，人力资源匮乏，人均受教育年限比全国平均水平低5年，教师、医生、技术员等知识型、技术型人才短缺，目前人力资源已成为项目援阿的重要瓶颈之一。应当加大人力资本投资，通过援藏项目改善教学环境，尤其要重视中小学教育和中等职业教育，另外通过人才援藏、技术援藏等途径提高自身人员素质，并通过其他渠道积极引进人才。
4.5 提升自身的“造血功能”
中央政府帮助西藏自治区建设各类项目，目的是启动阿里自我发展的活力、动力，使西藏经济社会发展逐步进入良性循环。但是，目前援助项目的建设，距这个目标还较为遥远，现阶段援建项目大多缺乏自我积累能力，援藏工作还是“输血型”。今后应当充分发挥援藏双方的积极性，以援藏政策与资金为保障，积极探索、努力实践，积累经验，重视内源型发展，让阿里民众成为发展的参与者和成果的共享者，将援藏工作变为“造血型”。
从1995年两省负责对口支援阿里，到现在已是第七批援藏工作队，尽管其间有些瑕疵，但18年间受援双方不断完善科学援藏机制，丰富对口受援内涵，积极探索援藏工作新路子，努力开创援藏工作新格局，为阿里地区的跨越式发展和长治久安做出来应有贡献。
【参考文献】
[1]谢铁群.走进西藏-援藏干部访谈录[C].拉萨：西藏人民出版社，2004年
[2]潘久艳.西藏经济发展方式转变问题研究[J].重庆三峡学院学报，2012年（6）
[3]靳薇.西藏援建项目的社会评价与期望[J].民族研究，2000年（1）
[4]叶静怡.发展经济学[M].北京：北京大学出版社，2003年
【作者简介】
李国斌（1986一），男，甘肃临泽人，西藏自治区阿里地委党校，助教，主要从事区域经济、政治经济学的科研和教学工作。
【文章摘要】
项目援助是指国家在财政转移支付之外，将特定的资金、项目直接用于特定地区的基础设施、社会项目，从而加速当地经济社会发展。1984年起中央政府和各对口支援省市就开始对西藏进行大规模的项目援助，特别是自中央第三次西藏工作座谈会以来，河北、陕西两省作为对口支援阿里地区的省份，为阿里地区经济发展注入了活力，提升社会发展潜力，缓解了阿里地区经济社会发展瓶颈。
【关键词】
阿里；项目援藏；经济发展
中央人民政府和河北、陕西两省对阿里的大规模项目援助，主要侧重于基础设施的建设，其基本目标设定是：通过加大项目投资，改善整个地区的基础设施，吸引国内外大量资本进入市场，加快整个区域经济社会发展，最终与全国一道实现小康社会。这是英国著名的发展经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹（Paul Rosenstein-Rodan）的“大推进”理论。
大推动理论（The theory of the big-push）是均衡发展理论中具有代表性的理论，该理论的核心是发展中国家或地区对国民经济的各个部门同时进行大规模投资，以促进这些部门的平均增长，从而推动整个国民经济的高速增长和全面发展。阿里地区人口约为9万多人，但农牧区将近有一半的剩余劳动力，基层农牧民收入低下。大推进理论认为，在不发达地区或贫困地区，小量投资是不可能加速经济快速发展的，要想提升整个经济社会水平，就必须全面地、大规模地在基础设施方面投入资本，通过投资的“大推进”来摆脱阿里的贫困落后面貌。阿里作为欠发达少数民族边疆地区，只有通过大规模的项目援藏，才能实现经济与社会的跨越式发展。
1 项目援阿的基本情况
1984年第二次西藏工作会议后，项目援助成为一个新的援藏方式。1990年至今，中央政府和各对口支援省市、中央企业，投入巨资在西藏援建了一大批项目，带动了西藏经济总量的巨大增长。1994年召开的第三次西藏工作座谈会，明确了援藏的政策：“分片负责，对口支援，定期轮换”，由对口支援的省市抽调资金、选派进藏干部，每一批援藏3年期满后返回原派出单位，后来又增加了部分央企进行援藏。自1995年以来，河北、陕西两省，中国移动、国家电网、中国联通作为对口支援阿里地区的省份和企业在阿里进行了集中的项目援助。
截止2010年，河北、陕西两省及三大公司对阿里地区累计援藏项目328个，累计援藏资金7.5亿元。其中：河北省援藏项目108个，累计援藏资金2.54亿元；陕西省援藏项目105个，累计援藏资金2.42亿元。两省援藏项目占阿里总援藏项目的64.94%，援藏资金占总援助资金的66.13%。
