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摘 要：本文从具体实践操作层面，介绍了蓬莱市在探索完善构建农村承包地经营权流转体制机制方面的具体做法，为保障村集体及农民群众土地权益，规范激活土地权能，发展适度规模经营奠定了坚实的基础。
关键词：农村;土地;流转
农村土地流转是实现农业产业化发展、适度规模化经营的必经之路，也是农村改革的方向。近年来，蓬莱市持续加强农村土地流转监督管理，规范农村土地流转行为，进一步完善服务保障措施，有力推动了农村土地规模化流转工作，切实做到了经营权流转市场化、制度化、规范化，为乡村振兴战略稳步实施奠定坚实基础。
一、背景介绍
蓬莱市位于胶东半岛北端，濒临黄、渤二海，辖5个街道、6个镇和1处国家级旅游度假区、1处国家农业科技园区、1处省级经济开发区，500个行政村，人口41万，农业从业人员15.5万;现有农地面积78万亩，粮食播种面积12.77万亩，果树种植面积50.35万亩，以苹果产业、葡萄与葡萄酒产业、畜牧业和海洋渔业四大优势农业产业而著称。近年来，蓬莱市着眼于建设特色鲜明、优势突出的现代农业体系，大力推进农业产业结构调整，推动以小农户分散经营向抱团经营发展。通过开展规范化土地流转，促进农业规模化、集约化、标准化、绿色化生产，加快了先进适用技术集成创新与推广应用，有效破解了“谁来种地、怎么种好地”的难题，推动现代农业发展迈上了新台阶。
二、凸显问题
随着农业产业化进程的不断加快，以家庭联产承包为基础的分散经营模式，已经越来越适应不了现代农业集约化、规模化发展的需求。有调查显示，在山东省目前还没有土地流转的农户中，表示“愿意”流转的占51.2%。由此表明，加快土地流转、大力发展多种形式的适度规模经营，是农村经济适应市场经济要求的必然要求。有流转意愿却没有完成流转的原因中，居第一位的是“没有人愿意承包经营”，占62.4%;“没有流转平台”和“没有信息渠道”的占18.5%。对“不愿意流转”的原因中，居第一位的是“不放心，害怕土地流转后生活缺乏保障”，占53.9%。一方面，作为规模经营主体的龙头企业、农民专业合作社或现代农业庄园，由于缺乏有效的市场机制，土地供求信息不畅通，难以在短期内实现土地资源的优化配置;另一方面，随着城镇化进程的不断加快，农村劳动力转移规模不断增大，农村剩余劳动力老龄化现象突出，农民私下流转土地的现象越来越多。而由于缺乏规范的引导，不仅容易产生纠纷，而且由于产业定位不明确，土地的规模效益也难以显现。
三、破解难题
（一）完善流转机制保障
运转机制是农村土地高效有序流转的基础。蓬莱市以构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地承包经营权制度为核心，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，出台了农村土地经营权流转的相关指导规范和管理细则，进一步完善和健全农村土地经营权流转制度，规范农村产权流转交易市场体系和交易规则，逐步形成了一套高效、规范的运行机制，夯实了农村土地经营权流转运行的保障基础。一是完善服务机构。健全了市、镇、村三级土地流转服务机构。市、镇两级成立农村产权交易服务中心与农村经营管理部门合署办公，负责农村土地流转工作的指导、监督、登记、培训、宣传、纠纷调解、档案管理等工作;村级成立农村土地流转服务小组，成员由村“两委”和集体经济合作社主要负责人、村会计、法律服务人员等组成，主要负责组织、指导、合同备案、信息归集等工作，构建了上下联动、职责明确的管理服务组织架构。二是规范运行机制。合理、规范设置农村土地经营权流转规程，切实保护农村土地所有权、承包权和经营权权益。主要分六步，第一步，流转土地时先进行转出或转入意向登记;第二步，市、镇、村三级按职责分工审核审查无误后，进行流转信息公开发布;第三步，根据征集到的意向转出方和转入方意愿，选择交易方式组织交易并对结果公开公示;第四步，指导流转双方签订土地流转合同并交纳风险保障金;第五步，对土地流转相关档案资料进行审核鉴证，合格后给予备案登记;第六步，资料归档。三是健全电子档案。在做好纸质档案规范管理基础上，构建起全市统一的，集土地流转合同内容、汇总统计、履约提醒、合同监管等功能于一体的高效电子管理数据平台，建立健全土地流转合同电子档案数据库，进一步提高了监管效能。
