盐业政企合一的垄断专营背后的利益有多大,改革遭遇的现实阻力就有多强。
　　
　　2009年底,在“部分制盐企业应对企业体制改革座谈会”上,28家企业签署《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》,希望国家改革食盐专营制度,实行特许经营。相关人士表示,国家发改委正牵头制定盐业体制改革方案,今年将上交国务院待批。
　　
　　盐政已有2500年
　　
　　东周庄王十二年,齐桓公继位,任用理财家管仲辅佐朝政。管仲充分利用齐国海盐资源丰富的优势,运用国家行政权力,开创了食盐官营制度。其具体内容及措施是:民产、官收;官运;官卖。管仲创立的食盐民产、官府统购、统运和统销的食盐官营制度,虽有不利于民的一面,然而却大利于国,“为富国之大计”,是以各朝统治者无不重视。管仲亦被尊之为三大“盐宗”之一。
　　我国对盐业实行专营管理,实际上是承袭了历史上对盐业专营的长期做法。而今,盐税在财政收入中己经无足轻重,约占万分之一,政府实行盐业专营的主要目的在于确保食盐健康和战略储备。
　　另外,针对上世纪90年代中期劣质盐、非碘盐冲击食盐市场较为严重和市场秩序混乱的问题和消除碘缺乏病目标的需要,我国从1996年5月开始实施《食盐专营办法》。“实践证明,食盐专营体制对推动合格碘盐普及、消除碘缺乏病起到了十分重要的作用,我国在防治碘缺乏病方面已经走在了世界前列。”中国盐业协会理事长董志华说。
　　据统计,目前我国居民户碘盐覆盖率达到97.5%,远高于70%左右的全球平均水平。同时,我国碘缺乏病得到了有效控制,儿童甲状腺肿大发病率由1995年的20.8%下降至目前的5%以下,全国儿童智商平均水平也达到103.5,比实行食盐专营制度前提高了10多个智商点。
　　
　　食盐专营该改革了
　　
　　实行食盐专营体制10多年来,我国的食盐政策一直没有进行调整,专营体制在继续发挥积极作用的同时,弊端也日益凸显。
　　国家发展改革委经济体制与管理研究所的一份调研报告指出,实行食盐专营体制有着特定的历史背景和现实条件,也带来了巨大的体制成本,限制了盐业企业的创新力和活力,影响了行业效率提高和资源优化配置,扭曲了行业分配秩序和加剧了产销矛盾,改革势在必行。据介绍,当前盐业内部最突出的问题是产销矛盾。2008年我国盐销售量约6783万吨,其中食盐886.98万吨,约占总销量的13%。目前我国盐业产能超过7200万吨,其中食盐产能超过1000万吨,生产工业盐的企业大多都具备生产食盐的能力。
　　总之,食盐专营是必要的,并且起到了积极作用。但是随着形势环境的发展变化,其弊端也显现出来,主要表现为三个方面:一是政企不分,二是食盐专营扩大化殃及小工业盐,三是把食盐生产企业排除在市场经济之外,生产企业没有自己的品牌、没有自己的包装,不能直接销售自己的食盐产品,即使搞了产品的深度开发也不能自己销售。
　　严重的计划管理方式和市场垄断使盐行业死水一潭,企业缺乏活力,食盐行业成了中国改革开放遗忘的角落。
　　食盐行业存在的问题不容回避,改革势在必行。中国社科院国际法研究中心助理研究员毛晓飞公开表示,盐业垄断会带来很多问题,对于行业的效率以及对于企业本身效率的提高,以及涉及到商业贿赂等腐败问题。盐业垄断带来最直接的问题就是资源配置的损失,维护公共利益的成本和价格之间的差距是惊人的。盐业公司从生产商手中购买食盐的平均价格为400-500元/吨,其中加碘的成本只有20-25元/吨,但盐业公司平均批发价格为1500-2000元/吨,整个批发销售环节的价差就高达4倍。
　　盐业专营保护了落后产能,抑制了市场竞争。由于权力寻租,一些生产工艺落后的盐业公司可以通过贿赂等方式,拿到配额维持生产。而研发出新技术的盐业公司却由于配额限制,不能扩大市场份额,不能跨地域经营,打不出品牌,不能通过已经使用的新技术来扩大市场份额。
　　同时,食盐是人们须臾不可离开又毫无替代性选择的生活必需品。由于这个原因,从汉武帝开始,中国历史上大多数时期,对于食盐是实行各种不同形式的专营或者专卖政策的。专营或者专卖政策一方面给国家带来巨额财政收入,另一方面却给老百姓造成极大伤害。唐朝“安史之乱”后财政困难,财政高官刘晏通过向食盐征收重税而取得巨额财政收入,并且洋洋自得地提出“因民所急而税则国用足”的主张,意思是通过向食盐这种老百姓须臾不能离开的生活必需品加收重税,不管因此价格高到什么程度,老百姓都会照样购买。
