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(福州外语外贸职业技术学院， 福州 350018)
［摘 要］新的历史条件下，面对新形势新任务，政府职能转变和机构设置还存在许多不适应的方面。而加快行政管理体制改革，并把“探索实行职能有机统一的大部门体制”作为深化改革的重要举措，这对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，提高政府效能，有着重要意义。
［关键词］大部门制；政府职能；转变
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A［文章编号］1009－2234(2008)05－0038－02
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要推进政府机构改革：按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。
一、政府职能转变研究的重要性分析
政府职能转变指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能是发展变化的，不是一成不变的，不同社会形态国家的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能是有区别的；就是在同一时期，政府的两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。转变政府职能是机构改革的关键，根据职能转变的需要进行机构调整，是我国机构改革的成功经验，也是新一轮政府机构改革的基本要求。转变政府职能是否成功，是否取得实效，决定着机构改革的成功与失败。
改革开放特别是党的十六大以来，不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。
二、新形势下大部门制改革核心——政府职能转变
过去的几次机构改革，虽然也十分强调政府职能转变，但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。比如政企分开、政资分开、政市分开，以及从管理型政府转变为服务型政府，“大部制”改革是新一轮的机构改革，主要目标是推进政府转型，加快行政管理体制改革，主要由过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，并将“决策权、执行权、监督权”进行分立，可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。
党的十七大明确指出，要加快行政管理体制改革，并把“探索实行职能有机统一的大部门体制”作为深化改革的重要举措，逐步形成“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这是实行大部门体制的主要目标和总体要求。这对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，提高政府效能，具有重要意义。
“大部制”就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门制只是政府机构改革的形式，更重要的问题是要切实关注政府职能的转变、关注政府职能“越位”的退出和“缺位”的弥补，理顺政府与市场之间的关系，这是“大部制”能否成功的必备前提。
在市场经济条件下，政府是“有限政府”，职能作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济社会事务。在我国社会主义市场经济条件下，政府职能转变的方向，就是把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。与这些要求相比，目前政府职能转变并不到位，“越位”与“缺位”问题仍然突出，其原因与职能配置不科学、机构设置不合理有着直接关联。比如说，有的社会管理和公共服务部门薄弱，成为政府管理和服务缺位的一个重要原因；有的综合部门既管宏观又管微观，既不利于集中力量搞好宏观调控，也不利于行业部门搞好行业综合管理。因此，按照大部制改革的思路，合理配置政府职能和机构，有利于进一步促进政府职能的转变。
此次机构改革突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。此次改革，首次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求。同时，也首次从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架。这有利于各级政府落实转变职能的要求。政府应当发挥以提供经济性公共服务为重点的经济职能。第二，政府应当发挥以提供基本公共服务为重点的社会职能。此外，政府建设更需要朝着良好的公共治理结构的方向发展。
因此，实行大部门体制改革，要紧紧围绕转变职能这个核心，通过合理整合职能和部门，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
三、大部门制改革下推进政府职能转变的保障措施
政府职能转变作为大部门制改革的核心，关系到大部门制改革的成功与否，新形势下为了保证政府职能转变到位，必须采取相应的保障措施。
首先，建立大部门制的体制机制。实行大部门体制目的是为了适应政府职能转变、提高决策的效率和决策的科学性。只有把政府决策、执行和监督职能分离开，并相互制约，才能形成良好的权力运行机制。因此，实行大部门体制，更有必要在决策权、执行权、监督权的合理配置上积极探索、有所创新。十七大报告提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界清晰的要求，逐步使政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。即要强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行机制应该是相对独立、有自己独立规则的，它不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既相互联系、又各自按照这样一个体制机制去运行，那这个大部门制才能达到目的。