（二）强化流转监管保障
加强监管是确保工商资本规范有序流转农村土地的根本。蓬莱市通过出台加强工商资本流转农地监管及风险防范方面的工作规范，建立健全了工商资本流转农村土地的监督管理制度，确保了村集体和农户的土地权益不受侵害，土地规模化流转效能切实发挥。一是严格准入限制。建立由相关行政主管部门和农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等组成的市工商资本流转农地审查委员会，对工商企业等社会资本通过流转取得农村土地经营权进行资格审查和项目审核，主要对主体资格、征信情况、土地使用性质及用途、风险防范机制、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本区域产业布局、现代农业产业发展规划和国土空间规划、水土保持及环境保护等方面进行审查。未通过审查审核的，不得开展土地经营权流转活动。二是加强使用监管。定期组织相关部门，采取抽查方式，对工商企业等社会资本流转农地经营、项目实施、风险防范等情况进行督查检查。鼓励和支持农村集体经济组织、承包方对流转农地利用情况进行监督。监督检查结果作为项目是否享受相关产业扶持政策和优惠措施的重要依据。三是健全风险保障。通过制定相应的工商资本流转农地风险保障金管理办法，构建工商企业等社会资本转入土地经营权的风险防范机制。对整村流转、500亩以上流转等风险较高的项目，向工商企业等社会资本主体收取风险保障金，用于防范村集体或承包农户的权益受到损害。
（三）注入法律服务保障
合法依规是规范农村土地流转行为的前提。蓬莱市通过完善构建“一村一法律顾问”制度，为村集体和群众提供法律服务，解决了农村基层专业知识缺乏、法治意识淡薄这一制约农村土地规范流转的根本问题。一是参与民主决策。村法律服务人员参加村集体民主决策会议，为土地流转相关工作现场提供业务咨询，并指导监督决策過程合规有效;二是审查合同文本。村法律服务人员指导当事人拟定土地流转合同文本，并对合同的程序合法性、条款完整性、价格合理性等方面进行审查，出具法审意见;三是监管合同履行。法律服务人员按村建立土地流转合同台账和合同档案，健全合同履行过程中的预警、告知机制，并及时给予村集体和群众提供维权指导;四是参与纠纷调解。村法律服务人员为农村土地承包经营纠纷村级调解成员。村集体和农户土地流转经营与第三方出现矛盾纠纷时，法律服务人员参与纠纷调解。在调解无法达成一致情况下，为其提供维权建议，保障村集体和农户的合法权益不受侵害。
（四）建立信息沟通保障
信息交流畅通是提高农村土地规模化流转效率的必要保证。通过建立健全农村土地流转信息归集、统一发布机制，为土地经营权转出方和转入方之间搭建起一条沟通顺畅的桥梁，确保了流转双方能及时掌握市场动态或信息，为尽快达成交易奠定了基础。一是建立转出信息库。村级将归集的农户流转信息审核后，统一报送到镇级农村产权交易服务中心，在镇级建立农村土地经营权转出信息库。二是建立转入信息库。市级以审查审核合格后的工商企业等社会资本需求信息为基础，建立全市农村土地经营权转入信息库。三是搭建信息发布平台。以信息进村入户工程网络信息平台（益农社）为支撑，开设农村土地经营权流转信息发布窗口，市、镇两级分别将流转意向信息在网络平台上及时公开发布，并按期进行信息更新。
蓬莱市通过完善和健全土地流转各项规范管理制度，为放活土地经营权、化解农户小规模生产与实现农业集约经营之间的矛盾、推进城乡要素融合奠定了坚实的基础。下一步将积极探索培育土地流转服务主体，以授权委托、政府购买服务等方式参与农村土地经营权流转，提供信息发布、评估、交易、经纪、抵押等相关服务;积极推行农村土地经营权抵押贷款，继续深化土地经营权权能释放，为农村土地要素市场化配置奠定基础。
参考文献：
[1]张建云.农村土地流转与农民权益保障探析[J].山西农经，2020（10）：62+64.
