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[摘要]当前在社会主义新农村建设中,农业保险发展滞后,本文对农业保险发展中的问题､制约因素进行了分析,并提出了加快发展农业保险的建议｡
[关键词]新农村建设;农业保险;风险分散
[中图分类号]F323.9[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)05-0037-02
农业保险作为市场经济条件下农业支持保护体系的重要组成部分,并且作为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”,受到各国政府的重视｡然而在我国,农业保险由于受各种因素的制约,发展起落不定｡尽管近两年政策性农业保险试点有了突破,但保障作用极为有限,已成为新农村建设的“瓶颈”,亟待解决｡
一､农业保险发展滞后的表现
1.农业保险发展缓慢,与保险业整体发展不相适应｡改革开放以来,我国保险业总体发展迅猛,农业保险却发展缓慢｡农业保险早在上世纪80年代就由中国人民保险公司开办了,但是自90年代实行商业化经营后,因为利润微薄甚至亏损而逐年萎缩｡1982-2004年,农业保险几经起伏,日渐陷入了“农民保不起,保险公司赔不起”的尴尬境地｡20多年来,农业保险累计保费收入96.94亿元,累计赔款82.29亿元,平均赔付率为84.89%,有的年份平均综合赔付率超过100%,大大高于国际上70%的临界点,许多地区相继停办农业保险业务｡2005年政策性农业保险开始试点,农业保险萎缩的态势得到一定缓解｡2006年全国农业保险的保费收入为8.46亿元,达到历史最高水平,但与当年5641.4亿元的总保费收入比,仅占0.15%,发展严重滞后｡
2.农业保险保障规模小,与日益严重的农业风险损失不相适应｡我国是世界上自然灾害最严重的国家之一｡平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元以上,在自然灾害损失中农业最为严重｡随着农村经济的发展,又出现了市场风险､新技术风险､外来生物入侵风险､环境与气候变化和假劣农资质量风险等,而农业承受灾害损失的能力又最为薄弱,因此,农业更迫切需要保险｡但是,我国农业保险保障严重不足,仅以险种为例,一方面产品单一,雷同多,细分度不够,产品缺乏创新｡另一方面产品开发能力弱,更新换代慢｡如中国人民保险公司,由1984年的60多个险种下降到2004年的不到30个险种｡农业保险覆盖面窄､规模小,与农业现代化建设极不相符｡
3.农业保险集中度高,分散风险能力弱｡2005年政策性农业保险试点以来,全国39家财险公司中仅中国人保､中华联合和安信､安华､阳光､安盟四家专业性的农业保险公司开办区域性农业保险业务,其余的33家财产保险公司基本不涉足农业保险｡农业保险试点的险种少,普及率低,市场集中度非常高,分散风险能力弱｡据有关资料显示,目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%,棉花为0.02%,大牲畜为1.1%,家禽为1.3%,水产养殖为1.3%｡而一些发达国家,如美国和加拿大,农保面积占总耕地面积的65%,日本这一比例为90%｡相比之下,我国农村绝大多数的种植､饲养和水产养殖业没有相应的保险,损失也就无法得到有效补偿｡加之政策性农业保险的试点时间短,且仅限于局部地区,使得农业巨灾风险无法转嫁与分散,从而严重影响了农业生产的稳定与发展｡
二､制约农业保险发展的因素分析
1.农民收入低,对农业保险现实需求不足｡农业保险的保险标的大都是有生命的动植物,其保险风险多来源于人类难以驾驭的自然灾害,发生频率高､损失规模大､被保险人分散､保险成本高,使农业保险较之其他财产保险的经营技术要求高,保险费率也高｡如中华联合财产保险公司的农业保险费率约为5%-12%,其中玉米､小麦为5%,棉花为6%,甜菜和蔬菜达到10%,而一般财产保险的费率仅为0.2%-2%｡而农业保险面对的多是收入较低且增收缓慢的农民,在自愿投保没有补贴的情况下,与购买生产资料､供养子女上学等更加迫切的开支需求相比,农业保险还属于一种高消费的奢侈品,投保支出在其支出排序中一直处于较次位置｡尽管农民也想保险,但这种需求仅处于一种潜在状态｡当然,也存在农村保险发展和传播滞后,保险意识落后､保险的认同度差等问题｡还不乏一些保过险的农户,在被保险公司合理拒赔后就对保险产生了不信任感｡或是抱有严重的侥幸心理,认为买保险是加重自身的经济负担等情况｡
