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《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出“加大对革命老区的扶持力度”“国家对贫困地区的革命老区县给予重点扶持”，这就为革命老区和国家连片扶贫区的扶贫开发工作指明了方向。习近平总书记高度重视扶贫工作，多次要求一定要打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战。为落实中央领导关于做好革命老区和国家连片扶贫区有关指示精神，中国劳动保障科学研究院调研组赴广西Y县和D县对人力资源社会保障扶贫开发工作开展了实地调研，深入了解了Y县和D县的人力资源社会保障扶贫情况，以及人力资源社会保障帮扶开发遇到的瓶颈和存在的主要问题，最后针对发挥人力资源社会保障部门在贫困地区精准扶贫中重要作用提出对策建议。
一、人力资源社会保障扶贫工作取得的主要成效
（一）通过实施人才政策，增强贫困地区的人才智力支持
调研发现，各地通过实施人才政策，为扶贫开发工作提供了强大的人才智力支持。广西D县认真落实“引导高校毕业生到城乡基层就业、鼓励小微企业吸纳就业、激励高校毕业生自主创业、就业服务和就业援助”等政策要求。同时，充实乡镇扶贫开发人员力量，选派大学生村官支持扶贫工作，落实好管理服务政策，让选派人员成为推动全县扶贫开发工作的重要力量。Y县根据《关于开展2014年农村劳动力转移就业带头人和农村劳动力创业带头人培养评选工作的通知》文件精神，开展了“双千”培训评选工作，评选出农村劳动力转移就业带头人和农村劳动力创业带头人.
（二）通过实施就业和培训政策，推动贫困人口就业创业
通过在贫困地区实施积极的就业政策，助推贫困地区劳动力的就业创业能力。广西D县切实采取有效措施开展职业技能培训，积极与县扶贫办等多个部门合作，整合资源，分级分类开展职业技能培训。如大力实施农民工技能提升培训工程、“两后生”（初中、高中毕业后学生）成才培训工程以及企业在岗职工培训工程等六大职业技能培训工程。采取与企业合作办学、送教上门等培训方式，实现农村劳动力技能培训转移就业与企业需求对接，提高就业。
（三）通过加大社会保险帮扶力度，增进贫困百姓福祉
以广西Y县为例，五项社会保险的参保人数不断增加，覆盖面逐步扩大。Y县还采取了强有力的措施，实施城镇居民基本医疗保险，同时简化参保对象医疗费报销手续，及时落实参保对象享受医疗待遇，受益的参保居民对象越来越多。
（四）通过建设基层公共服务平台，公共服务水平明显提升
调研发现，各地都加大了基层公共服务平台建设的投入力度，公共服务水平有了明显的提升。广西D县建成了连同城乡的就业信息网络体系，共投资规划建设社会保障和公共就业服务项目11个。Y县还加强了政策保障，解决公共服务管理问题，推进公共服务配套设施建设。
二、人力资源社会保障扶贫工作的瓶颈问题分析
（一）资源环境约束，贫困地区产业发展严重不足
在Y县和D县调研的过程中，课题组了解到，许多贫困村人均耕地面积不足0.5亩，严重阻碍贫困村实现脱贫致富。贫困大石山区的水资源和土地资源严重缺乏，土地贫瘠，耕地面积少，新型经济主体发展相对缓慢，导致贫困大石山区的经济发展迟缓。
（二）自然条件恶劣，基础设施落后，公共服务水平低
目前，许多贫困地区的信息化基础设施落后，贫困群众获取现代生产生活方面的知识、技术、信息的渠道不畅通。由于基础设施建设和维护成本非常高，贫困地区也承担不起相应的成本，进一步导致公共服务水平低下。