[2]张浩.土地流转下农村养老保障问题的探究[D].河北经贸大学，2020.
关键词：农村;土地;流转
农村土地流转是实现农业产业化发展、适度规模化经营的必经之路，也是农村改革的方向。近年来，蓬莱市持续加强农村土地流转监督管理，规范农村土地流转行为，进一步完善服务保障措施，有力推动了农村土地规模化流转工作，切实做到了经营权流转市场化、制度化、规范化，为乡村振兴战略稳步实施奠定坚实基础。
一、背景介绍
蓬莱市位于胶东半岛北端，濒临黄、渤二海，辖5个街道、6个镇和1处国家级旅游度假区、1处国家农业科技园区、1处省级经济开发区，500个行政村，人口41万，农业从业人员15.5万;现有农地面积78万亩，粮食播种面积12.77万亩，果树种植面积50.35万亩，以苹果产业、葡萄与葡萄酒产业、畜牧业和海洋渔业四大优势农业产业而著称。近年来，蓬莱市着眼于建设特色鲜明、优势突出的现代农业体系，大力推进农业产业结构调整，推动以小农户分散经营向抱团经营发展。通过开展规范化土地流转，促进农业规模化、集约化、标准化、绿色化生产，加快了先进适用技术集成创新与推广应用，有效破解了“谁来种地、怎么种好地”的难题，推动现代农业发展迈上了新台阶。
二、凸显问题
随着农业产业化进程的不断加快，以家庭联产承包为基础的分散经营模式，已经越来越适应不了现代农业集约化、规模化发展的需求。有调查显示，在山东省目前还没有土地流转的农户中，表示“愿意”流转的占51.2%。由此表明，加快土地流转、大力发展多种形式的适度规模经营，是农村经济适应市场经济要求的必然要求。有流转意愿却没有完成流转的原因中，居第一位的是“没有人愿意承包经营”，占62.4%;“没有流转平台”和“没有信息渠道”的占18.5%。对“不愿意流转”的原因中，居第一位的是“不放心，害怕土地流转后生活缺乏保障”，占53.9%。一方面，作为规模经营主体的龙头企业、农民专业合作社或现代农业庄园，由于缺乏有效的市场机制，土地供求信息不畅通，难以在短期内实现土地资源的优化配置;另一方面，随着城镇化进程的不断加快，农村劳动力转移规模不断增大，农村剩余劳动力老龄化现象突出，农民私下流转土地的现象越来越多。而由于缺乏规范的引导，不仅容易产生纠纷，而且由于产业定位不明确，土地的规模效益也难以显现。
三、破解难题
（一）完善流转机制保障
运转机制是农村土地高效有序流转的基础。蓬莱市以构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地承包经营权制度为核心，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，出台了农村土地经营权流转的相关指导规范和管理细则，进一步完善和健全农村土地经营权流转制度，规范农村产权流转交易市场体系和交易规则，逐步形成了一套高效、规范的运行机制，夯实了农村土地经营权流转运行的保障基础。一是完善服务机构。健全了市、镇、村三级土地流转服务机构。市、镇两级成立农村产权交易服务中心与农村经营管理部门合署办公，负责农村土地流转工作的指导、监督、登记、培训、宣传、纠纷调解、档案管理等工作;村级成立农村土地流转服务小组，成员由村“两委”和集体经济合作社主要负责人、村会计、法律服务人员等组成，主要负责组织、指导、合同备案、信息归集等工作，构建了上下联动、职责明确的管理服务组织架构。二是规范运行机制。合理、规范设置农村土地经营权流转规程，切实保护农村土地所有权、承包权和经营权权益。主要分六步，第一步，流转土地时先进行转出或转入意向登记;第二步，市、镇、村三级按职责分工审核审查无误后，进行流转信息公开发布;第三步，根据征集到的意向转出方和转入方意愿，选择交易方式组织交易并对结果公开公示;第四步，指导流转双方签订土地流转合同并交纳风险保障金;第五步，对土地流转相关档案资料进行审核鉴证，合格后给予备案登记;第六步，资料归档。三是健全电子档案。在做好纸质档案规范管理基础上，构建起全市统一的，集土地流转合同内容、汇总统计、履约提醒、合同监管等功能于一体的高效电子管理数据平台，建立健全土地流转合同电子档案数据库，进一步提高了监管效能。
