论文部分内容阅读
【摘 要】政府投资项目是指为了适应和推动国民经济发展，满足社会的文化、生活需要，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。近年来，各地政府投资项目不断增多，投资规模不断扩大，政府投资项目支出占财政总支出的比重越来越大，如何把基建财政管理工作做好，提高财政资金使用效益，是财政部门的重要职责和义务。
【关键词】政府投资项目 财政管理
1 政府投资项目财政管理的实践与效果
1.1 以资金管理为核心，积极参与项目全过程管理
一是积极参与项目前期审批工作。财政部门主要是从项目资金来源角度把好审批关，对资金来源尚未落实的项目一律不予审批；二是在项目建设过程中把好资金拨付关。建立严格的政府投资项目财政性资金拨付程序：每月由建设单位根据工程进度和用款计划填制《建设工程月度用款计划及拨款申请表》报财政局，财政部门按照监理月报的投资完成情况和合同付款比例等进行详细审核后拨付资金；三是对竣工项目把好竣工财务决算审核关。对竣工项目，督促建议单位按照规定程序及时办理竣工结算审价，并及时编制竣工财务决算，报市财政局审批。
1.2 以财务管理为重点，结合工程管理，规范建设单位财务行为
一是要求建设单位严格执行《基本建设财务管理规定》和《国有建设单位会计制度》，建立健全内部财务管理制度。二是加强对基建会计人员的业务培训，培养一支既懂财务又懂工程的基建会计队伍。财政部门以基建财务会计制度为主，结合工程造价管理方面的知识，通过集中培训和单独辅导等方式，提高基建会计业务水平。三是对基建单位财务工作进行考核评比，促进建设单位严格遵守有关基建财务制度及会计法律、法规，节约建设资金，控制建设成本，不断提高财务管理水平。
1.3 加强制度建设，规范项目管理行为
近几年来吉林市相继制定出台了一些政府投资项目管理办法，如《财政性基本建设资金投资项目财政监管暂行办法》、《关于加强政府性工程建设项目竣工结算审价及竣工财政决算审计的有关规定》、《关于对政府性投资建设项目贷款资金的管理意见》、《财政性资金投资项目建设管理审批程序》等。这些政策文件的出台，进一步强化了建设项目管理手段，为政府投资项目有效管理提供了有力保证。
1.4 探索创新，对政府投资项目审价机构实行政府采购
通过政府采购以公开招标形式确定政府投资项目竣工结算审价机构，改变了过去建设单位直接委托造价咨询机构审价的做法，保证了中介机构的资质、信誉，规范了操作行为，增强了项目竣工结算审价的透明度，保证了审价质量。
2 管理中存在难点和问题
2.1 基本建设程序不规范，缺乏科学、民主的决策程序
目前政府投资项目存在建设程序不规范问题，部分项目缺乏科学、民主的决策程序，行政审批替代投资决策，项目可行性研究不充分或走过场，有的甚至缺少决策程序，违背基本建设规律，赶工期，搞献礼工程、应急工程，有的项目设计方案尚未确定就开始施工，成为边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，容易造成财政资金的极大浪费和损失。
2.2 项目超概算问题普遍，建设规模难以控制
目前政府投资项目普遍存在超概算问题，主要有以下几方面原因：一是由于政府投资项目资金来源于财政投资，资金无偿拨付和使用，加上“建、管、用”三位一体的建设管理体制，导致自行扩大建设规模，提高建设标准的现象非常普遍；二是部分工程是应急工程，项目前期工作容易被忽视或做得不深不细，导致实施阶段建设规模一再扩大；三是不严格履行合同，施工单位从设计变更作为突破口，将合同变为开口合同。超概算不仅影响了项目投资效益，而且容易滋生腐败，有损政府在公众中的形象，并给财政带来很大压力。
2.3 缺乏有效的项目后评价体制
目前我国的项目后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能很好的得到监督和审查，同时也使一些隐患工程不能及时给以清查。政府投资项目还没有后评价制度。开展项目后评价，对于提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义，是加强政府投资管理和项目监管的一项重要工具。
2.4 基本建设财务会计制度有待进一步完善
目前政府投资基本建设项目会计核算执行的是财政部1995年印发的《国有建设单位会计制度》，这套会计制度从1996年1月1日起施行的，至今已执行十几年了。在实际执行过程中，我们感觉到这套会计制度与现行的基建投资体制、金融体制以及新的财务管理制度等有许多不相适应的地方，相对滞后，需要修改完善。
3 加强管理的对策和建议
3.1 坚持科学的项目决策程序，建立项目储备库制度
政府投资项目大多是非营利的社会公益项目，关系国计民生，应重视项目决策的科学民主。政府投资项目首先要经过工程咨询机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，纳入政府采购，并出具详尽的可行性研究报告，重大项目应建立专家评议制度和社会公示制度。应强化可行性研究，建立项目储备库制度，纳入财政部门预算编制的项目，必须是通过可行性研究并列入项目储备库的项目。
