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[摘要] 行政问责制不是要强化官僚制，其创新之处应该在于，把纯粹的下级对上级负责变成权力行使者对权力所有者的负责，即政府官员对人民负责。行政问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。
[关键词] 公民参与； 行政问责制； 信任投票制度
[中图分类号]D034.5 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0017-02
建立自下而上、由公民到政府的真正有效的问责机制，可以促使各级领导干部认真检查工作制度和工作状况，认真对待群众的要求和意见，从而使整个社会的行政体制摆脱低效率的运行而转入良性运转。这才是建立“问责制”的真正意义所在。从这个意义上说，行政问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。公民参与程度，以及在此基础上的政治透明化和政治制度化，是完善行政问责制的重要发展方向。
一、公民参与行政问责的政治逻辑
首先，公民参与行政问责是民主政治的内在要求，是公民行使民主权利的应有之义。民主的核心价值原则是国家权力来自于人民。我国宪法第2条、第3条郑重规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，这揭示出公民权利与国家权力的本源关系，充分反映出参与是民主的核心，行政参与权是公民不可或缺的、极其重要的一项基本权利。一方面，人民是权力的所有者决定着政府行使权力应该以为民服务为宗旨，政府的一切措施和行为应该以人民的意志为依归，即对人民负责，不允许滥用；另一方面，政府在整个行政过程中，也应接受人民的监督，人民有权参与并监督政府的行为过程，离开公民的参与只会增加不必要的执行成本，且降低决策效力和影响决策所欲达到的目标。相反，通过公民的积极参与，可以保证行政决策执行效果的最大值，并及时发现决策的不足或错误，以进行修正和追究相关责任人的责任。
其次，公民参与行政问责是改善中国政治生态的现实需要。中国传统政治文化中的“官本位”思想在现实政治生活中的影响并没有完全消除。受其影响，除非是违法犯罪受到法律惩处，即使对重大事故负有不可推卸的责任，要认真追究官员的责任并做出相应的处理也会面临各种各样的阻力。这种“官本位”的政治生态，造成了公民与政府的疏离，致使政府及其官员在社会公众心目中形象受损、权威性不足，妨碍了社会主义民主政治建设的顺利进行，影响了社会主义政治文明水平的提升。更为重要的是，社会公众对政治生态的不满对于政治稳定也是一个潜在的威胁，会影响到社会主义和谐社会的构建。公民参与行政问责，必将对传统的“官本位”观念造成空前巨大的冲击，促使领导干部更负责、更科学地行使手中的权力。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，从而在一定程度上提高政府及其官员在社会公众中的合法性和权威性，改进政治生态，促进社会和谐。
二、公民参与行政问责的前提条件
公民参与政府的管理，前提是必须做到行政公开与透明运作。“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”(杨建顺：《行政法上的公共利益辨析》，《修宪之后的中国行政法——中国法学会行政法学研究会2004年论文集》，中国政法大学出版社2005年)信息共享取决于两个方面，一是公民的知情权；二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政问责的基本前提条件，公民只有对政府事务知情，才能参与政府管理，并对政府行为进行监督、判断和评价，从而给政府的责任行政增加一种外部压力。相反，政府的保密行政只会导致公民对参与政府管理失去兴趣，行政问责无从谈起，而且会增加公民对政治的冷漠与不信任，背离民主的基本原则。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。政府信息不公开在某种程度上就意味着政府在逃避责任。
实际上，我国许多政府部门，并不缺少各种法律和规章制度，缺乏的是执行这些法律制度应有的透明度。因此，有法不依、执法不严、违法不究等行为不能得到及时监督和制止，从而侵犯了公民的权益。为了实现阳光政府的运作，中国已有部分地方政府相继制定并施行了信息公开的法规，保障政府公开运作的制度化、规范化，对信息公开中的形式主义、故意隐瞒信息、虚假公开等行为给予严厉的责任追究。2003年1月，广州市政府在全国率先实施《政府信息公开规定》，这是中国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，提出并开始实践一系列新的理念——政府是信息公开的义务人，老百姓是信息公开的权利人；政府信息以公开为原则，不公开为例外；信息不公开，公民可依法起诉政府等。(江河：《政府信息以公开为原则不公开为例外》，《北京档案》，2003年第4期)这种建设阳光政府的举措表明，行政权力的公开运作以及让公民了解政务，是实现政府责任行政的必要条件。随后，上海、杭州、成都、重庆、武汉、南京等市的政府也纷纷制定政府信息公开的办法，保证公民在知情的条件下参与政府管理。