其次，抓住职能有机统一这个关键。大部门体制改革的核心内涵，是在整合职能的基础上进行机构调整，目的是实现职能有机统一，确保政府运转顺畅，而不在于加减机构数量，更不在于机构规模大小。在改革中，要抓住职能有机统一这个关键，进行职能和部门的整合。具体整合模式可分为两种：一种模式，是将职能相近的部门整合为一个较大的部门，发挥大部门体制的综合协调功能，使相关职能由一个部门负责，统一协调管理相关领域的事务。比如说，这次国务院机构改革方案，在整合相近职能的基础上，按照大部制的机构设置方式，组建了新的能源管理部门、工业和信息化部门、交通运输部门、人力资源和社会保障部门、卫生服务和食品药品监管部门等，充分发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用，在探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。另一种模式，是合理配置部门职能，不进行机构调整。在许多情况下，一个部门只有某些管理职能与其他部门存在交叉，或者一个领域的事务客观上需要几个部门共同管理，这时就没有必要重组机构，而是采取界定职能的办法，明确一项具体职能的牵头负责部门和相关配合部门，做到分工明确、各负其责，这在一定程度上也体现了大部制改革的思想。
最后，有效地遏制部门利益。推进大部制改革，其中的一个目标就是解决某些部门利益问题。这次大部制改革，对于打破部门利益的影响，探索建立超脱部门利益的体制机制会有积极的作用。
过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。从发达国家的经验来看，对大部门的监督主要是靠完善政治问责制与行政组织法律制度的方式来实现的。大部制下的部长应明确实行部长责任制，部长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。我国全面推行以行政首长为重点的行政问责制，就是大部制改革的重要配套改革。同时，要在大部制改革的基础上，逐步建立和完善国务院部门组织法，将组成部门的职责权限、机构设置、人员编制、运作制度、领导方式在部门组织法中规定下来，改变目前依靠“三定”方案和部门博弈进行粗线条的职能、机构与编制管理的局面，最终实现政府职责、机构和编制的法定化与法制化。
［参 考 文 献］
〔1〕金太军.政府职能梳理与重构〔M〕.广州：广东人民出版社，2002.
〔2〕邹伟，等.政府职能演变与发展趋势研究〔M〕.南宁：广西民族出版社，2004.
〔3〕李军鹏. 大部门体制的推进策略〔J〕.中国行政管理, 2008，(3)：33-34.
〔4〕迟福林.新阶段大部门制改革的特殊性〔N〕.中国经济时报, 2008-02-22.
〔5〕汪玉凯.大部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”〔N〕.北京日报, 2007-12-17.
〔6〕石亚军.大部制改革：寻找制度文明的坐标〔N〕.中国教育报, 2008-01-30.
〔7〕车海刚.大部制：政治体制改革的重要一环〔N〕.学习时报, 2008-01-30.
〔责任编辑：李晓丽〕
［摘 要］新的历史条件下，面对新形势新任务，政府职能转变和机构设置还存在许多不适应的方面。而加快行政管理体制改革，并把“探索实行职能有机统一的大部门体制”作为深化改革的重要举措，这对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，提高政府效能，有着重要意义。
［关键词］大部门制；政府职能；转变
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A［文章编号］1009－2234(2008)05－0038－02
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要推进政府机构改革：按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。
一、政府职能转变研究的重要性分析
政府职能转变指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能是发展变化的，不是一成不变的，不同社会形态国家的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能是有区别的；就是在同一时期，政府的两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。转变政府职能是机构改革的关键，根据职能转变的需要进行机构调整，是我国机构改革的成功经验，也是新一轮政府机构改革的基本要求。转变政府职能是否成功，是否取得实效，决定着机构改革的成功与失败。
改革开放特别是党的十六大以来，不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。
二、新形势下大部门制改革核心——政府职能转变
过去的几次机构改革，虽然也十分强调政府职能转变，但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。比如政企分开、政资分开、政市分开，以及从管理型政府转变为服务型政府，“大部制”改革是新一轮的机构改革，主要目标是推进政府转型，加快行政管理体制改革，主要由过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，并将“决策权、执行权、监督权”进行分立，可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。
党的十七大明确指出，要加快行政管理体制改革，并把“探索实行职能有机统一的大部门体制”作为深化改革的重要举措，逐步形成“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这是实行大部门体制的主要目标和总体要求。这对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，提高政府效能，具有重要意义。
