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2010年，春节刚过，一封匿名举报信把重庆森森孤学院推到了风口浪尖。有人在市长信箱中称：“一个非法组织怎么能收容三十几个流浪儿童?”
“非法组织”——森森孤学院创立于2009年，一直未在当地民政部门注册。
同年2月23日，重庆市大渡口区民政局在政府网站上对举报信做出回复，称：“森森孤学院”是未经任何职能部门审批、擅自成立的社会组织，将孤学院打入了“非法”的行列。3月5日，孤学院创始人姜林和一部分老师带着孩子们先投奔成都，继而远赴徐州，还是因为“非法组织”身份，“森森”最终无奈解散，一部分孩子因为不希望回家或进救助站，重新流落街头。
对此，有人质疑：“孤学院成立时间不短，没有注册，民政局不知道?”有人发问：“不合法，你可不可以引导其走向合法?”
在此之前，“森森”曾经享誉重庆，接受过中央电视台采访，还和当地救助站有过合作。名气并没有为“森森”带来合法的身份：找不到业务主管单位，就始终无法注册。
“双重管理”之困
根据1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》(以下简称“三大条例”)，我国对社会机构实行的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。“森森孤学院”要注册，存在两道“门槛”，首先需要业务主管部门审查同意，再到登记机关审核批准。重庆市大渡口区民政局是森森孤学院登记的主管机关，但现行条例中，并没有明确规定哪一类业务主管部门对应哪一类社会组织。
姜林去民政部门要求注册，民政部门说从名字上看是个学校，应该找教委；教委说，森森孤学院其实就是个收养流浪儿的孤儿院，根本不是学校，还是应该找民政；团市委、妇联甚至社科院，他每一家都跑过，却没有一个单位可以做“森森”的业务主管单位。
重庆市大渡口区民政局工作人员接受媒体采访时称：“森森孤学院主管部门不好确定”，并强调没有“取缔”森森孤学院，只要不在自己的辖区即可。
“森森”的命运就是很多社会组织的写照：想获得合法身份就要注册，而注册的最大困难就是不能找到“业务主管单位”。此类机构多为非营利性组织，主管部门不能从中获得多大的利益，反而会为自己增加业务和额外的责任，甚至承担一定政治风险。于一些部门而言，自然是“多一事不如少一事”。
因此，很多草根组织四处寻找业务主管单位而又找不到。除非这些组织和业务主管单位有密切关系，相互比较了解，或者干脆是由业务主管单位主办，在业务主管单位领WF的组织。
有学者提出，现行“双重管理”机制弊端主要有三：一是即使具备法律规定的其他所有条件，只要找不到愿意担任业务主管单位的“婆婆”，只能成为“非法组织”；二是开展活动阶段，两种审查相互之间既可能配合默契，也可能交叉重复，只有具备同时满足两种“口味”之能力的社会组织，才能“逍遥自在”；三是具体实施中，业务主管单位和登记机关还可能相互推诿。
过于严苛的审批制度，似乎已成为阻碍社会组织发展的一个障碍。业界对此的意见是，“宽审批、多培育、严监督”，提高社会组织的质量，这样对政府管理和和谐社会构建都有好处。
社会组织的“曲线救国”公益之路
无法通过常规手段实现注册，许多社会组织只能“曲线救国”：要么挂靠在有官方背景的机构名下，要么采用工商注册进行规避，要么根本不注册。
前者如壹基金。2007年成立时，壹基金以中国红十字会下属专项项目名义进行募捐和项目操作。2008年，私募性质的上海壹基金成立，通过中国红十字会拨款的方式运作。2010年7月，因上海市民政局表示，‘上海壹基金作为非公募基金会不能接受公募基金会的拨款”，红十字会也随即停止了向上海壹基金拨付善款。壹基金仅仅3岁，就面临“断奶”。
李连杰在接受央视采访时，坦言自己由于壹基金的身份问题，几年来身心俱疲。拿下帽子，头发已是白了一半。最后，得益于深圳市近年来在社会组织管理方面的一些改革举措，壹基金落户深圳，并获得公募身份。(详见本刊《壹基金：三生万物》2011年第02期)
还有一些社会组织转而寻求工商注册，以企业身份做公益组织的事。这意味着，公益组织必须像商业机构一样缴纳各种税费，履行各种手续。在实际操作中，还容易因税务问题引发生存之忧。
还有一些社会组织干脆选择不注册，成为纯粹的“草根组织”。
无论是工商注册，还是不注册，对国内社会组织而言，就意味着难以获得政府购买服务、社会捐赠以及通过向社会提供服务获得收入。“我们非常希望能够得到政府的帮助。”一个草根组织的负责人说，“但这种希望往往落空，我们只能自己独自面对那些有时令人绝望的压力。”