第五次西藏工作座谈会后，根据《财政部关于对口援藏若干意见的通知》文件精神，河北、陕西两省将按照本省上年度地方财政一般预算收入的1‰，安排年度援藏资金。《阿里地区“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展总体规划》显示，“十二五”期间河北、陕西两省及三大公司对口支援阿里约为12.39亿元，安排援阿项目128个。其中河北省援藏项目38个，累计援藏资金5.8亿元；陕西省援藏项目30个，累计援藏资金3.97亿元。两省援藏项目占阿里总援藏项目的53.13%，援藏资金占总援助资金的78.85%。《规划》显示“十二五”期间援藏资金和援藏项目侧重安排在改善农牧民生产生活条件、改善基础设施建设和社会事业发展等方面。参见下表。
2 项目援阿所取得的成就
自1995年实施项目援助阿里，直接推动了阿里地区的经济建设，阿里地区国民生产总值持续了多年的两位数增长，据不完全统计，援藏项目年均可拉动阿里地区GDP增长1个百分点。特别是阿里经济发展最快的“十一五”时期，2010阿里地区生产总值达18.48亿元，比“十五”期间平均加快了1个百分点；产业比重得到调整，三产结构由2005年的23.9：15.5：60.6调整为2010年的20.6：24.9：54.5，第二产业比例明显上升，年均增长1.9%，形成了以特色畜牧业、矿产业、旅游业为核心的产业体系；2010年城镇居民收入达到19615元，五年平均增长19.5%，农牧民人均纯收入达到3451元，年均增长13.9%；2010年阿里地区地方财政收入1.04亿元，年均增长10.7%。项目援阿的成就还表现在以下方面：
2.1 基础设施条件显著改善
基础设施类的项目援藏比重一向是较大的，巨大的投资使阿里地区的基础设施明显改善。在“十一五”期间，完成社会固定资产投资73.1亿元，年均增长26%。完成了城市给排水、市政道路、通县油路、垃圾填埋场、阿里机场等一大批重点建设项目。2010年黑色路面里程达776公里，通县沥青路覆盖率达到57%，四级砂石路面里程达4979公里，乡镇公路通达率达100%，电力人口覆盖率达到65%。
2.2 社会各项事业显著进步
社会事业类援助项目的大力建设，促进了阿里地区社会事业的进步。通过援藏资金改扩建中小学校舍，缓解学生就学困难，改善了基层学校的教学条件，“十一五”期间全地区“普九”人口覆盖率达100%，人均受教育年限比“十五”时期提了1.5年，达到6年；完善地区、县、乡镇卫生机构，有效缓解了农牧民群众看病难的问题，2010年以乡为单位的合作医疗覆盖率达100%，千人拥有卫生技术人员2.86人；历年援藏资金实施了覆盖地区的广播电视网，农牧区覆盖率达74.5%。
2.3 特色产业发展显著加快
农牧林水项目的投资资金一直是项目援阿的重头戏。通过安居工程项目，解决了4.5万农牧民的住房问题，有效改善了基层群众的生产生活条件；推进“富民强县”、“阳光工程”、科技特派员、改良畜种等工程，农牧业综合生产能力显著提升，2010年全地区农林牧渔业生产总值达到4.77亿元；同时大力改善旅游景区环境、提升旅游品位、完善景区设施，2010年接待国内外游客6.14万余人次，旅游总收入达6121万元，外汇收入376.96万美元。 3 项目援阿的局限性
河北、陕西两省对口支援阿里是为实现区域发展平衡，缩小贫困地区与发达地区经济差距的一种有效举措，但由于受当地地理条件、人力资源、经济水平等因素制约，加之阿里的市场容量狭窄，为典型的区域经济，导致援藏项目具有一定的局限性。
3.1 部分项目生存困难
通过对已建援藏项目的调查分析，发现项目的生存状态、经济效益与项目的行业类别有一定关联。农林牧水项目，社会经济综合效益普遍较好；能源交通项目，经常需要地方财政支撑；社会发展类（卫生设施、学校、市政建设等）项目，产生了良好的社会效益，但其本身的目的和运作方式不是盈利性的，往往由于地方财政乏力，维持较为困难；产业类项目，普遍出现亏损，一些项目无法维持而倒闭。
3.2 本地人力资源存量不足
