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摘 要 本文指出由于我国尚未建立起完善的社会保障法律体系，导致住房保障领域仍处于无法可依的状态。因些，建立完善住房保障法律体系迫在眉睫。
关键词 住房保障 法律体系 国家职能
作者简介：毕洁玲，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-275-02
城镇住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇中低收入家庭进行扶持和救助的住房政策措施的总和，其提高了市场配置住房资源的效率，是实现社会公平和社会安定的基本保证。目前，我国尚未建立起完善的社会保障法律体系，住房保障领域仍处于无法可依的状态。
一、建立完善住房保障法律体系的法理基础
（一）社会发展不平衡呼唤住房保障法律体系的建立完善
改革开放以来，我国的社会结构和社会生活发生了极大的变化，社会不同阶层面临重新定位，权力资源面临重新分配，地区之间、城乡之间、阶层之间、部门之间的差别程度扩大，社会群体形成分化，社会阶层结构发生了深刻变化。我国迅速攀升的基尼系数，早已经超出了国际公认的0.40的警戒线，我国正处于重要的社会转型期，转型期不可能没有矛盾和冲突,关键在于要将社会冲突控制在社会容忍的范围内,促进公共服务的均等化，保障社会公平正义。具体来说,要建立社会安全阀机制、社会补偿、安全网机制和缓冲带机制。从本质上看，住房保障制度是社会安全阀机制的重要组成部分，而住房保障制度的根本目的之一就是打造社会补偿机制，着眼于社会公平正义，实施的住房二次分配。
（二）国家职能的积极转变呼唤住房保障法律体系的建立完善
20世纪以来，行政权的适用范围被限制在警察行政，外交行政，财务行政军事行政方面，政府仅仅是个“守夜人”（Night-watch-men）。认为“管得最少的政府是最好的政府”。豍随着战争,工业化,通货膨胀,人口增长,集中都市以及无产阶级大量化产生的经济,社会危机日益加深,社会事务的日益复杂，西方国家的政府从事着无所不包的事务，行政权的運用不断的渗透到社会生活的各个领域。这时的政府不再是“守夜人”，不仅享有行政权，而且也享有了立法权和司法权。人们期望政府不仅能维持秩序，而且能消除贫困，防止严重失业，提高社会生活水平，实现社会告诉发展。从广泛的各国实践看，实施住房保障职能正是积极行政时期国家职能的重要组成部分。
（三）保障基本人权的迫切需要呼唤住房保障法律体系的建立完善
笔者认为“居住权”至少包括以下应有之义：第一，“居住福利”是人类生存和幸福生活的基本条件，是人应有的基本权利，是人类社会必须实现的目标。安心和安全的拥有基本的居住权利，人人都有适当的住房可住，是所有生存在地球上人的基本人权，而不是任何人的“恩赐”；第二，保障公民“适当居住的权利”，是各国政府的共同承诺。各国政府有责任和义务认真履行在国际上做出的“承诺”，努力确保“人人享有适当居住的权利”，确立“居住福利”；第三，在社会群体中，任何人都具有平等的拥有居住福利的权利。不管他是富人，还是穷人，不管他是强势利益集团。还是弱势社会群体。政府和社会“必须禁止并消除居住歧视，并把解决弱势人群的居住问题作为推行居住福利的‘重中之重’”。而且要通过立法的形式，“保证向所有的人，包括无法自力获得居住的人们提供居住保障。
二、现行住房保障体系存在的问题及成因
我国现行的住房保障制度还基本停留在政策层面，未上升到法律高度。由于缺乏法律的调整和保护，引发了一系列问题：
（一）住房保障制度覆盖面小，保障水平较低
一是覆盖面不足。截至2006年底，全国657个城市中，仍有145个城市尚未建立廉租房制度。豎同时，全国进城务工人员众多，这部分流动人口中低收入人口比例较大，其住房保障问题目前尚无明确的政策。二是覆盖程度低。全国累计用于廉租住房制度的资金为比例低，且常常难以到位。
（二）保障资金不足，保障手段单一
目前，廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定仍然存在。多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。
