论文部分内容阅读
[摘要]从理论基础、现实状态以及国家的意愿和能力等角度来看，当前制定农民工市民化行动纲要的时机已经基本成熟，这一纲要的内容应当全面而且具有可行性。
[关键词]农民工；市民化；行动纲要
[中图分类号]F241.4 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)16-0028-02
一
自1984年首次出现“农民工”一词以来，经过25年的发展，农民工已经成为改革开放以来最大的新生社会群体。据国家统计局调查，截至2008年12月31日，全国农民工总数已经达到22542万人。如何帮助这一庞大而特殊的人群逐步实现市民化是国家面临的一个重大课题。 从宏观角度来讲，当前国家制定农民市民化行动纲要的时机已经基本成熟。主要理由有以下几点。
在理论基础上。农民工实现市民化是必然选择。一方面，经典作家和中国的党和国家领导人都认定小农制度必然会消亡。150多年前，马克思和恩格斯就提出了“小农制趋于衰亡”的著名论断；针对修正主义者的小农有发展空间的观点，列宁在20世纪初叶曾激烈地予以反驳，他认为一家一户式的小农制必然会退出历史舞台。在中国革命和建设过程中，毛泽东等人曾试行过土地的小农私有化，但到20世纪50年代中期人民公社化以后，国家强调的是土地的集中化和农民的集体化，小农制实际上已经被放弃。改革开放以后，邓小平提出著名的二次飞跃论，第一个飞跃是“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”，这已经成为现实；第二个飞跃是“发展适度规模经营，发展集体经济”，这是农村改革的目标，而第二个飞跃的结果必然是土地的相对集中和农民数量的日益减少。可以说，改革以来涌现的2.25亿农民工是从农业和农村地区自然溢出的剩余劳动力，因此这些劳动力再回到农业和农村的可能性已经不大，他们只有逐步市民化这种选择。另一方面，从实现公平正义和社会和谐的角度来讲，农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力；但直到目前，农民工工资待遇和劳动环境存在的问题依然严重，在培训就业、子女上学、生活居住、公共卫生等方面的权益得不到有效保障，进城农民工很难成为在城镇中安居乐业的市民。因此，为了实现理论层面的公平正义，必须实现农民工的市民化，使为城市发展作出贡献的农民工，也能共享城市发展的成果。
在现实状态上，大部分农民工已经实现了半市民化。目前我国2.25亿农民工中有1.3亿长期离开本乡镇外出务工，他们外出的直接目标是改善经济生活，但正如列宁所言，外出务工“把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤拉出来，卷入现代社会的漩涡中，它提高居民的文化程度及觉悟，使它们养成文明的习惯和需要。”可以说，农民长期外出务工加速了农民工现代市民意识的形成，而且从生活方式、社会交往，或者经济生活角度来讲，他们都已经不是传统意义上的农民，但他们的身份依然是农民。在新生代农民工的数量占主导地位的今天，处于这种半市民化状态的农民工是农民工中的大多数。这种半市民化状态为加快农民工的市民化进程奠定了一定的基础。
在实力和动力方面，国家已经具备了全面行动的可能性。在实力方面，1978年国家的财政收入仅为1132.26亿元，2000年国家的财政收入为13395.23亿元，2005年达到31649.29亿元，2008年全国财政收入61316.9亿元，这还没有将地方预算外收入近2万亿计算在内。另外，针对农民工国家和各地已经在工伤、养老等社会保障制度方面进行了建设；除了一些特殊城市如北京、上海外，全国大部分城市已经为迎接农民市民化做好了准备，如全国十几个省份已经取消城乡户籍的区别，全国中小城镇的户籍全面放开，大部分大中城市户籍相对放开；等等。财力的迅速增长和各项制度的相继建立为整体推进农民市民化提供了坚实的保证。在动力方面，人们已经认识到，在外贸和投资的拉动力都已见顶的背景下，必须改变经济发展的主要动力源泉，使国内消费成为未来经济发展的主要推动力。理论和历史都表明，市民的消费力远大于农民，因此加快实现农民工的市民化是保证国内消费快速增长的重要措施。
二
考虑到以上因素，国家应在宏观上进行调控，着手制定农民市民化行动纲要。这一行动纲要的基本内容至少应当包括：
协调指导思想。行动纲要首先要在农民工市民化的指导思想上加以清晰界定。在坚持走中国特色城镇化道路的旗帜下，必须理清当前所提的城镇化战略与社会主义新农村建设之间的关系，理清城镇化、非农化与市民化三者在内涵上的联系和区别。其中的一个关键就是，认清城镇化与社会主义新农村建设是一体两面的关系，要明确农民工的根本出路是市民化，而且要明确农民工市民化是一个长期而艰巨的全面融入城市的过程。