“大部制”就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门制只是政府机构改革的形式，更重要的问题是要切实关注政府职能的转变、关注政府职能“越位”的退出和“缺位”的弥补，理顺政府与市场之间的关系，这是“大部制”能否成功的必备前提。
在市场经济条件下，政府是“有限政府”，职能作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济社会事务。在我国社会主义市场经济条件下，政府职能转变的方向，就是把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。与这些要求相比，目前政府职能转变并不到位，“越位”与“缺位”问题仍然突出，其原因与职能配置不科学、机构设置不合理有着直接关联。比如说，有的社会管理和公共服务部门薄弱，成为政府管理和服务缺位的一个重要原因；有的综合部门既管宏观又管微观，既不利于集中力量搞好宏观调控，也不利于行业部门搞好行业综合管理。因此，按照大部制改革的思路，合理配置政府职能和机构，有利于进一步促进政府职能的转变。
此次机构改革突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。此次改革，首次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求。同时，也首次从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架。这有利于各级政府落实转变职能的要求。政府应当发挥以提供经济性公共服务为重点的经济职能。第二，政府应当发挥以提供基本公共服务为重点的社会职能。此外，政府建设更需要朝着良好的公共治理结构的方向发展。
因此，实行大部门体制改革，要紧紧围绕转变职能这个核心，通过合理整合职能和部门，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
三、大部门制改革下推进政府职能转变的保障措施
政府职能转变作为大部门制改革的核心，关系到大部门制改革的成功与否，新形势下为了保证政府职能转变到位，必须采取相应的保障措施。
首先，建立大部门制的体制机制。实行大部门体制目的是为了适应政府职能转变、提高决策的效率和决策的科学性。只有把政府决策、执行和监督职能分离开，并相互制约，才能形成良好的权力运行机制。因此，实行大部门体制，更有必要在决策权、执行权、监督权的合理配置上积极探索、有所创新。十七大报告提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界清晰的要求，逐步使政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。即要强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行机制应该是相对独立、有自己独立规则的，它不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既相互联系、又各自按照这样一个体制机制去运行，那这个大部门制才能达到目的。
其次，抓住职能有机统一这个关键。大部门体制改革的核心内涵，是在整合职能的基础上进行机构调整，目的是实现职能有机统一，确保政府运转顺畅，而不在于加减机构数量，更不在于机构规模大小。在改革中，要抓住职能有机统一这个关键，进行职能和部门的整合。具体整合模式可分为两种：一种模式，是将职能相近的部门整合为一个较大的部门，发挥大部门体制的综合协调功能，使相关职能由一个部门负责，统一协调管理相关领域的事务。比如说，这次国务院机构改革方案，在整合相近职能的基础上，按照大部制的机构设置方式，组建了新的能源管理部门、工业和信息化部门、交通运输部门、人力资源和社会保障部门、卫生服务和食品药品监管部门等，充分发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用，在探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。另一种模式，是合理配置部门职能，不进行机构调整。在许多情况下，一个部门只有某些管理职能与其他部门存在交叉，或者一个领域的事务客观上需要几个部门共同管理，这时就没有必要重组机构，而是采取界定职能的办法，明确一项具体职能的牵头负责部门和相关配合部门，做到分工明确、各负其责，这在一定程度上也体现了大部制改革的思想。
最后，有效地遏制部门利益。推进大部制改革，其中的一个目标就是解决某些部门利益问题。这次大部制改革，对于打破部门利益的影响，探索建立超脱部门利益的体制机制会有积极的作用。
过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。从发达国家的经验来看，对大部门的监督主要是靠完善政治问责制与行政组织法律制度的方式来实现的。大部制下的部长应明确实行部长责任制，部长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。我国全面推行以行政首长为重点的行政问责制，就是大部制改革的重要配套改革。同时，要在大部制改革的基础上，逐步建立和完善国务院部门组织法，将组成部门的职责权限、机构设置、人员编制、运作制度、领导方式在部门组织法中规定下来，改变目前依靠“三定”方案和部门博弈进行粗线条的职能、机构与编制管理的局面，最终实现政府职责、机构和编制的法定化与法制化。
［参 考 文 献］
〔1〕金太军.政府职能梳理与重构〔M〕.广州：广东人民出版社，2002.
〔2〕邹伟，等.政府职能演变与发展趋势研究〔M〕.南宁：广西民族出版社，2004.
〔3〕李军鹏. 大部门体制的推进策略〔J〕.中国行政管理, 2008，(3)：33-34.
〔4〕迟福林.新阶段大部门制改革的特殊性〔N〕.中国经济时报, 2008-02-22.
〔5〕汪玉凯.大部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”〔N〕.北京日报, 2007-12-17.
〔6〕石亚军.大部制改革：寻找制度文明的坐标〔N〕.中国教育报, 2008-01-30.
〔7〕车海刚.大部制：政治体制改革的重要一环〔N〕.学习时报, 2008-01-30.
〔责任编辑：李晓丽〕