（三）住房保障政策的定位不准
经济适用房是具有社会保障性质、面向中低收入家庭、采取政府实行土地行政划拨和税费减免优惠、开发商让利限价销售的住宅产品。但是在政策执行中，由于地方政府对“中低收入”的政策标的团体没有科学的细分，导致了政策受益的群体难以界定和监管。而且，“中低收入”家庭的标准已经远远超出了地方政府财力承受的范围，过宽的准入门槛，使看似公平的政策导致了更大的不公。
（四）住房档案和收入信息系统不健全
目前，我国基本未建立完善个人及家庭的住房档案和收入档案，导致住房保障政策制定缺乏必要的客观依据，影响了住房保障政策的有效落实。
（五）住房保障制度运作方式的缺陷
住房保障制度缺乏必要的监督制约机制，导致滥用权利的现象频发。根据北京REICO工作室的一项调查显示，北京、天津、西安三地，高达48%的经济适用房被用于出租。普通商品房用于出租的比例，仅仅有20.55%。另有数据显示，北京市昌平区的回龙观、天通苑两大经济适用房社区内，房屋出租率竟已占到全区租赁交易总量的78.8%。豏
三、完善住房保障法律体系及其配套制度的对策与建议
（一）完善住房保障法律制度，制定《社会保障法》、《住房保障管理条例》及配套法规
1．尽快制定《社会保障法》
中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。已经出台的一些法律和行政法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，权威性不够，存在一些缺陷，相互衔接不好，执行效果差。立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理，也处于“无法可依”的状态。在这种大的背景下，住房保障也必然受到影响。因此，当前必须尽快制定《中华人民共和国社会保障法》，用以规划、指导居住保障法制建设，这也是住房保障顺利运行需要的外部环境之一。
2．出台《住房保障管理条例》
要在《社会保障法》的指导下，至少要在《社会保障法》立法思路指导下，尽快制定《住房保障管理条例》。要通过《住房保障管理条例》来具体指导国家的住房保障工作：其一，依法建立统一、权威的住房保障管理机构，我们希望上面提出的住房保障管理体制能够通过行政立法得到确认，明确劳动和社会保障部门的主管地位和相关各个部门的职能。其二，完善住房保障的监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督。要增加社会对住房保障管理和补贴资金收支情况的了解，增加透明度，确保资金使用的公平性和科学性。其三，建立住房保障法律制度中资金运用的风险防范体系，加强住房保障费用预算，对住房保障基金进行宏观管理，同时，建立规范的财务管理体系，及时发布住房保障基金财务预警信息，供住房保障管理与运行机构、政府宏观经济调控部门参考，以便准确制定政策与措施，改善管理，第四，建立住房保障用房的流转制度，以及福利退出机制。
3．完善住房保障的配套法规
住房保障涉及的内容很广，需要配套法规的支持。根据我们上面提出住房保障模式，需要修订、制订一系列法律、法规：（1）应修订房地产产权产籍管理法规，明确“社会保障性住房”这一产权类别，并对其具体含义、管理内容做出规定；（2）制定关于住房保障基金的管理规定，立法明确并保障住房保障资金的来源，并就其管理机构、管理职责、运行与增值处理、监管工作等分别做出规定；（3）通过立法促进个人收入和信用的监管。例如，应该通过立法强化对个人金融资产的监管，对货币收入的监管，加强对个人纳税的管理。还要通过立法手段加强对个人信用的管理。
（二）成立住房保障机构，实施国家住房保障的职能
住房保障职能是有别于市场机制的一项职能，政府在其中发挥着主导作用，理应由政府来行使住房保障的职能；其次，住房保障机构便于更加有效地推进政府采取的各种手段促进住房保障目标的实现；再次，住房保障具有很强的专业性，不宜由多个部门分别负责，应当有一个专门的机构统一负责。而住房保障机构在成立以后除了要承担政府直接投资建设住房、发放住房补贴的责任以外还应当承担以下的责任：（1）制定住房保障用房指标控制体系。建立与居民支付能力相适应的、满足基本居住要求的经济适用房开发指标。对于符合标准的住房认定为经济适用房或者廉租房，并以此为依据发放住房补贴，给与税收优惠等。（2）制定合理的住房保障享有人标准，审查核实住房保障享有人的相應资格、条件。建立严格的准入制度。