3.2 加强政府投资项目概算管理，严格概算审批程序
项目概算是财政部门安排项目支出预算的依据，没有概算的项目财政应不予编制项目支出预算。项目概算中的每个分项工程和费用项目，就是财政部门所要监管和控制的目标。项目总概算应在项目初步设计阶段正式提出，经市发改、财政、建设及项目主管部门等审核后，报市政府批准。经批准的项目投资概算是项目资金控制的最高上限，不得擅自变更，因特殊原因确需变更，应按原程序报市政府批准。重视项目概算的审批，从源头上给项目支出定下“框框”，为有效控制项目投资规模打下良好基础。
3.3 全面推行全过程跟踪审价 跟踪审价是指建设项目从招投标开始，造价咨询机构就开始介入实行全过程跟踪审价。跟踪审价改变了以往建设项目竣工后审价的办法，克服了事后审价的局限性，目前已有部分重点项目试行了全过程跟踪审价办法，执行效果良好。在此基础上，可全面推行全过程跟踪审价办法，特别是对一些政府重大工程和现场签证多的工程尽可能实行全过程跟踪审价。
3.4 推行财政投资项目绩效评价
对政府投资项目进行绩效评价是财政资金管理的重要内容，绩效评价的最终目的是以绩效为导向，加强财政投资管理，科学配置资源，使财政资金有效地支持经济建设。通过项目绩效评价，深入分析财政资金的运行情况和使用效果，找出工程建设和项目管理中存在问题，提出改进意见和建议，总结管理经验，改进和加强预算管理，不断提高政府投资项目的决策和管理水平，提高财政资金使用效益。
3.5 进一步完善基本建设财务、会计制度
完善规范基本建设财务会计制度、法规是做好基本建设财务管理的首要条件。一是对部分会计科目的核算内容，会计事项的处理方法等应根据现行实际进行修改完善。二是随着财政各项制度的改革，项目代建制、项目资金的直接支付制度等已在各地陆续实施，相应的财务会计处理应在制度中进行统一的规定。
3.6 积极探索推行政府投资项目代建制
政府投资项目实施“代建制”，是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
近几年来，我国部分省市实行了“代建制”，并初见成效。吉林市可借鉴这些省市的成功做法，结合吉林市实际试行代建制。具体做法可采用“政府专业管理机构模式”，即由政府设立专门的代建机构对政府投资项目实行代建，竣工验收合格后移交给使用单位。
参考文献
[1]周其明.政府投资项目施工前各阶段重点智能化审计研究[D].重庆大学，2012年.
[2]段晓晨.政府投资项目全面投资控制理论和方法研究[D].天津大学，2012年.
[3]徐勇戈.非对称信息下政府投资项目实行代建制的相关机制研究[D].西安建筑科技大学，2013年.
【关键词】政府投资项目 财政管理
1 政府投资项目财政管理的实践与效果
1.1 以资金管理为核心，积极参与项目全过程管理
一是积极参与项目前期审批工作。财政部门主要是从项目资金来源角度把好审批关，对资金来源尚未落实的项目一律不予审批；二是在项目建设过程中把好资金拨付关。建立严格的政府投资项目财政性资金拨付程序：每月由建设单位根据工程进度和用款计划填制《建设工程月度用款计划及拨款申请表》报财政局，财政部门按照监理月报的投资完成情况和合同付款比例等进行详细审核后拨付资金；三是对竣工项目把好竣工财务决算审核关。对竣工项目，督促建议单位按照规定程序及时办理竣工结算审价，并及时编制竣工财务决算，报市财政局审批。
1.2 以财务管理为重点，结合工程管理，规范建设单位财务行为
一是要求建设单位严格执行《基本建设财务管理规定》和《国有建设单位会计制度》，建立健全内部财务管理制度。二是加强对基建会计人员的业务培训，培养一支既懂财务又懂工程的基建会计队伍。财政部门以基建财务会计制度为主，结合工程造价管理方面的知识，通过集中培训和单独辅导等方式，提高基建会计业务水平。三是对基建单位财务工作进行考核评比，促进建设单位严格遵守有关基建财务制度及会计法律、法规，节约建设资金，控制建设成本，不断提高财务管理水平。
1.3 加强制度建设，规范项目管理行为
近几年来吉林市相继制定出台了一些政府投资项目管理办法，如《财政性基本建设资金投资项目财政监管暂行办法》、《关于加强政府性工程建设项目竣工结算审价及竣工财政决算审计的有关规定》、《关于对政府性投资建设项目贷款资金的管理意见》、《财政性资金投资项目建设管理审批程序》等。这些政策文件的出台，进一步强化了建设项目管理手段，为政府投资项目有效管理提供了有力保证。
1.4 探索创新，对政府投资项目审价机构实行政府采购
通过政府采购以公开招标形式确定政府投资项目竣工结算审价机构，改变了过去建设单位直接委托造价咨询机构审价的做法，保证了中介机构的资质、信誉，规范了操作行为，增强了项目竣工结算审价的透明度，保证了审价质量。
2 管理中存在难点和问题
2.1 基本建设程序不规范，缺乏科学、民主的决策程序