（三）教育资源配置不均衡，贫困人口文化素质低
调研发现，教育资源配置不均衡，贫困人口的文化程度普遍偏低。D县贫困人口中，文盲或半文盲的贫困人口占比8.49%；小学文化的贫困人口占比39.5%；初中文化的贫困人口占比42.23%。文化程度偏低，综合素质提升难度较大，直接影响了贫困地区的扶贫“造血”能力。
（四）贫困地区“老龄化”直接影响贫困地区发展
由于贫困地区的年轻人大都外出务工，贫困村中“留守老人”的问题比较突出，劳动能力低下，无法有效地参与产业和基础设施建设。贫困地区劳动力“老龄化”现象严重也直接影响了贫困山区群众的自我发展能力。
三、发挥人力资源社会保障部门在扶贫开发中重要作用存在的问题分析
从实地调研的情况来看，要发挥人力资源社会保障部门在贫困地区精准扶贫开发中的重要作用，还存在以下几方面的问题：
（一）劳动力综合素质偏低，就业技能缺乏
目前，部分乡镇农民工经济条件差，自身文化程度普遍偏低，没有掌握现代农业生产技术和技能，导致了务农缺技术，增收缺乏后劲；就业观念陈旧，对创业政策及规避创业风险等方面的信息了解较少。大多数外出务工的农村劳动力就业结构单一，能够进入管理阶层和技术开发行业高薪阶层务工的人员很少。
（二）就业资源整合不足，未形成合力机制
就业培训资源整合不足，培训场地及设备重复建设严重，通常以完成培训工作量为目的，导致就业培训针对性不够强，且培训的技术水平与就业岗位需求存在很大的差距。就业培训资金不足和各种资金整合不足，难以对就业形成整体的推动效应。
（三）县域內用工单位对劳动力的吸收乏力
由于受地区经济发展水平的限制，本地的用工单位对劳动力的吸收乏力，工资水平普遍偏低，社会保险待遇与劳动者意愿不相适应。由于本地可提供求职者选择的岗位和工种不多，大部分农民工选择到外地务工，无法直接为本地经济建设服务。以Y县为例，由于该县工业化水平相对较低，产业支撑能力不足，移民就业安置率不高。
（四）职业培训和技能鉴定存在困难和问题
调研发现，农村劳动力学习技能的意识不强，从而增加了职业技能培训和职业技能鉴定的难度。许多人只是怀着既免费又有补贴的心态参加培训，缺乏积极主动性，参训后不能坚持完成培训所要求的课时，培训质量不高。一些定点培训机构为了节约培训成本，没有按课程课时办班，办班质量有打折扣的现象，造成培训没有达到预期效果.相关文件规定的培训时间难以符合当前在农村开展职业技能培训的工作实际，组织农村转移劳动力一天完成7个小时，连续开展最少15天的集中培训很难实现. 以Y县为例，该县的职业技能培训面广点多，管理人员人手不够，有些培训不能及时检查指导，存在培训监督不力、不能及时了解培训情况等问题。一些重点培训片区的培训力度不够。一些公益性岗位要求提供材料太多，造成用人单位及审批单位工作量大，加上待遇过低、岗位安置工作时间又过短，造成公益性岗位职工工作积极性不高，抵触情绪较大。职业技能培训与当地经济社会发展的实际需求有脱节现象，比如电子商务尚未列入职业技能培训工种，但群众有培训的需求。
（五）公共服务不完善，劳动保障存在困难
在Y县和D县调研的过程中，课题组发现，人力资源社会保障公共服务体系建设与县域经济发展需求不同步。基层工作机构设施有待完善，管理服务工作有待加强。乡镇劳动保障服务中心基础设施不够完善、人员不足，村级（社区）管理服务机构网络未健全，导致人力资源社会保障公共服务工作还不够到位。劳动保障也存在较大困难，主要体现在建筑施工单位拖欠农民工工资以及工伤保险没有得到彻底解决，进城务工人员参加企业职工社会保险比例不高等一系列问题。