（三）充分发挥非政府组织的力量
笔者认为至少应当从以下两个维度发挥非政府部门的职能作用：
第一，通过立法的形式明确个人合作建房组织的法律地位、性质、组织规则、章程、议事形式、活动范围等，使个人合作建房组织合法化。目前我国各地都出现了许多倡议合作建房的行为，其发起者一般为个人或公司，公信力不够；民间融资能力弱；制度建设欠缺，操作程序不严谨且无法可依，大都由于缺乏政府的正面推动以及法律的保障而难以实现。实际上发达国家在非政府组织解决住房问题上，做得很成功，以德国为例，德国的住房合作社起初是产业工人的住房自助组织，后逐步发展成为全社会的住房互助组织。合作社是依照《合作社法》而设立的法人，发展初期是公益性质的组织，国家给予免税；后期住房需求缓解，所建房屋可以对外出售，演变成房屋开发商，若其所建房屋租给社员的比例低于90%时，要依法纳税。住房合作社在德国战后的前二三十年里，是解决住房需求的骨干力量。豐因此，借鉴德国的经验，当务之急是从立法高度承认住房合作社的合法地位，并赋予相应权能，整合社会资源，共同解决住房问题。
第二，引入非政府组织监督政府住房保障职能的实施。由于住房保障制度涉及社会的公共利益，维持制度本身的公平性就显得非常重要，因此，可以考虑加强非政府组织对于政府在住房保障中的行为监督，保证住房保障机构的阳光运作。首先，非政府组织对政府住房保障机构的决策进行监督，对于住房保障资金的用途、贷款支持的对象、建设项目的选址规模等有权进行审查，其次，非政府组织对住房保障机构的住房保障行为的实施进行监督，对于资格的审核、补贴的发放等有权进行审查。赋予非政府组织更多的监督权。
注释：
①王学辉，谭宗泽．新编行政法学．重庆出版社．2001年版．第31页．
②该数据来源于建设部2006年底的通报．
③张杰．谁在购买中国的商品房？．中国房地产报．2006年11月20日．
④孙令军．德国住房保障和住房金融的借鉴与启示．中国房地产．2006（9）．
关键词 住房保障 法律体系 国家职能
作者简介：毕洁玲，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-275-02
城镇住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇中低收入家庭进行扶持和救助的住房政策措施的总和，其提高了市场配置住房资源的效率，是实现社会公平和社会安定的基本保证。目前，我国尚未建立起完善的社会保障法律体系，住房保障领域仍处于无法可依的状态。
一、建立完善住房保障法律体系的法理基础
（一）社会发展不平衡呼唤住房保障法律体系的建立完善
改革开放以来，我国的社会结构和社会生活发生了极大的变化，社会不同阶层面临重新定位，权力资源面临重新分配，地区之间、城乡之间、阶层之间、部门之间的差别程度扩大，社会群体形成分化，社会阶层结构发生了深刻变化。我国迅速攀升的基尼系数，早已经超出了国际公认的0.40的警戒线，我国正处于重要的社会转型期，转型期不可能没有矛盾和冲突,关键在于要将社会冲突控制在社会容忍的范围内,促进公共服务的均等化，保障社会公平正义。具体来说,要建立社会安全阀机制、社会补偿、安全网机制和缓冲带机制。从本质上看，住房保障制度是社会安全阀机制的重要组成部分，而住房保障制度的根本目的之一就是打造社会补偿机制，着眼于社会公平正义，实施的住房二次分配。
（二）国家职能的积极转变呼唤住房保障法律体系的建立完善
20世纪以来，行政权的适用范围被限制在警察行政，外交行政，财务行政军事行政方面，政府仅仅是个“守夜人”（Night-watch-men）。认为“管得最少的政府是最好的政府”。豍随着战争,工业化,通货膨胀,人口增长,集中都市以及无产阶级大量化产生的经济,社会危机日益加深,社会事务的日益复杂，西方国家的政府从事着无所不包的事务，行政权的運用不断的渗透到社会生活的各个领域。这时的政府不再是“守夜人”，不仅享有行政权，而且也享有了立法权和司法权。人们期望政府不仅能维持秩序，而且能消除贫困，防止严重失业，提高社会生活水平，实现社会告诉发展。从广泛的各国实践看，实施住房保障职能正是积极行政时期国家职能的重要组成部分。