于是，很多草根组织只能向外寻求资助，一项调查表明，中国草根组织资金多依赖国外基金会或者国外NGO的资金。
此外，民政部的数据表明，在中国活动的4003个外国社会组织中，只有20几个登记。因为种种原因，比起本土社会组织而言，大多数国外NGO想要在中国获得合法身份几乎遥不可及。部分国外NGO选择以咨询公司的名义到工商部门注册，实际一年开展不了几次“咨询”。
对于外国组织注册的问题，部分政府部门采取了消极对待，不问、不管、不究。未注册，政府部门就难以对此类组织在中国的行为进行监管。
近年来，中国社会组织数量增长迅速，而“双重管理”机制是一道急需跨越的坎。民政部的数据是：2010年底，民政部门登记的社会组织为44万个，未纳入登记的组织则数倍于此，而2009年的总数是43.1万个，登记数增长缓慢。2010年全年，社会团体和民办非企业单位净增长仅为5000个，基金会更只是净增长3254个。
宏观政策有望松动
在中央层面迟迟没有动作，地方政府跃跃欲试。
今年2月，北京市民政局2010年度工作会议上传出消息，北京将对四类社会组织的成立审批全部放开，包括：工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类，民政部门既是登记管理机关，同时也是业务主管单位。其中还提到，“公務员等将逐步从社会组织中退出”。
民政部部长李立国对此表示了首肯，认为在现行政策法规范围内，北京的做法有利于培育扶持公益慈善类社会组织发展壮大，应在全国提倡和推广。
2009年，广东省出台《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，将公益服务类社会组织业务主管单位改为业务指导单位，并取消了筹备成立阶段和业务主管单位前置审查程序。公益服务类社会团体的会员数量由原来的50个降至20个，并首次明确规定“每个公益性社会团体中兼任领导职务的国家机关工作人员不得超过1名”，而深圳市于2008年就 出台了类似规定。
需要注意的是，在上位法尚未修订完成之前，地方上的“突破”实际打了很大折扣。“三大条例”等旧有法规不变、双重管理模式不变，单靠地方的有限尝试，似乎难以突破现有困境。
纵观各地放宽审批的社会组织，局限在工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类。而根据民政部《民间组織分类标准及指标解释》，除上述四类社会组织外，还有两类。一是科学研究，包括从事自然科学、社会科学研究的组织，包括思想政治工作研究会等。二是综合类，涵盖了宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织等。民政部民间组织管理局副局长李勇近期接受媒体采访时也提到，“将行业协会与普通NGO在部分行政管理上分开来，分类指导，可能是一个比较好的方法”。
中央层面的改革也在有条不紊的进行。从去年开始，民政部开始配合国务院立法部门对“三大条例”进行修订，内容涉及民间组织的概念、管理体制、社会监督、主体自律和扶持保护措施等方面。3月底，民政部结束对“三大条例”修订草案意见征求。
综合多家媒体报道可以看出，“新规”在社会组织注册方面有较大突破，其中没有再出现关于业务主管单位的规定，仅在第七条规定：各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动，在各-自职责范围内，做好业务指导和相关管理工作。
从世界范围来看，社会组织的登记有以下几种类型：一是要求所有民间组织都必须登记，并规定的严格条件，如新加坡、泰国；二是要求所有民间组织都必须登记，但是对登记条件没有任何实体限制，如印度尼西亚；三是只要求某些特定类型的组织必须登记，如英国只要求慈善组织必须登记；四是基本采取自愿登记原则，同时规定经过登记的组织得享税收及其他方面的优惠政策，如美国、加拿大、南非等；五是所有民间组织均无须登记，如意大利。
中国是否会实行登记管理单一制，李勇接受媒体采访时表示，“双重管理”机制“在实际过程中有不少议论”，但“具体情况要到条例颁布后才能知道”。
另一方面，有学者认为，目前国内在逐步放开公益慈善类等组织的同时，对维权类组织、获得国际资金资助类组织和组织者“有一定社会知名度”的组织，管理力度将更趋严格。
公益法制体系需完善
长期以来，NGO、NPO、民间组织和第三部门等等称呼同时存在，其实所指范围大致相同。
NGO的英文含义是非政府组织，NPO意为非营利组织，在国外，二者的范围大致相同，角度有异。NPO的概念在美国应用广泛，概因美国绝大多数的NPO本身就是非政府组织，“非营利”强调了其与公司等营利性机构的区别。其他还有诸如第三部门、慈善组织、免税组织等称呼。我国官方过去倾向于使用“民间组织”这个词。