2.商业保险公司追求利润最大化,对农业保险供给不足｡商业保险公司作为现代企业,其经营目标是追求利润最大化｡长期的农业保险经营证明,农业保险风险大,赔付率高,利润低甚至亏损｡如1982-2004年,农业保险平均综合赔付费率达到120%,农业保险经营长期处于亏损状态,作为理性的企业管理者不会投入大量的人力､物力和技术去从事基本无利甚至亏本的农业保险,使得农业保险在商业化体系下出现了“大干大赔､小干小赔､不干不赔”的被动局面｡农业保险的高赔付率与商业保险经营目标的违背,没有政府的政策､财政支持和适当引导,使得大多数商业保险公司不愿或不敢涉足农业保险领域,已经从事农业保险的保险公司态度十分消极,在追求利润最大化的过程中自然减少农业保险的投入,转向其他可以盈利的险种,促使农业保险供给严重不足｡
3.国家对农业保险经营缺乏法律支持｡国内外理论与实践已经充分证明,农业保险是准公共物品,带有明显的公益性,它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分,法律法规的制定与完善是农业保险发展的前提和保证｡农业发达国家无一例外地以立法的形式规定,给予农业保险一定比例的保费补贴､税收优惠以及再保险支持,美国､日本､法国等都颁布农业保险相关法律法规,并在实践中不断修订和完善｡我国《保险法》第155条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律､行政法规另行规定｡”但是,我国至今没有制定专门的农业保险法律法规,农业保险经营一直无法可依｡法律法规建设的缺位,极大地影响了农业保险的规范化､制度化发展｡
4.政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制｡政策性农业保险需要财政提供支持,特别是中央财政的支持｡2005年以来,推进政策性农业保险试点的省､市､自治区,虽然对参保农户的保险费支出给予了一部分财政补贴,但是,如果全面铺开以后,财政补贴的压力必然增加,而中央的财政扶持手段和力度是一个未知数,没有任何有关政策期许和支持承诺,更重要的是在没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的条件下,真的发生大灾需要巨额赔付时,地方财政的力量有限｡一位地方官员无不感慨地说“保费补得起,但来了大灾却赔不起”｡因此,尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展,没有政策上的支持,大多数地区不敢贸然行事,对于全面铺开,正在等待观望｡这是农业保险发展缓慢的又一个重要原因｡
三､新农村建设中的农业保险服务措施
1.建立多样化的农业保险组织形式｡我国幅员辽阔,各地区的农业生产种类和规模不同,现阶段农业保险应走经营主体多元化之路,即农业保险经营组织形式多样化｡中国保险监督管理委员会提供可以借鉴的农业保险组织形式有:股份制的商业保险公司形式､由政府牵头商业保险公司代办形式､专业农业保险公司､农业保险合作组织､政策性农业保险公司､外资或合资农业保险公司等｡各种保险模式都有自身的优点和缺陷,没有一种模式可以作为普遍适用的教条｡笔者认为,现阶段合作保险组织比较符合中国国情,农民易于接受同时也便于管理｡合作保险组织可分为三个层次:第一层次,农业互助保险社,其合作范围可以乡为单位,保障对象直接面对农户｡第二层次,农业互助保险合作社,其保险对象为互助织织,合作范围以县为单位｡第三层次,区域性保险合作联合社,其保险对象为农业互助保险合作社,其保障范围可按照农业经济地理区域划分,充分发挥地区优势,促进区域农业保险发展,这符合风险的集中或组合管理原理｡
2.加强农业保险法律法规建设｡从各地的农业保险试点情况来看,目前国家统一农业保险立法的条件尚不成熟,可由地方政府､保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式,制定相应的农业保险地方性法规,对国计民生有重要意义的粮食作物､禽畜等制定政策性保险计划,列为政策性保险范围,对保险费给与财政补贴｡对于纳入政府农业保险计划的农民,政府还可以提供其他帮助,如农产品贷款计划､农产品价格补贴和保护计划等｡为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题,可以加强行政方面的支持,如开展农业保险宣传教育,协助保险公司承保､理赔,协调各方关系等｡但行政支持要把握好“度”,避免把“行政支持”变成“行政干预”,避免政府支持农业保险的随意性与短期性,保证政府参与和推动农业保险的连续性与稳定性｡根据地方性法规试点情况,然后由国务院制定农业保险条例,待条件成熟后,再制定农业保险法｡