强化组织领导。制定农民工市民化行动纲要，实施促进农民工市民化的各项政策措施，都需要一个强有力的领导机构。2006年，国务院设立了农民工工作联席会议制度，以国务院农民工办公室的形式对国家发改委、农业部、民政部等31个相关部委的相关工作统一进行协调。纲要可以考虑以这一制度为基础，将该办公室的协调功能制度化为正式职能部门，使之正规化和常设化，即以这31个国家部委为基础，将工作范围和工作职能进一步固定化，使之成为农民工市民化的领导机构和各项具体事务的协调机构。各省区市可以在现有的农村工作委员会(部)或者大农口机构的基础上进行整合，依照国家的相关制度规定设立本省区市农民工市民化的领导机构和办事机构。
协调制度安排。在指导思想和领导统一之后。行动纲要需要就推进农民工市民化的制度安排作出规定。这种制度安排主要有两种。一种是逐步统一当前已有的有关农民工的具体制度安排，譬如农民工的户籍进城制度、工伤、医疗、养老等社会保障制度和其他城市公共服务制度。另一种是进行制度的创新，主要包括农民工进城后的承包土地流转制度、城镇住房制度、城镇教育制度等。这两种制度的协调都需要一个基本前提，即对今后数十年内全国及各地区农民工市民化的规模大小、具体构成情况(性别、年龄、职业等)、具体流向(大中小城市或城镇)、进城后的具体需求等基本信息进行科学的预测。在此基础上，制定一个长远的农民的城市融合计划，对上述两类具体制度进行统一规划和安排。
细化行动目标。行动纲要需进一步详细规定促进农民工市民化的具体实施步骤。在宏观上要规定，在全国范围内各省区市在短期(5年)、中期(10－15年)、长期(20－30年)实现农民工市民化的总体奋斗目标，在具体领域内。对农民工市民化的具体奋斗目标应有原则性规定。这里需要强调的是针对不同地域、区情要实行分类指导、逐步推行的原则；依此为基础，各省区市也应当在本行政区域内进一步将奋斗目标加以细分，制定本省区市的农民工市民化行动纲要的实施细则。
分解落实到位。行动纲要中除了原则性规定、远景性目标和具体操作步骤之外，还需要对具体责任进行分解和明确。其中，最重要的是，要把推进农民工市民化的工作纳入各级官员的考核体系之中，作为各级政府更加注重民生这一考核指标的具体内容，否则就会使政府这一主要推动者的动力丧失；另外，还要就各项具体工作的具体负责主体、基本费用来源、执行程序、执行期限、行动目标以及效果评估等问题做出合理的制度安排。这方面需要做的工作繁杂而细致，需要付出极大的努力。
责任编辑 于朝霞
[关键词]农民工；市民化；行动纲要
[中图分类号]F241.4 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)16-0028-02
一
自1984年首次出现“农民工”一词以来，经过25年的发展，农民工已经成为改革开放以来最大的新生社会群体。据国家统计局调查，截至2008年12月31日，全国农民工总数已经达到22542万人。如何帮助这一庞大而特殊的人群逐步实现市民化是国家面临的一个重大课题。 从宏观角度来讲，当前国家制定农民市民化行动纲要的时机已经基本成熟。主要理由有以下几点。
在理论基础上。农民工实现市民化是必然选择。一方面，经典作家和中国的党和国家领导人都认定小农制度必然会消亡。150多年前，马克思和恩格斯就提出了“小农制趋于衰亡”的著名论断；针对修正主义者的小农有发展空间的观点，列宁在20世纪初叶曾激烈地予以反驳，他认为一家一户式的小农制必然会退出历史舞台。在中国革命和建设过程中，毛泽东等人曾试行过土地的小农私有化，但到20世纪50年代中期人民公社化以后，国家强调的是土地的集中化和农民的集体化，小农制实际上已经被放弃。改革开放以后，邓小平提出著名的二次飞跃论，第一个飞跃是“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”，这已经成为现实；第二个飞跃是“发展适度规模经营，发展集体经济”，这是农村改革的目标，而第二个飞跃的结果必然是土地的相对集中和农民数量的日益减少。可以说，改革以来涌现的2.25亿农民工是从农业和农村地区自然溢出的剩余劳动力，因此这些劳动力再回到农业和农村的可能性已经不大，他们只有逐步市民化这种选择。另一方面，从实现公平正义和社会和谐的角度来讲，农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力；但直到目前，农民工工资待遇和劳动环境存在的问题依然严重，在培训就业、子女上学、生活居住、公共卫生等方面的权益得不到有效保障，进城农民工很难成为在城镇中安居乐业的市民。因此，为了实现理论层面的公平正义，必须实现农民工的市民化，使为城市发展作出贡献的农民工，也能共享城市发展的成果。