目前政府投资项目存在建设程序不规范问题，部分项目缺乏科学、民主的决策程序，行政审批替代投资决策，项目可行性研究不充分或走过场，有的甚至缺少决策程序，违背基本建设规律，赶工期，搞献礼工程、应急工程，有的项目设计方案尚未确定就开始施工，成为边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，容易造成财政资金的极大浪费和损失。
2.2 项目超概算问题普遍，建设规模难以控制
目前政府投资项目普遍存在超概算问题，主要有以下几方面原因：一是由于政府投资项目资金来源于财政投资，资金无偿拨付和使用，加上“建、管、用”三位一体的建设管理体制，导致自行扩大建设规模，提高建设标准的现象非常普遍；二是部分工程是应急工程，项目前期工作容易被忽视或做得不深不细，导致实施阶段建设规模一再扩大；三是不严格履行合同，施工单位从设计变更作为突破口，将合同变为开口合同。超概算不仅影响了项目投资效益，而且容易滋生腐败，有损政府在公众中的形象，并给财政带来很大压力。
2.3 缺乏有效的项目后评价体制
目前我国的项目后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能很好的得到监督和审查，同时也使一些隐患工程不能及时给以清查。政府投资项目还没有后评价制度。开展项目后评价，对于提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义，是加强政府投资管理和项目监管的一项重要工具。
2.4 基本建设财务会计制度有待进一步完善
目前政府投资基本建设项目会计核算执行的是财政部1995年印发的《国有建设单位会计制度》，这套会计制度从1996年1月1日起施行的，至今已执行十几年了。在实际执行过程中，我们感觉到这套会计制度与现行的基建投资体制、金融体制以及新的财务管理制度等有许多不相适应的地方，相对滞后，需要修改完善。
3 加强管理的对策和建议
3.1 坚持科学的项目决策程序，建立项目储备库制度
政府投资项目大多是非营利的社会公益项目，关系国计民生，应重视项目决策的科学民主。政府投资项目首先要经过工程咨询机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，纳入政府采购，并出具详尽的可行性研究报告，重大项目应建立专家评议制度和社会公示制度。应强化可行性研究，建立项目储备库制度，纳入财政部门预算编制的项目，必须是通过可行性研究并列入项目储备库的项目。
3.2 加强政府投资项目概算管理，严格概算审批程序
项目概算是财政部门安排项目支出预算的依据，没有概算的项目财政应不予编制项目支出预算。项目概算中的每个分项工程和费用项目，就是财政部门所要监管和控制的目标。项目总概算应在项目初步设计阶段正式提出，经市发改、财政、建设及项目主管部门等审核后，报市政府批准。经批准的项目投资概算是项目资金控制的最高上限，不得擅自变更，因特殊原因确需变更，应按原程序报市政府批准。重视项目概算的审批，从源头上给项目支出定下“框框”，为有效控制项目投资规模打下良好基础。
3.3 全面推行全过程跟踪审价 跟踪审价是指建设项目从招投标开始，造价咨询机构就开始介入实行全过程跟踪审价。跟踪审价改变了以往建设项目竣工后审价的办法，克服了事后审价的局限性，目前已有部分重点项目试行了全过程跟踪审价办法，执行效果良好。在此基础上，可全面推行全过程跟踪审价办法，特别是对一些政府重大工程和现场签证多的工程尽可能实行全过程跟踪审价。
3.4 推行财政投资项目绩效评价
对政府投资项目进行绩效评价是财政资金管理的重要内容，绩效评价的最终目的是以绩效为导向，加强财政投资管理，科学配置资源，使财政资金有效地支持经济建设。通过项目绩效评价，深入分析财政资金的运行情况和使用效果，找出工程建设和项目管理中存在问题，提出改进意见和建议，总结管理经验，改进和加强预算管理，不断提高政府投资项目的决策和管理水平，提高财政资金使用效益。
3.5 进一步完善基本建设财务、会计制度
完善规范基本建设财务会计制度、法规是做好基本建设财务管理的首要条件。一是对部分会计科目的核算内容，会计事项的处理方法等应根据现行实际进行修改完善。二是随着财政各项制度的改革，项目代建制、项目资金的直接支付制度等已在各地陆续实施，相应的财务会计处理应在制度中进行统一的规定。
3.6 积极探索推行政府投资项目代建制
政府投资项目实施“代建制”，是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
近几年来，我国部分省市实行了“代建制”，并初见成效。吉林市可借鉴这些省市的成功做法，结合吉林市实际试行代建制。具体做法可采用“政府专业管理机构模式”，即由政府设立专门的代建机构对政府投资项目实行代建，竣工验收合格后移交给使用单位。
参考文献
[1]周其明.政府投资项目施工前各阶段重点智能化审计研究[D].重庆大学，2012年.
[2]段晓晨.政府投资项目全面投资控制理论和方法研究[D].天津大学，2012年.
[3]徐勇戈.非对称信息下政府投资项目实行代建制的相关机制研究[D].西安建筑科技大学，2013年.