3.建立农业巨灾风险保障体系｡一是建立农业再保险机制,有效分散农业风险｡针对巨灾风险如洪灾､飓风等,国内各农业保险机构没有能力独自承保,可以考虑由国家财政投资成立中国农业再保险公司,执行国家农业再保险的职能,分散农业保险带来的风险;也可以通过政策鼓励和税收扶植中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险;或者探寻与国际再保险企业的合作,将农业风险向更大范围分散｡二是建立农业保险风险基金,用于弥补保险公司巨灾之年的亏损,以平衡农业保险的经营｡三是健全防灾减损体系,牢固树立“以防为主,防救结合”的观念｡利用现代科学技术,建立农业风险监测预警机制,提高农业风险监测水平｡
4.加大农业保险服务力度｡一是加强农业保险人才培养｡国家和各级政府､研究基金向农业保险类的研究项目提供倾斜,以吸引农业保险的研究人才,促进农业保险学科的发展｡同时,要充分发挥科研单位､高等院校在理论研究方面人才培养的作用,鼓励正规的教育系统开办农业保险专业,选择优秀毕业生充实农业保险队伍｡另外,对在职的农业保险从业人员进行定期培训,加强保险资格证书的推广,不断提高他们的业务水平,稳定农业保险人才队伍｡二是创新“三农”保险产品｡根据农业生产的地域性､结构性､差异性,开发出不同消费档次､不同保费标准､不同种类的“三农”保险产品,积极发展与农村生产､农民生活密切相关的种植､饲养和水产养殖业,农用机械等保险产品,使农业保险种类多样化,适应农业发展的广泛需要｡三是拓展农业保险业渠道｡要提高农村保险渗透率,就要针对农民的特点,通过专访､印制手册､开展公关等喜闻乐见､易于接受的宣传方式,让农民了解保险的功能｡依托“农村村委会”,与农村信用合作社､农业金融机构联合与互动,通过这些机构的参与来拓宽业务渠道｡要牢固树立“忠诚服务,笃守信誉”的意识,针对投保人的要求,适当调整服务时间,简化手续,不断提高“三农”保险服务水平｡
责任编辑 邹顺桥
[关键词]新农村建设;农业保险;风险分散
[中图分类号]F323.9[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)05-0037-02
农业保险作为市场经济条件下农业支持保护体系的重要组成部分,并且作为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”,受到各国政府的重视｡然而在我国,农业保险由于受各种因素的制约,发展起落不定｡尽管近两年政策性农业保险试点有了突破,但保障作用极为有限,已成为新农村建设的“瓶颈”,亟待解决｡
一､农业保险发展滞后的表现
1.农业保险发展缓慢,与保险业整体发展不相适应｡改革开放以来,我国保险业总体发展迅猛,农业保险却发展缓慢｡农业保险早在上世纪80年代就由中国人民保险公司开办了,但是自90年代实行商业化经营后,因为利润微薄甚至亏损而逐年萎缩｡1982-2004年,农业保险几经起伏,日渐陷入了“农民保不起,保险公司赔不起”的尴尬境地｡20多年来,农业保险累计保费收入96.94亿元,累计赔款82.29亿元,平均赔付率为84.89%,有的年份平均综合赔付率超过100%,大大高于国际上70%的临界点,许多地区相继停办农业保险业务｡2005年政策性农业保险开始试点,农业保险萎缩的态势得到一定缓解｡2006年全国农业保险的保费收入为8.46亿元,达到历史最高水平,但与当年5641.4亿元的总保费收入比,仅占0.15%,发展严重滞后｡
2.农业保险保障规模小,与日益严重的农业风险损失不相适应｡我国是世界上自然灾害最严重的国家之一｡平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元以上,在自然灾害损失中农业最为严重｡随着农村经济的发展,又出现了市场风险､新技术风险､外来生物入侵风险､环境与气候变化和假劣农资质量风险等,而农业承受灾害损失的能力又最为薄弱,因此,农业更迫切需要保险｡但是,我国农业保险保障严重不足,仅以险种为例,一方面产品单一,雷同多,细分度不够,产品缺乏创新｡另一方面产品开发能力弱,更新换代慢｡如中国人民保险公司,由1984年的60多个险种下降到2004年的不到30个险种｡农业保险覆盖面窄､规模小,与农业现代化建设极不相符｡