在现实状态上，大部分农民工已经实现了半市民化。目前我国2.25亿农民工中有1.3亿长期离开本乡镇外出务工，他们外出的直接目标是改善经济生活，但正如列宁所言，外出务工“把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤拉出来，卷入现代社会的漩涡中，它提高居民的文化程度及觉悟，使它们养成文明的习惯和需要。”可以说，农民长期外出务工加速了农民工现代市民意识的形成，而且从生活方式、社会交往，或者经济生活角度来讲，他们都已经不是传统意义上的农民，但他们的身份依然是农民。在新生代农民工的数量占主导地位的今天，处于这种半市民化状态的农民工是农民工中的大多数。这种半市民化状态为加快农民工的市民化进程奠定了一定的基础。
在实力和动力方面，国家已经具备了全面行动的可能性。在实力方面，1978年国家的财政收入仅为1132.26亿元，2000年国家的财政收入为13395.23亿元，2005年达到31649.29亿元，2008年全国财政收入61316.9亿元，这还没有将地方预算外收入近2万亿计算在内。另外，针对农民工国家和各地已经在工伤、养老等社会保障制度方面进行了建设；除了一些特殊城市如北京、上海外，全国大部分城市已经为迎接农民市民化做好了准备，如全国十几个省份已经取消城乡户籍的区别，全国中小城镇的户籍全面放开，大部分大中城市户籍相对放开；等等。财力的迅速增长和各项制度的相继建立为整体推进农民市民化提供了坚实的保证。在动力方面，人们已经认识到，在外贸和投资的拉动力都已见顶的背景下，必须改变经济发展的主要动力源泉，使国内消费成为未来经济发展的主要推动力。理论和历史都表明，市民的消费力远大于农民，因此加快实现农民工的市民化是保证国内消费快速增长的重要措施。
二
考虑到以上因素，国家应在宏观上进行调控，着手制定农民市民化行动纲要。这一行动纲要的基本内容至少应当包括：
协调指导思想。行动纲要首先要在农民工市民化的指导思想上加以清晰界定。在坚持走中国特色城镇化道路的旗帜下，必须理清当前所提的城镇化战略与社会主义新农村建设之间的关系，理清城镇化、非农化与市民化三者在内涵上的联系和区别。其中的一个关键就是，认清城镇化与社会主义新农村建设是一体两面的关系，要明确农民工的根本出路是市民化，而且要明确农民工市民化是一个长期而艰巨的全面融入城市的过程。
强化组织领导。制定农民工市民化行动纲要，实施促进农民工市民化的各项政策措施，都需要一个强有力的领导机构。2006年，国务院设立了农民工工作联席会议制度，以国务院农民工办公室的形式对国家发改委、农业部、民政部等31个相关部委的相关工作统一进行协调。纲要可以考虑以这一制度为基础，将该办公室的协调功能制度化为正式职能部门，使之正规化和常设化，即以这31个国家部委为基础，将工作范围和工作职能进一步固定化，使之成为农民工市民化的领导机构和各项具体事务的协调机构。各省区市可以在现有的农村工作委员会(部)或者大农口机构的基础上进行整合，依照国家的相关制度规定设立本省区市农民工市民化的领导机构和办事机构。
协调制度安排。在指导思想和领导统一之后。行动纲要需要就推进农民工市民化的制度安排作出规定。这种制度安排主要有两种。一种是逐步统一当前已有的有关农民工的具体制度安排，譬如农民工的户籍进城制度、工伤、医疗、养老等社会保障制度和其他城市公共服务制度。另一种是进行制度的创新，主要包括农民工进城后的承包土地流转制度、城镇住房制度、城镇教育制度等。这两种制度的协调都需要一个基本前提，即对今后数十年内全国及各地区农民工市民化的规模大小、具体构成情况(性别、年龄、职业等)、具体流向(大中小城市或城镇)、进城后的具体需求等基本信息进行科学的预测。在此基础上，制定一个长远的农民的城市融合计划，对上述两类具体制度进行统一规划和安排。
细化行动目标。行动纲要需进一步详细规定促进农民工市民化的具体实施步骤。在宏观上要规定，在全国范围内各省区市在短期(5年)、中期(10－15年)、长期(20－30年)实现农民工市民化的总体奋斗目标，在具体领域内。对农民工市民化的具体奋斗目标应有原则性规定。这里需要强调的是针对不同地域、区情要实行分类指导、逐步推行的原则；依此为基础，各省区市也应当在本行政区域内进一步将奋斗目标加以细分，制定本省区市的农民工市民化行动纲要的实施细则。
分解落实到位。行动纲要中除了原则性规定、远景性目标和具体操作步骤之外，还需要对具体责任进行分解和明确。其中，最重要的是，要把推进农民工市民化的工作纳入各级官员的考核体系之中，作为各级政府更加注重民生这一考核指标的具体内容，否则就会使政府这一主要推动者的动力丧失；另外，还要就各项具体工作的具体负责主体、基本费用来源、执行程序、执行期限、行动目标以及效果评估等问题做出合理的制度安排。这方面需要做的工作繁杂而细致，需要付出极大的努力。
责任编辑 于朝霞