四、发挥人力资源社会保障部门在扶贫开发中重要作用的对策建议
在调研过程中，课题组了解了当前Y县和D县人力资源社会保障扶贫已经取得的成效以及存在的主要问题，笔者根据调研过程中的所见所闻，结合调研地区的实际情况，认为要充分发挥人力资源社会保障部门在革命老区和国家连片扶贫区精准扶贫开发中的重要作用，应重点从以下几方面着手开展：
（一）切实提升外出务工人员的素质和就业技能
贫困地区要探索建立外出务工人员劳动技能提升的长效机制，制定全县农村劳动力（含外出务工人员）技能提升规划，与企业对接，做到理论与实践相结合，提升劳动力的综合素质，切实提升外出务工人员的素质和就业技能。
（二）整合就业资源，形成推动就业的合力机制
整合扶贫、发展改革委、人力资源社会保障、农业等部门的就业和培训资金，重点向山区贫困群众倾斜。各部门之间形成推动贫困人口培训就业的合力机制，避免出现培训经费“撒胡椒面”的情况，切实满足贫困地区产业结构优化升级和贫困人口减贫、脱贫的需求。
（三）健全扶持政策，鼓励劳动力返乡就业创业
做好就业创业服务，为外出务工人员返乡就业创业创造条件。一是依托项目带动就业，组织引导参训农民工在当地参与项目建设，实现就近务工。二是要依托园区促进就业，以加大承接产业转移为契机，积极与企业对接，引导农民工进入县内工业园区就业.三是要依托产业拉动就业增收，组织引导农民进入县内私营企业务工。组织引导农民进入商贸、物流、餐饮、文化娱乐、社区服务、旅游等第三产业内就业。组织引导贫困村群众在发展特色农业产业开发中就业，实现就近就地务工。四是要依托创业促进就业。引导更多农民进入创业园区自主创业创办各类经济实体，吸纳更多的农民就业。
（四）加强职业技能培训以及职业技能鉴定工作
为加强职业技能培训和职业技能鉴定工作，建议充分利用职业技能培训补贴政策，争取上级主管部门加大对职业技能培训的资金投入，逐步提高职业技能培训支出比重，创新培训方式和技能鉴定工作，强化对培训过程的监督，力争取得更大的实效。
（五）健全公共服务体系，维护劳动力合法权益
建议加快县乡社会保障和基层就业公共服务项目建设，以县乡公共服务中心为平台，切实整合人力资源社会保障公共服务资源，真正发挥好城乡两级公共服务平台作用，全面推动城乡公共服务业更好发展。进一步完善城乡社会保险体系，确保广大劳动者参加社会保险。
为维护外出务工人员的合法权益，严格处理损害外出务工人员生命安全、身体健康、人格尊严、休息（休假）权利和工资等合法权益的事件，切实保障外出务工人员的合法权益。充分发挥县级劳动人事争议仲裁院作用，严格按照政策法规开展劳动人事争议仲裁工作，确保受理的案件结案率达100%。积极推进劳动合同制度与集体合同制度。加大劳动保障监察的日常工作巡查、年度检查和专项执法检查力度，维护劳动者合法权益。
一、人力资源社会保障扶贫工作取得的主要成效
（一）通过实施人才政策，增强贫困地区的人才智力支持
调研发现，各地通过实施人才政策，为扶贫开发工作提供了强大的人才智力支持。广西D县认真落实“引导高校毕业生到城乡基层就业、鼓励小微企业吸纳就业、激励高校毕业生自主创业、就业服务和就业援助”等政策要求。同时，充实乡镇扶贫开发人员力量，选派大学生村官支持扶贫工作，落实好管理服务政策，让选派人员成为推动全县扶贫开发工作的重要力量。Y县根据《关于开展2014年农村劳动力转移就业带头人和农村劳动力创业带头人培养评选工作的通知》文件精神，开展了“双千”培训评选工作，评选出农村劳动力转移就业带头人和农村劳动力创业带头人.