中央编译局副局长俞可平在《中国公民社会：概念、分类与制度环境》中认为，“在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地使用民间组织的概念”，认为“作为公民社会主体的民间组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。有四个显著特性：非政府性，非营利性，相对独立性和自愿性。”
从2007年开始，官方用“社会组织”替代了“民间组织”的称呼，分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。
从独立性和操作的规范性上而言，我国社会组织和国外还有较大差别。一些社会组织的内部治理结构存在严重官僚化的问题，国家机关工作人员兼任领导职务的现象非常普遍。很多行业协会设在政府大院里，甚至有的行业协会要求县市级要设置相应的协会来与之配套。有人形象的称之为“二政府”。选举是举手制、鼓掌制，相当一部分社会组织不在乎内部章程，有的还刻意弱化理事会和会员大会的职责，因此政府对社会组织不敢也不愿放权。
去年底，民政部部长李立国在一次公开会议上对此严厉批评，“有些机关和干部把什么权力都抓在手里，什么事情都搂在怀里，自己做不过来，又不肯放权、放手让社会力量做，结果是什么都做不了、做不好。还有些机关只热衷于行使权力，不会动员社会力量，局面打不开，事情做不大。”
而我国目前还缺乏相应法规来规范此类问题。以迟迟未能问世的《慈善法》为例，民政部于2005年启动立法工作，2006年拿出草案，但至今未能施行。原因在于，各方对“慈善”的定义包含范围有不同见解：社会保障，抑或还包括环保、动物保护、文化遗产等公益内容?是民间事业，还是公共事业?
此外，我国社会对社会组织的地位、作用认识并不充分，存在误解，社会环境需要进一步改善；二是政策法规不健全，如公共财政制度、税收制度等不利于社会组织的发展；三是有的社会组织社会责任感和使命感不够强，能力建设比较薄弱，没有发挥应有的作用。
旧有条例中上有许多问题和定义也尚待厘清。例如，广东省民间组织管理局副局长王世国曾撰文指出，《民办非企业单位登记管理暂行条例》已“暂行”十几年，其中关于“个体”和“合伙”的民办非企业单位提法实际早已过时，各级民政部门实际不再登记此类民办非企业单位。
责任编辑／张弦
“非法组织”——森森孤学院创立于2009年，一直未在当地民政部门注册。
同年2月23日，重庆市大渡口区民政局在政府网站上对举报信做出回复，称：“森森孤学院”是未经任何职能部门审批、擅自成立的社会组织，将孤学院打入了“非法”的行列。3月5日，孤学院创始人姜林和一部分老师带着孩子们先投奔成都，继而远赴徐州，还是因为“非法组织”身份，“森森”最终无奈解散，一部分孩子因为不希望回家或进救助站，重新流落街头。
对此，有人质疑：“孤学院成立时间不短，没有注册，民政局不知道?”有人发问：“不合法，你可不可以引导其走向合法?”
在此之前，“森森”曾经享誉重庆，接受过中央电视台采访，还和当地救助站有过合作。名气并没有为“森森”带来合法的身份：找不到业务主管单位，就始终无法注册。
“双重管理”之困
根据1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》(以下简称“三大条例”)，我国对社会机构实行的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。“森森孤学院”要注册，存在两道“门槛”，首先需要业务主管部门审查同意，再到登记机关审核批准。重庆市大渡口区民政局是森森孤学院登记的主管机关，但现行条例中，并没有明确规定哪一类业务主管部门对应哪一类社会组织。
姜林去民政部门要求注册，民政部门说从名字上看是个学校，应该找教委；教委说，森森孤学院其实就是个收养流浪儿的孤儿院，根本不是学校，还是应该找民政；团市委、妇联甚至社科院，他每一家都跑过，却没有一个单位可以做“森森”的业务主管单位。
重庆市大渡口区民政局工作人员接受媒体采访时称：“森森孤学院主管部门不好确定”，并强调没有“取缔”森森孤学院，只要不在自己的辖区即可。
“森森”的命运就是很多社会组织的写照：想获得合法身份就要注册，而注册的最大困难就是不能找到“业务主管单位”。此类机构多为非营利性组织，主管部门不能从中获得多大的利益，反而会为自己增加业务和额外的责任，甚至承担一定政治风险。于一些部门而言，自然是“多一事不如少一事”。