（三）保障基本人权的迫切需要呼唤住房保障法律体系的建立完善
笔者认为“居住权”至少包括以下应有之义：第一，“居住福利”是人类生存和幸福生活的基本条件，是人应有的基本权利，是人类社会必须实现的目标。安心和安全的拥有基本的居住权利，人人都有适当的住房可住，是所有生存在地球上人的基本人权，而不是任何人的“恩赐”；第二，保障公民“适当居住的权利”，是各国政府的共同承诺。各国政府有责任和义务认真履行在国际上做出的“承诺”，努力确保“人人享有适当居住的权利”，确立“居住福利”；第三，在社会群体中，任何人都具有平等的拥有居住福利的权利。不管他是富人，还是穷人，不管他是强势利益集团。还是弱势社会群体。政府和社会“必须禁止并消除居住歧视，并把解决弱势人群的居住问题作为推行居住福利的‘重中之重’”。而且要通过立法的形式，“保证向所有的人，包括无法自力获得居住的人们提供居住保障。
二、现行住房保障体系存在的问题及成因
我国现行的住房保障制度还基本停留在政策层面，未上升到法律高度。由于缺乏法律的调整和保护，引发了一系列问题：
（一）住房保障制度覆盖面小，保障水平较低
一是覆盖面不足。截至2006年底，全国657个城市中，仍有145个城市尚未建立廉租房制度。豎同时，全国进城务工人员众多，这部分流动人口中低收入人口比例较大，其住房保障问题目前尚无明确的政策。二是覆盖程度低。全国累计用于廉租住房制度的资金为比例低，且常常难以到位。
（二）保障资金不足，保障手段单一
目前，廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定仍然存在。多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。
（三）住房保障政策的定位不准
经济适用房是具有社会保障性质、面向中低收入家庭、采取政府实行土地行政划拨和税费减免优惠、开发商让利限价销售的住宅产品。但是在政策执行中，由于地方政府对“中低收入”的政策标的团体没有科学的细分，导致了政策受益的群体难以界定和监管。而且，“中低收入”家庭的标准已经远远超出了地方政府财力承受的范围，过宽的准入门槛，使看似公平的政策导致了更大的不公。
（四）住房档案和收入信息系统不健全
目前，我国基本未建立完善个人及家庭的住房档案和收入档案，导致住房保障政策制定缺乏必要的客观依据，影响了住房保障政策的有效落实。
（五）住房保障制度运作方式的缺陷
住房保障制度缺乏必要的监督制约机制，导致滥用权利的现象频发。根据北京REICO工作室的一项调查显示，北京、天津、西安三地，高达48%的经济适用房被用于出租。普通商品房用于出租的比例，仅仅有20.55%。另有数据显示，北京市昌平区的回龙观、天通苑两大经济适用房社区内，房屋出租率竟已占到全区租赁交易总量的78.8%。豏
三、完善住房保障法律体系及其配套制度的对策与建议
（一）完善住房保障法律制度，制定《社会保障法》、《住房保障管理条例》及配套法规
1．尽快制定《社会保障法》
中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。已经出台的一些法律和行政法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，权威性不够，存在一些缺陷，相互衔接不好，执行效果差。立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理，也处于“无法可依”的状态。在这种大的背景下，住房保障也必然受到影响。因此，当前必须尽快制定《中华人民共和国社会保障法》，用以规划、指导居住保障法制建设，这也是住房保障顺利运行需要的外部环境之一。
2．出台《住房保障管理条例》