目前阿里地区总人口约为9万人，人均受教育程度低，高中的入学率为17%，中等职业学校的入学率为17%，由于受历史和现实因素的影响，本地区人力资本存量严重不足，同样无法聚拢大量优秀人才。同时目前援藏项目的建设基本是“交钥匙”工程形式，即项目完工后直接交付给当地业务部门使用。援藏干部3年轮换，经常出现人才断层现象，降低了援藏项目生存率。大规模的项目援建，使得技术性人才的需求加大，人才稀缺的矛盾日益突出，部分医疗机构配备的新型医疗设备闲置率达70%以上。
3.3 经济发展依赖项目援藏
中央政府在1980年、1984年、1994年召开了三次西藏工作座谈会，直接影响到西藏的生产总值指数变化。1980年GDP较上一年增长2.4%，之后逐渐回落，1983年降至-5.2%；1984年GDP上升达25.3%，1986年即降为-9.2%；1994年后项目援助的力度加大，维持了生产总值指数的稳定。因此，保持西藏GDP持续稳定的上扬，完全取决于中央政府和各省市的援助能否长久持续，取决于投资额度能否持续上升，阿里同样也不例外。
另一方面援助的项目大部分不能直接创造经济价值，而且需要大量的资金维护，导致财政负担加重。项目援助出现这样一种局面，国家在阿里建成的项目越多，进一步投资维持这些项目的资金需求也就越大，国家财政负担越来越重，形成“项目援建-阿里人民生活水平改善一地区财政支撑援建项目-继续援建项目”的项目依赖和投资依赖。
4 对项目援阿的几点建议
4.1 因地制宜统筹援助项目
一切从阿里实际出发，充分认识阿里经济社会、文化发展的特殊性，制订适合阿里发展的援助项目。坚持因地制宜、与时俱进、科学论证和统筹协调的结合，发挥项目援阿最大的经济效益。要始终把保障和改善民生放在优先发展的位置，以增强阿里自我发展能力为目标，确保对口支援资金、项目向农牧区倾斜、向基础倾斜，把项目援藏作为改善阿里地区经济社会滞后的重要途径之一。
4.2 加强沟通协调，严谨制定规划
要强化阿里地区与河北、陕西两省的信息流通渠道，通过有效的沟通协调机制，增进双方的理解和友谊，保障项目援阿工作的顺利开展。同时要科学制定对口支援规划，加强援建项目前期工作，合理确定建设项目，明确发展目标，立足主要任务，完善保障措施，科学安排建设时序，确保对口受援工作的有力有序推进。
4.3 科学制定援藏工作监督机制
传统援助方式的消极作用在阿里也有所体现，不仅造成低效和浪费，削弱经济发展和创新变革的动力，而且产生了援助依赖。在以往的项目援藏工作中，由于援助的双方彼此地位不同、需求不同、资源配置不同，另外没有明确的监督机制，致使一些政府公共资源人为耗费。应当明确援藏省份和阿里地区各自的责权利，减少在诸多不确定下双方无序博弈导致的无效和浪费。
4.4 强化人力资源储备
阿里地区公共服务能力不足，教育资源短缺，人力资源匮乏，人均受教育年限比全国平均水平低5年，教师、医生、技术员等知识型、技术型人才短缺，目前人力资源已成为项目援阿的重要瓶颈之一。应当加大人力资本投资，通过援藏项目改善教学环境，尤其要重视中小学教育和中等职业教育，另外通过人才援藏、技术援藏等途径提高自身人员素质，并通过其他渠道积极引进人才。
4.5 提升自身的“造血功能”
中央政府帮助西藏自治区建设各类项目，目的是启动阿里自我发展的活力、动力，使西藏经济社会发展逐步进入良性循环。但是，目前援助项目的建设，距这个目标还较为遥远，现阶段援建项目大多缺乏自我积累能力，援藏工作还是“输血型”。今后应当充分发挥援藏双方的积极性，以援藏政策与资金为保障，积极探索、努力实践，积累经验，重视内源型发展，让阿里民众成为发展的参与者和成果的共享者，将援藏工作变为“造血型”。
从1995年两省负责对口支援阿里，到现在已是第七批援藏工作队，尽管其间有些瑕疵，但18年间受援双方不断完善科学援藏机制，丰富对口受援内涵，积极探索援藏工作新路子，努力开创援藏工作新格局，为阿里地区的跨越式发展和长治久安做出来应有贡献。
【参考文献】
[1]谢铁群.走进西藏-援藏干部访谈录[C].拉萨：西藏人民出版社，2004年
[2]潘久艳.西藏经济发展方式转变问题研究[J].重庆三峡学院学报，2012年（6）
[3]靳薇.西藏援建项目的社会评价与期望[J].民族研究，2000年（1）
[4]叶静怡.发展经济学[M].北京：北京大学出版社，2003年
【作者简介】
李国斌（1986一），男，甘肃临泽人，西藏自治区阿里地委党校，助教，主要从事区域经济、政治经济学的科研和教学工作。