因此，很多草根组织四处寻找业务主管单位而又找不到。除非这些组织和业务主管单位有密切关系，相互比较了解，或者干脆是由业务主管单位主办，在业务主管单位领WF的组织。
有学者提出，现行“双重管理”机制弊端主要有三：一是即使具备法律规定的其他所有条件，只要找不到愿意担任业务主管单位的“婆婆”，只能成为“非法组织”；二是开展活动阶段，两种审查相互之间既可能配合默契，也可能交叉重复，只有具备同时满足两种“口味”之能力的社会组织，才能“逍遥自在”；三是具体实施中，业务主管单位和登记机关还可能相互推诿。
过于严苛的审批制度，似乎已成为阻碍社会组织发展的一个障碍。业界对此的意见是，“宽审批、多培育、严监督”，提高社会组织的质量，这样对政府管理和和谐社会构建都有好处。
社会组织的“曲线救国”公益之路
无法通过常规手段实现注册，许多社会组织只能“曲线救国”：要么挂靠在有官方背景的机构名下，要么采用工商注册进行规避，要么根本不注册。
前者如壹基金。2007年成立时，壹基金以中国红十字会下属专项项目名义进行募捐和项目操作。2008年，私募性质的上海壹基金成立，通过中国红十字会拨款的方式运作。2010年7月，因上海市民政局表示，‘上海壹基金作为非公募基金会不能接受公募基金会的拨款”，红十字会也随即停止了向上海壹基金拨付善款。壹基金仅仅3岁，就面临“断奶”。
李连杰在接受央视采访时，坦言自己由于壹基金的身份问题，几年来身心俱疲。拿下帽子，头发已是白了一半。最后，得益于深圳市近年来在社会组织管理方面的一些改革举措，壹基金落户深圳，并获得公募身份。(详见本刊《壹基金：三生万物》2011年第02期)
还有一些社会组织转而寻求工商注册，以企业身份做公益组织的事。这意味着，公益组织必须像商业机构一样缴纳各种税费，履行各种手续。在实际操作中，还容易因税务问题引发生存之忧。
还有一些社会组织干脆选择不注册，成为纯粹的“草根组织”。
无论是工商注册，还是不注册，对国内社会组织而言，就意味着难以获得政府购买服务、社会捐赠以及通过向社会提供服务获得收入。“我们非常希望能够得到政府的帮助。”一个草根组织的负责人说，“但这种希望往往落空，我们只能自己独自面对那些有时令人绝望的压力。”
于是，很多草根组织只能向外寻求资助，一项调查表明，中国草根组织资金多依赖国外基金会或者国外NGO的资金。
此外，民政部的数据表明，在中国活动的4003个外国社会组织中，只有20几个登记。因为种种原因，比起本土社会组织而言，大多数国外NGO想要在中国获得合法身份几乎遥不可及。部分国外NGO选择以咨询公司的名义到工商部门注册，实际一年开展不了几次“咨询”。
对于外国组织注册的问题，部分政府部门采取了消极对待，不问、不管、不究。未注册，政府部门就难以对此类组织在中国的行为进行监管。
近年来，中国社会组织数量增长迅速，而“双重管理”机制是一道急需跨越的坎。民政部的数据是：2010年底，民政部门登记的社会组织为44万个，未纳入登记的组织则数倍于此，而2009年的总数是43.1万个，登记数增长缓慢。2010年全年，社会团体和民办非企业单位净增长仅为5000个，基金会更只是净增长3254个。
宏观政策有望松动
在中央层面迟迟没有动作，地方政府跃跃欲试。
今年2月，北京市民政局2010年度工作会议上传出消息，北京将对四类社会组织的成立审批全部放开，包括：工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类，民政部门既是登记管理机关，同时也是业务主管单位。其中还提到，“公務员等将逐步从社会组织中退出”。
民政部部长李立国对此表示了首肯，认为在现行政策法规范围内，北京的做法有利于培育扶持公益慈善类社会组织发展壮大，应在全国提倡和推广。
2009年，广东省出台《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，将公益服务类社会组织业务主管单位改为业务指导单位，并取消了筹备成立阶段和业务主管单位前置审查程序。公益服务类社会团体的会员数量由原来的50个降至20个，并首次明确规定“每个公益性社会团体中兼任领导职务的国家机关工作人员不得超过1名”，而深圳市于2008年就 出台了类似规定。
需要注意的是，在上位法尚未修订完成之前，地方上的“突破”实际打了很大折扣。“三大条例”等旧有法规不变、双重管理模式不变，单靠地方的有限尝试，似乎难以突破现有困境。