3.农业保险集中度高,分散风险能力弱｡2005年政策性农业保险试点以来,全国39家财险公司中仅中国人保､中华联合和安信､安华､阳光､安盟四家专业性的农业保险公司开办区域性农业保险业务,其余的33家财产保险公司基本不涉足农业保险｡农业保险试点的险种少,普及率低,市场集中度非常高,分散风险能力弱｡据有关资料显示,目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%,棉花为0.02%,大牲畜为1.1%,家禽为1.3%,水产养殖为1.3%｡而一些发达国家,如美国和加拿大,农保面积占总耕地面积的65%,日本这一比例为90%｡相比之下,我国农村绝大多数的种植､饲养和水产养殖业没有相应的保险,损失也就无法得到有效补偿｡加之政策性农业保险的试点时间短,且仅限于局部地区,使得农业巨灾风险无法转嫁与分散,从而严重影响了农业生产的稳定与发展｡
二､制约农业保险发展的因素分析
1.农民收入低,对农业保险现实需求不足｡农业保险的保险标的大都是有生命的动植物,其保险风险多来源于人类难以驾驭的自然灾害,发生频率高､损失规模大､被保险人分散､保险成本高,使农业保险较之其他财产保险的经营技术要求高,保险费率也高｡如中华联合财产保险公司的农业保险费率约为5%-12%,其中玉米､小麦为5%,棉花为6%,甜菜和蔬菜达到10%,而一般财产保险的费率仅为0.2%-2%｡而农业保险面对的多是收入较低且增收缓慢的农民,在自愿投保没有补贴的情况下,与购买生产资料､供养子女上学等更加迫切的开支需求相比,农业保险还属于一种高消费的奢侈品,投保支出在其支出排序中一直处于较次位置｡尽管农民也想保险,但这种需求仅处于一种潜在状态｡当然,也存在农村保险发展和传播滞后,保险意识落后､保险的认同度差等问题｡还不乏一些保过险的农户,在被保险公司合理拒赔后就对保险产生了不信任感｡或是抱有严重的侥幸心理,认为买保险是加重自身的经济负担等情况｡
2.商业保险公司追求利润最大化,对农业保险供给不足｡商业保险公司作为现代企业,其经营目标是追求利润最大化｡长期的农业保险经营证明,农业保险风险大,赔付率高,利润低甚至亏损｡如1982-2004年,农业保险平均综合赔付费率达到120%,农业保险经营长期处于亏损状态,作为理性的企业管理者不会投入大量的人力､物力和技术去从事基本无利甚至亏本的农业保险,使得农业保险在商业化体系下出现了“大干大赔､小干小赔､不干不赔”的被动局面｡农业保险的高赔付率与商业保险经营目标的违背,没有政府的政策､财政支持和适当引导,使得大多数商业保险公司不愿或不敢涉足农业保险领域,已经从事农业保险的保险公司态度十分消极,在追求利润最大化的过程中自然减少农业保险的投入,转向其他可以盈利的险种,促使农业保险供给严重不足｡
3.国家对农业保险经营缺乏法律支持｡国内外理论与实践已经充分证明,农业保险是准公共物品,带有明显的公益性,它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分,法律法规的制定与完善是农业保险发展的前提和保证｡农业发达国家无一例外地以立法的形式规定,给予农业保险一定比例的保费补贴､税收优惠以及再保险支持,美国､日本､法国等都颁布农业保险相关法律法规,并在实践中不断修订和完善｡我国《保险法》第155条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律､行政法规另行规定｡”但是,我国至今没有制定专门的农业保险法律法规,农业保险经营一直无法可依｡法律法规建设的缺位,极大地影响了农业保险的规范化､制度化发展｡
4.政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制｡政策性农业保险需要财政提供支持,特别是中央财政的支持｡2005年以来,推进政策性农业保险试点的省､市､自治区,虽然对参保农户的保险费支出给予了一部分财政补贴,但是,如果全面铺开以后,财政补贴的压力必然增加,而中央的财政扶持手段和力度是一个未知数,没有任何有关政策期许和支持承诺,更重要的是在没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的条件下,真的发生大灾需要巨额赔付时,地方财政的力量有限｡一位地方官员无不感慨地说“保费补得起,但来了大灾却赔不起”｡因此,尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展,没有政策上的支持,大多数地区不敢贸然行事,对于全面铺开,正在等待观望｡这是农业保险发展缓慢的又一个重要原因｡