　　上世纪随着工业化进程的推进,盐税在国家财政中的地位降低,但是,继续实行的食盐专营制度,其“因民所急”的色彩仍十分强烈。
　　于是乎,曾为了打击“私盐”的专营制度,却因高额垄断利润又使得各种形式的“私盐”泛滥不止。于是悖论出现:盐业越垄断价越高而“私盐”越泛滥;“私盐”越泛滥垄断加剧,专营呼声更高。
　　这就像一个难以打破的怪圈。暴利的根源显然在于垄断——食盐专营不但给专营者带来丰厚的利润,而由于高价,政府也从中得到不菲的盐税。目前,与其他商品一样,食盐价格中含有增值税、城建附加税和教育附加税等,这些税收接近食盐价格的两成。由于是从价比例税,食盐价格高价,盐税也随之水涨船高。
　　但是,盐税这种高度累退的税收,是一种极不公平的税收,它本质上是一种人头税,即决不考虑纳税人负担能力、人均一份的税收。至为贫穷之人,他每天摄取的食盐也是不能少的。因此,盐税明显具有杀贫性质,因为最没有负担能力的人,也必须负担盐税,这与税收量能负担的公平原则背道而驰。
　　而国家的职能在于为社会提供公共服务,乘“民众生活所急”,以高价谋取利润、抽取税金,这种做法既不符合国家的职能,在道德上形同乘人之危落井下石,是站不住脚的。因此,食盐专营制度应该改革。
　　
　　改革之路怎么走
　　
　　其实,从9年前就有专业机构提出废除和修改过时的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》,实行盐业管理和经营政企分开,打破垄断引入竞争,允许价格浮动。但直到今天,盐业政企合一的垄断专营一如往昔。这背后的利益有多大,改革遭遇的现实阻力就有多强。必须看到,随着时间推移,在碘缺乏甚至有被补碘过剩取代的今天,盐业专营垄断就成为了最大问题。目前盐业公司和盐业局是“一套班子、两块牌子”。其加碘盐一转手,价格狂飚四五倍,净利润超出盐业平均利润十几倍。这种政企不分,左手攥着计划的权,右手赚着市场的钱,显然不合理。
　　而且在食品安全上,专营也并非做得十全十美。2009年,爆发的富碘地区碘摄入过量,发生大面积甲状腺肿病事件至今仍未得到一个圆满的答复。这一事件也被业内称之为体制改革的转折点。
　　盐和糖等食品已经没什么两样,经营垄断已经没有意义了。此已成为共识。
　　虽然在众多垄断行业中,食盐体制的改革并不复杂,也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低,但是改革的推进遇到了极大阻力。比如,目前安徽食盐行业的职工约1.2万人,其中退休职工就有3000多人。改革势必引发职工的分流、再就业等一系列问题,涉及企业、家庭、社会的稳定,也需要予以考虑。
　　笔者认为,盐业改革可以向电信业取经,在全国分几个大区,把中盐总公司下属的公司彻底独立出来;下一步是逐步允许食盐生产厂家等企业进入流通领域,与其形成竞争。在条件成熟的时候,再进行全面开放。那么,盐业改革盐价会不会下降,老百姓能否受益呢?按照常理来讲,一个行业的垄断打破之后,相关产品的价格必然会下降。如果没有下降只能说垄断还没有彻底打破。
　　还应看到,在古代,盐仅仅是生活必需品,在现代,盐还是重要化工原料。由于工业盐有毒,食盐必须卫生安全,二者生产加工成本差价巨大。又由于工业盐与食盐均为白色晶体或粉状物,百姓很难用肉眼鉴别,一旦取消专营,在目前的商业伦理和社会道德现状下,百姓“误食”工业盐的风险极高。
　　当然,这并不是说食盐专营不能改革。试想,难道为了避免牛奶中的三氯氰胺就应该设个牛奶专营公司吗?盐中加碘,也不需要高科技,质监部门和工商部门严查就行了。
　　盐改怎么改,标准只能有一个,那就是让老百姓满意,买得省心,吃着放心,感觉舒心。
　　说到底,与食盐专营体制相类似的粮食专营体制改革就是很好的一个例子。粮食专营体制取消之后,完全市场化,至少并没有出现什么令人担心的问题。
　　同时,监管机制要跟上,要加强。监管的范围不应该仅仅是生产和流通领域,要实行全产业链的监管,尽最大努力让老百姓吃得放心,具体的操作应按照食品安全的监管来做。