2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政务公开和政府创新进入了一个新的阶段。2009年3月南京市发布《南京市党政领导干部问责办法》(试行)，首次立规“党政一体问责”。目前，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道；85％以上的县级和83％的地市级行政机关实行了政务公开，政务公开正在成为各级政府施政的一项基本制度。据统计，目前已有80多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，12个省(区、市)和16个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。(《以公共服务型政府为目标的政府行政管理体制改革》，中国(海南)改革发展研究院《2007改革评估报告》)2007年1月17日，国务院常务会议审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行，这将极大地推动我国的政务公开与依法行政，也为公民参与行政问责提供了更有力的基础。
三、公民参与行政问责的路径选择
在我国的政治现实条件下，公民可以通过媒体舆论特别是互联网直接问责政府，也可以通过信访举报的官方渠道参与行政问责。但是，若要实现行政问责制的长效化，不仅使领导干部出了问题必须负一定责任，还要对那些政绩平庸、群众不满意的干部进行问责，还需要进行制度创新，把行政问责制与干部考核评价结合起来，在领导干部综合考核中建立有效的公民参与机制。2006年7月中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等方法进行干部综合考核评价。应当说，这为普通公民通过干部考核参与行政问责提供了一个有力的渠道。但就目前情况看，这条渠道还不够通畅，原因就在于群众在干部考核中的参与作用不明显，制度缺乏刚性。在实践中，民主测评和民意调查的结果常常是不公开的，仍是“暗箱”操作，“少数人”说了算。它直接影响结果的客观性和真实性。群众看不到民意的作用和价值，参与的积极性容易受到挫伤。
有鉴于此，笔者建议在领导干部综合考核中建立有效的信任投票制度。由领导干部所在单位群众(也可加入行政机关服务对象代表)对领导干部进行无记名投票，一人一票。选票设计非常简单，分合格与不合格两种选项。认为某个领导合格的，在其名字下打“√”。此票称为信任票，认为不合格的打“x”，该票称为不信任票。最后，当场统计选票，向群众公布。信任票得票率超过60％的领导顺利过关；得票率在50％～60％之间的出示黄牌警告，下次仍无改进，则免职；得票率在50％以下的领导干部，应予免职。(当然，领导干部的免职要经过法定程序，或由本人引咎辞职，或由人大罢免。这里强调的是民意一定要起作用，并且一定要群众看到起作用。)
建立群众对领导干部的信任投票制度，是在新的历史条件下发扬党的群众路线的优良传统，使其成为公民参与行政问责的一条制度化、程序化的途径。它将有助于解决领导干部对上负责与对下负责的统一问题，从而在制度上确保各级领导干部把对上负责与对下负责有机地结合在一起。
(本文作者：北京大学政府管理学院博士后、南京证券监事会主席、高级经济师)
责任编辑 余 岩
[关键词] 公民参与； 行政问责制； 信任投票制度
[中图分类号]D034.5 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0017-02
建立自下而上、由公民到政府的真正有效的问责机制，可以促使各级领导干部认真检查工作制度和工作状况，认真对待群众的要求和意见，从而使整个社会的行政体制摆脱低效率的运行而转入良性运转。这才是建立“问责制”的真正意义所在。从这个意义上说，行政问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。公民参与程度，以及在此基础上的政治透明化和政治制度化，是完善行政问责制的重要发展方向。
一、公民参与行政问责的政治逻辑
首先，公民参与行政问责是民主政治的内在要求，是公民行使民主权利的应有之义。民主的核心价值原则是国家权力来自于人民。我国宪法第2条、第3条郑重规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，这揭示出公民权利与国家权力的本源关系，充分反映出参与是民主的核心，行政参与权是公民不可或缺的、极其重要的一项基本权利。一方面，人民是权力的所有者决定着政府行使权力应该以为民服务为宗旨，政府的一切措施和行为应该以人民的意志为依归，即对人民负责，不允许滥用；另一方面，政府在整个行政过程中，也应接受人民的监督，人民有权参与并监督政府的行为过程，离开公民的参与只会增加不必要的执行成本，且降低决策效力和影响决策所欲达到的目标。相反，通过公民的积极参与，可以保证行政决策执行效果的最大值，并及时发现决策的不足或错误，以进行修正和追究相关责任人的责任。
其次，公民参与行政问责是改善中国政治生态的现实需要。中国传统政治文化中的“官本位”思想在现实政治生活中的影响并没有完全消除。受其影响，除非是违法犯罪受到法律惩处，即使对重大事故负有不可推卸的责任，要认真追究官员的责任并做出相应的处理也会面临各种各样的阻力。这种“官本位”的政治生态，造成了公民与政府的疏离，致使政府及其官员在社会公众心目中形象受损、权威性不足，妨碍了社会主义民主政治建设的顺利进行，影响了社会主义政治文明水平的提升。更为重要的是，社会公众对政治生态的不满对于政治稳定也是一个潜在的威胁，会影响到社会主义和谐社会的构建。公民参与行政问责，必将对传统的“官本位”观念造成空前巨大的冲击，促使领导干部更负责、更科学地行使手中的权力。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，从而在一定程度上提高政府及其官员在社会公众中的合法性和权威性，改进政治生态，促进社会和谐。