纵观各地放宽审批的社会组织，局限在工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类。而根据民政部《民间组織分类标准及指标解释》，除上述四类社会组织外，还有两类。一是科学研究，包括从事自然科学、社会科学研究的组织，包括思想政治工作研究会等。二是综合类，涵盖了宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织等。民政部民间组织管理局副局长李勇近期接受媒体采访时也提到，“将行业协会与普通NGO在部分行政管理上分开来，分类指导，可能是一个比较好的方法”。
中央层面的改革也在有条不紊的进行。从去年开始，民政部开始配合国务院立法部门对“三大条例”进行修订，内容涉及民间组织的概念、管理体制、社会监督、主体自律和扶持保护措施等方面。3月底，民政部结束对“三大条例”修订草案意见征求。
综合多家媒体报道可以看出，“新规”在社会组织注册方面有较大突破，其中没有再出现关于业务主管单位的规定，仅在第七条规定：各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动，在各-自职责范围内，做好业务指导和相关管理工作。
从世界范围来看，社会组织的登记有以下几种类型：一是要求所有民间组织都必须登记，并规定的严格条件，如新加坡、泰国；二是要求所有民间组织都必须登记，但是对登记条件没有任何实体限制，如印度尼西亚；三是只要求某些特定类型的组织必须登记，如英国只要求慈善组织必须登记；四是基本采取自愿登记原则，同时规定经过登记的组织得享税收及其他方面的优惠政策，如美国、加拿大、南非等；五是所有民间组织均无须登记，如意大利。
中国是否会实行登记管理单一制，李勇接受媒体采访时表示，“双重管理”机制“在实际过程中有不少议论”，但“具体情况要到条例颁布后才能知道”。
另一方面，有学者认为，目前国内在逐步放开公益慈善类等组织的同时，对维权类组织、获得国际资金资助类组织和组织者“有一定社会知名度”的组织，管理力度将更趋严格。
公益法制体系需完善
长期以来，NGO、NPO、民间组织和第三部门等等称呼同时存在，其实所指范围大致相同。
NGO的英文含义是非政府组织，NPO意为非营利组织，在国外，二者的范围大致相同，角度有异。NPO的概念在美国应用广泛，概因美国绝大多数的NPO本身就是非政府组织，“非营利”强调了其与公司等营利性机构的区别。其他还有诸如第三部门、慈善组织、免税组织等称呼。我国官方过去倾向于使用“民间组织”这个词。
中央编译局副局长俞可平在《中国公民社会：概念、分类与制度环境》中认为，“在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地使用民间组织的概念”，认为“作为公民社会主体的民间组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。有四个显著特性：非政府性，非营利性，相对独立性和自愿性。”
从2007年开始，官方用“社会组织”替代了“民间组织”的称呼，分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。
从独立性和操作的规范性上而言，我国社会组织和国外还有较大差别。一些社会组织的内部治理结构存在严重官僚化的问题，国家机关工作人员兼任领导职务的现象非常普遍。很多行业协会设在政府大院里，甚至有的行业协会要求县市级要设置相应的协会来与之配套。有人形象的称之为“二政府”。选举是举手制、鼓掌制，相当一部分社会组织不在乎内部章程，有的还刻意弱化理事会和会员大会的职责，因此政府对社会组织不敢也不愿放权。
去年底，民政部部长李立国在一次公开会议上对此严厉批评，“有些机关和干部把什么权力都抓在手里，什么事情都搂在怀里，自己做不过来，又不肯放权、放手让社会力量做，结果是什么都做不了、做不好。还有些机关只热衷于行使权力，不会动员社会力量，局面打不开，事情做不大。”
而我国目前还缺乏相应法规来规范此类问题。以迟迟未能问世的《慈善法》为例，民政部于2005年启动立法工作，2006年拿出草案，但至今未能施行。原因在于，各方对“慈善”的定义包含范围有不同见解：社会保障，抑或还包括环保、动物保护、文化遗产等公益内容?是民间事业，还是公共事业?
此外，我国社会对社会组织的地位、作用认识并不充分，存在误解，社会环境需要进一步改善；二是政策法规不健全，如公共财政制度、税收制度等不利于社会组织的发展；三是有的社会组织社会责任感和使命感不够强，能力建设比较薄弱，没有发挥应有的作用。
旧有条例中上有许多问题和定义也尚待厘清。例如，广东省民间组织管理局副局长王世国曾撰文指出，《民办非企业单位登记管理暂行条例》已“暂行”十几年，其中关于“个体”和“合伙”的民办非企业单位提法实际早已过时，各级民政部门实际不再登记此类民办非企业单位。
责任编辑／张弦