三､新农村建设中的农业保险服务措施
1.建立多样化的农业保险组织形式｡我国幅员辽阔,各地区的农业生产种类和规模不同,现阶段农业保险应走经营主体多元化之路,即农业保险经营组织形式多样化｡中国保险监督管理委员会提供可以借鉴的农业保险组织形式有:股份制的商业保险公司形式､由政府牵头商业保险公司代办形式､专业农业保险公司､农业保险合作组织､政策性农业保险公司､外资或合资农业保险公司等｡各种保险模式都有自身的优点和缺陷,没有一种模式可以作为普遍适用的教条｡笔者认为,现阶段合作保险组织比较符合中国国情,农民易于接受同时也便于管理｡合作保险组织可分为三个层次:第一层次,农业互助保险社,其合作范围可以乡为单位,保障对象直接面对农户｡第二层次,农业互助保险合作社,其保险对象为互助织织,合作范围以县为单位｡第三层次,区域性保险合作联合社,其保险对象为农业互助保险合作社,其保障范围可按照农业经济地理区域划分,充分发挥地区优势,促进区域农业保险发展,这符合风险的集中或组合管理原理｡
2.加强农业保险法律法规建设｡从各地的农业保险试点情况来看,目前国家统一农业保险立法的条件尚不成熟,可由地方政府､保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式,制定相应的农业保险地方性法规,对国计民生有重要意义的粮食作物､禽畜等制定政策性保险计划,列为政策性保险范围,对保险费给与财政补贴｡对于纳入政府农业保险计划的农民,政府还可以提供其他帮助,如农产品贷款计划､农产品价格补贴和保护计划等｡为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题,可以加强行政方面的支持,如开展农业保险宣传教育,协助保险公司承保､理赔,协调各方关系等｡但行政支持要把握好“度”,避免把“行政支持”变成“行政干预”,避免政府支持农业保险的随意性与短期性,保证政府参与和推动农业保险的连续性与稳定性｡根据地方性法规试点情况,然后由国务院制定农业保险条例,待条件成熟后,再制定农业保险法｡
3.建立农业巨灾风险保障体系｡一是建立农业再保险机制,有效分散农业风险｡针对巨灾风险如洪灾､飓风等,国内各农业保险机构没有能力独自承保,可以考虑由国家财政投资成立中国农业再保险公司,执行国家农业再保险的职能,分散农业保险带来的风险;也可以通过政策鼓励和税收扶植中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险;或者探寻与国际再保险企业的合作,将农业风险向更大范围分散｡二是建立农业保险风险基金,用于弥补保险公司巨灾之年的亏损,以平衡农业保险的经营｡三是健全防灾减损体系,牢固树立“以防为主,防救结合”的观念｡利用现代科学技术,建立农业风险监测预警机制,提高农业风险监测水平｡
4.加大农业保险服务力度｡一是加强农业保险人才培养｡国家和各级政府､研究基金向农业保险类的研究项目提供倾斜,以吸引农业保险的研究人才,促进农业保险学科的发展｡同时,要充分发挥科研单位､高等院校在理论研究方面人才培养的作用,鼓励正规的教育系统开办农业保险专业,选择优秀毕业生充实农业保险队伍｡另外,对在职的农业保险从业人员进行定期培训,加强保险资格证书的推广,不断提高他们的业务水平,稳定农业保险人才队伍｡二是创新“三农”保险产品｡根据农业生产的地域性､结构性､差异性,开发出不同消费档次､不同保费标准､不同种类的“三农”保险产品,积极发展与农村生产､农民生活密切相关的种植､饲养和水产养殖业,农用机械等保险产品,使农业保险种类多样化,适应农业发展的广泛需要｡三是拓展农业保险业渠道｡要提高农村保险渗透率,就要针对农民的特点,通过专访､印制手册､开展公关等喜闻乐见､易于接受的宣传方式,让农民了解保险的功能｡依托“农村村委会”,与农村信用合作社､农业金融机构联合与互动,通过这些机构的参与来拓宽业务渠道｡要牢固树立“忠诚服务,笃守信誉”的意识,针对投保人的要求,适当调整服务时间,简化手续,不断提高“三农”保险服务水平｡
责任编辑 邹顺桥