（二）强化流转监管保障
加强监管是确保工商资本规范有序流转农村土地的根本。蓬莱市通过出台加强工商资本流转农地监管及风险防范方面的工作规范，建立健全了工商资本流转农村土地的监督管理制度，确保了村集体和农户的土地权益不受侵害，土地规模化流转效能切实发挥。一是严格准入限制。建立由相关行政主管部门和农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等组成的市工商资本流转农地审查委员会，对工商企业等社会资本通过流转取得农村土地经营权进行资格审查和项目审核，主要对主体资格、征信情况、土地使用性质及用途、风险防范机制、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本区域产业布局、现代农业产业发展规划和国土空间规划、水土保持及环境保护等方面进行审查。未通过审查审核的，不得开展土地经营权流转活动。二是加强使用监管。定期组织相关部门，采取抽查方式，对工商企业等社会资本流转农地经营、项目实施、风险防范等情况进行督查检查。鼓励和支持农村集体经济组织、承包方对流转农地利用情况进行监督。监督检查结果作为项目是否享受相关产业扶持政策和优惠措施的重要依据。三是健全风险保障。通过制定相应的工商资本流转农地风险保障金管理办法，构建工商企业等社会资本转入土地经营权的风险防范机制。对整村流转、500亩以上流转等风险较高的项目，向工商企业等社会资本主体收取风险保障金，用于防范村集体或承包农户的权益受到损害。
（三）注入法律服务保障
合法依规是规范农村土地流转行为的前提。蓬莱市通过完善构建“一村一法律顾问”制度，为村集体和群众提供法律服务，解决了农村基层专业知识缺乏、法治意识淡薄这一制约农村土地规范流转的根本问题。一是参与民主决策。村法律服务人员参加村集体民主决策会议，为土地流转相关工作现场提供业务咨询，并指导监督决策過程合规有效;二是审查合同文本。村法律服务人员指导当事人拟定土地流转合同文本，并对合同的程序合法性、条款完整性、价格合理性等方面进行审查，出具法审意见;三是监管合同履行。法律服务人员按村建立土地流转合同台账和合同档案，健全合同履行过程中的预警、告知机制，并及时给予村集体和群众提供维权指导;四是参与纠纷调解。村法律服务人员为农村土地承包经营纠纷村级调解成员。村集体和农户土地流转经营与第三方出现矛盾纠纷时，法律服务人员参与纠纷调解。在调解无法达成一致情况下，为其提供维权建议，保障村集体和农户的合法权益不受侵害。
（四）建立信息沟通保障
信息交流畅通是提高农村土地规模化流转效率的必要保证。通过建立健全农村土地流转信息归集、统一发布机制，为土地经营权转出方和转入方之间搭建起一条沟通顺畅的桥梁，确保了流转双方能及时掌握市场动态或信息，为尽快达成交易奠定了基础。一是建立转出信息库。村级将归集的农户流转信息审核后，统一报送到镇级农村产权交易服务中心，在镇级建立农村土地经营权转出信息库。二是建立转入信息库。市级以审查审核合格后的工商企业等社会资本需求信息为基础，建立全市农村土地经营权转入信息库。三是搭建信息发布平台。以信息进村入户工程网络信息平台（益农社）为支撑，开设农村土地经营权流转信息发布窗口，市、镇两级分别将流转意向信息在网络平台上及时公开发布，并按期进行信息更新。
蓬莱市通过完善和健全土地流转各项规范管理制度，为放活土地经营权、化解农户小规模生产与实现农业集约经营之间的矛盾、推进城乡要素融合奠定了坚实的基础。下一步将积极探索培育土地流转服务主体，以授权委托、政府购买服务等方式参与农村土地经营权流转，提供信息发布、评估、交易、经纪、抵押等相关服务;积极推行农村土地经营权抵押贷款，继续深化土地经营权权能释放，为农村土地要素市场化配置奠定基础。
参考文献：
[1]张建云.农村土地流转与农民权益保障探析[J].山西农经，2020（10）：62+64.
[2]张浩.土地流转下农村养老保障问题的探究[D].河北经贸大学，2020.