二、公民参与行政问责的前提条件
公民参与政府的管理，前提是必须做到行政公开与透明运作。“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”(杨建顺：《行政法上的公共利益辨析》，《修宪之后的中国行政法——中国法学会行政法学研究会2004年论文集》，中国政法大学出版社2005年)信息共享取决于两个方面，一是公民的知情权；二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政问责的基本前提条件，公民只有对政府事务知情，才能参与政府管理，并对政府行为进行监督、判断和评价，从而给政府的责任行政增加一种外部压力。相反，政府的保密行政只会导致公民对参与政府管理失去兴趣，行政问责无从谈起，而且会增加公民对政治的冷漠与不信任，背离民主的基本原则。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。政府信息不公开在某种程度上就意味着政府在逃避责任。
实际上，我国许多政府部门，并不缺少各种法律和规章制度，缺乏的是执行这些法律制度应有的透明度。因此，有法不依、执法不严、违法不究等行为不能得到及时监督和制止，从而侵犯了公民的权益。为了实现阳光政府的运作，中国已有部分地方政府相继制定并施行了信息公开的法规，保障政府公开运作的制度化、规范化，对信息公开中的形式主义、故意隐瞒信息、虚假公开等行为给予严厉的责任追究。2003年1月，广州市政府在全国率先实施《政府信息公开规定》，这是中国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，提出并开始实践一系列新的理念——政府是信息公开的义务人，老百姓是信息公开的权利人；政府信息以公开为原则，不公开为例外；信息不公开，公民可依法起诉政府等。(江河：《政府信息以公开为原则不公开为例外》，《北京档案》，2003年第4期)这种建设阳光政府的举措表明，行政权力的公开运作以及让公民了解政务，是实现政府责任行政的必要条件。随后，上海、杭州、成都、重庆、武汉、南京等市的政府也纷纷制定政府信息公开的办法，保证公民在知情的条件下参与政府管理。
2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政务公开和政府创新进入了一个新的阶段。2009年3月南京市发布《南京市党政领导干部问责办法》(试行)，首次立规“党政一体问责”。目前，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道；85％以上的县级和83％的地市级行政机关实行了政务公开，政务公开正在成为各级政府施政的一项基本制度。据统计，目前已有80多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，12个省(区、市)和16个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。(《以公共服务型政府为目标的政府行政管理体制改革》，中国(海南)改革发展研究院《2007改革评估报告》)2007年1月17日，国务院常务会议审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行，这将极大地推动我国的政务公开与依法行政，也为公民参与行政问责提供了更有力的基础。
三、公民参与行政问责的路径选择
在我国的政治现实条件下，公民可以通过媒体舆论特别是互联网直接问责政府，也可以通过信访举报的官方渠道参与行政问责。但是，若要实现行政问责制的长效化，不仅使领导干部出了问题必须负一定责任，还要对那些政绩平庸、群众不满意的干部进行问责，还需要进行制度创新，把行政问责制与干部考核评价结合起来，在领导干部综合考核中建立有效的公民参与机制。2006年7月中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等方法进行干部综合考核评价。应当说，这为普通公民通过干部考核参与行政问责提供了一个有力的渠道。但就目前情况看，这条渠道还不够通畅，原因就在于群众在干部考核中的参与作用不明显，制度缺乏刚性。在实践中，民主测评和民意调查的结果常常是不公开的，仍是“暗箱”操作，“少数人”说了算。它直接影响结果的客观性和真实性。群众看不到民意的作用和价值，参与的积极性容易受到挫伤。
有鉴于此，笔者建议在领导干部综合考核中建立有效的信任投票制度。由领导干部所在单位群众(也可加入行政机关服务对象代表)对领导干部进行无记名投票，一人一票。选票设计非常简单，分合格与不合格两种选项。认为某个领导合格的，在其名字下打“√”。此票称为信任票，认为不合格的打“x”，该票称为不信任票。最后，当场统计选票，向群众公布。信任票得票率超过60％的领导顺利过关；得票率在50％～60％之间的出示黄牌警告，下次仍无改进，则免职；得票率在50％以下的领导干部，应予免职。(当然，领导干部的免职要经过法定程序，或由本人引咎辞职，或由人大罢免。这里强调的是民意一定要起作用，并且一定要群众看到起作用。)
建立群众对领导干部的信任投票制度，是在新的历史条件下发扬党的群众路线的优良传统，使其成为公民参与行政问责的一条制度化、程序化的途径。它将有助于解决领导干部对上负责与对下负责的统一问题，从而在制度上确保各级领导干部把对上负责与对下负责有机地结合在一起。
(本文作者：北京大学政府管理学院博士后、南京证券监事会主席、高级经济师)
责任编辑 余 岩