要在《社会保障法》的指导下，至少要在《社会保障法》立法思路指导下，尽快制定《住房保障管理条例》。要通过《住房保障管理条例》来具体指导国家的住房保障工作：其一，依法建立统一、权威的住房保障管理机构，我们希望上面提出的住房保障管理体制能够通过行政立法得到确认，明确劳动和社会保障部门的主管地位和相关各个部门的职能。其二，完善住房保障的监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督。要增加社会对住房保障管理和补贴资金收支情况的了解，增加透明度，确保资金使用的公平性和科学性。其三，建立住房保障法律制度中资金运用的风险防范体系，加强住房保障费用预算，对住房保障基金进行宏观管理，同时，建立规范的财务管理体系，及时发布住房保障基金财务预警信息，供住房保障管理与运行机构、政府宏观经济调控部门参考，以便准确制定政策与措施，改善管理，第四，建立住房保障用房的流转制度，以及福利退出机制。
3．完善住房保障的配套法规
住房保障涉及的内容很广，需要配套法规的支持。根据我们上面提出住房保障模式，需要修订、制订一系列法律、法规：（1）应修订房地产产权产籍管理法规，明确“社会保障性住房”这一产权类别，并对其具体含义、管理内容做出规定；（2）制定关于住房保障基金的管理规定，立法明确并保障住房保障资金的来源，并就其管理机构、管理职责、运行与增值处理、监管工作等分别做出规定；（3）通过立法促进个人收入和信用的监管。例如，应该通过立法强化对个人金融资产的监管，对货币收入的监管，加强对个人纳税的管理。还要通过立法手段加强对个人信用的管理。
（二）成立住房保障机构，实施国家住房保障的职能
住房保障职能是有别于市场机制的一项职能，政府在其中发挥着主导作用，理应由政府来行使住房保障的职能；其次，住房保障机构便于更加有效地推进政府采取的各种手段促进住房保障目标的实现；再次，住房保障具有很强的专业性，不宜由多个部门分别负责，应当有一个专门的机构统一负责。而住房保障机构在成立以后除了要承担政府直接投资建设住房、发放住房补贴的责任以外还应当承担以下的责任：（1）制定住房保障用房指标控制体系。建立与居民支付能力相适应的、满足基本居住要求的经济适用房开发指标。对于符合标准的住房认定为经济适用房或者廉租房，并以此为依据发放住房补贴，给与税收优惠等。（2）制定合理的住房保障享有人标准，审查核实住房保障享有人的相應资格、条件。建立严格的准入制度。
（三）充分发挥非政府组织的力量
笔者认为至少应当从以下两个维度发挥非政府部门的职能作用：
第一，通过立法的形式明确个人合作建房组织的法律地位、性质、组织规则、章程、议事形式、活动范围等，使个人合作建房组织合法化。目前我国各地都出现了许多倡议合作建房的行为，其发起者一般为个人或公司，公信力不够；民间融资能力弱；制度建设欠缺，操作程序不严谨且无法可依，大都由于缺乏政府的正面推动以及法律的保障而难以实现。实际上发达国家在非政府组织解决住房问题上，做得很成功，以德国为例，德国的住房合作社起初是产业工人的住房自助组织，后逐步发展成为全社会的住房互助组织。合作社是依照《合作社法》而设立的法人，发展初期是公益性质的组织，国家给予免税；后期住房需求缓解，所建房屋可以对外出售，演变成房屋开发商，若其所建房屋租给社员的比例低于90%时，要依法纳税。住房合作社在德国战后的前二三十年里，是解决住房需求的骨干力量。豐因此，借鉴德国的经验，当务之急是从立法高度承认住房合作社的合法地位，并赋予相应权能，整合社会资源，共同解决住房问题。
第二，引入非政府组织监督政府住房保障职能的实施。由于住房保障制度涉及社会的公共利益，维持制度本身的公平性就显得非常重要，因此，可以考虑加强非政府组织对于政府在住房保障中的行为监督，保证住房保障机构的阳光运作。首先，非政府组织对政府住房保障机构的决策进行监督，对于住房保障资金的用途、贷款支持的对象、建设项目的选址规模等有权进行审查，其次，非政府组织对住房保障机构的住房保障行为的实施进行监督，对于资格的审核、补贴的发放等有权进行审查。赋予非政府组织更多的监督权。
注释：
①王学辉，谭宗泽．新编行政法学．重庆出版社．2001年版．第31页．
②该数据来源于建设部2006年底的通报．
③张杰．谁在购买中国的商品房？．中国房地产报．2006年11月20日．
④孙令军．德国住房保障和住房金融的借鉴与启示．中国房地产．2006（9）．