（二）通过实施就业和培训政策，推动贫困人口就业创业
通过在贫困地区实施积极的就业政策，助推贫困地区劳动力的就业创业能力。广西D县切实采取有效措施开展职业技能培训，积极与县扶贫办等多个部门合作，整合资源，分级分类开展职业技能培训。如大力实施农民工技能提升培训工程、“两后生”（初中、高中毕业后学生）成才培训工程以及企业在岗职工培训工程等六大职业技能培训工程。采取与企业合作办学、送教上门等培训方式，实现农村劳动力技能培训转移就业与企业需求对接，提高就业。
（三）通过加大社会保险帮扶力度，增进贫困百姓福祉
以广西Y县为例，五项社会保险的参保人数不断增加，覆盖面逐步扩大。Y县还采取了强有力的措施，实施城镇居民基本医疗保险，同时简化参保对象医疗费报销手续，及时落实参保对象享受医疗待遇，受益的参保居民对象越来越多。
（四）通过建设基层公共服务平台，公共服务水平明显提升
调研发现，各地都加大了基层公共服务平台建设的投入力度，公共服务水平有了明显的提升。广西D县建成了连同城乡的就业信息网络体系，共投资规划建设社会保障和公共就业服务项目11个。Y县还加强了政策保障，解决公共服务管理问题，推进公共服务配套设施建设。
二、人力资源社会保障扶贫工作的瓶颈问题分析
（一）资源环境约束，贫困地区产业发展严重不足
在Y县和D县调研的过程中，课题组了解到，许多贫困村人均耕地面积不足0.5亩，严重阻碍贫困村实现脱贫致富。贫困大石山区的水资源和土地资源严重缺乏，土地贫瘠，耕地面积少，新型经济主体发展相对缓慢，导致贫困大石山区的经济发展迟缓。
（二）自然条件恶劣，基础设施落后，公共服务水平低
目前，许多贫困地区的信息化基础设施落后，贫困群众获取现代生产生活方面的知识、技术、信息的渠道不畅通。由于基础设施建设和维护成本非常高，贫困地区也承担不起相应的成本，进一步导致公共服务水平低下。
（三）教育资源配置不均衡，贫困人口文化素质低
调研发现，教育资源配置不均衡，贫困人口的文化程度普遍偏低。D县贫困人口中，文盲或半文盲的贫困人口占比8.49%；小学文化的贫困人口占比39.5%；初中文化的贫困人口占比42.23%。文化程度偏低，综合素质提升难度较大，直接影响了贫困地区的扶贫“造血”能力。
（四）贫困地区“老龄化”直接影响贫困地区发展
由于贫困地区的年轻人大都外出务工，贫困村中“留守老人”的问题比较突出，劳动能力低下，无法有效地参与产业和基础设施建设。贫困地区劳动力“老龄化”现象严重也直接影响了贫困山区群众的自我发展能力。
三、发挥人力资源社会保障部门在扶贫开发中重要作用存在的问题分析
从实地调研的情况来看，要发挥人力资源社会保障部门在贫困地区精准扶贫开发中的重要作用，还存在以下几方面的问题：
（一）劳动力综合素质偏低，就业技能缺乏
目前，部分乡镇农民工经济条件差，自身文化程度普遍偏低，没有掌握现代农业生产技术和技能，导致了务农缺技术，增收缺乏后劲；就业观念陈旧，对创业政策及规避创业风险等方面的信息了解较少。大多数外出务工的农村劳动力就业结构单一，能够进入管理阶层和技术开发行业高薪阶层务工的人员很少。
（二）就业资源整合不足，未形成合力机制
就业培训资源整合不足，培训场地及设备重复建设严重，通常以完成培训工作量为目的，导致就业培训针对性不够强，且培训的技术水平与就业岗位需求存在很大的差距。就业培训资金不足和各种资金整合不足，难以对就业形成整体的推动效应。
（三）县域內用工单位对劳动力的吸收乏力
由于受地区经济发展水平的限制，本地的用工单位对劳动力的吸收乏力，工资水平普遍偏低，社会保险待遇与劳动者意愿不相适应。由于本地可提供求职者选择的岗位和工种不多，大部分农民工选择到外地务工，无法直接为本地经济建设服务。以Y县为例，由于该县工业化水平相对较低，产业支撑能力不足，移民就业安置率不高。
（四）职业培训和技能鉴定存在困难和问题
调研发现，农村劳动力学习技能的意识不强，从而增加了职业技能培训和职业技能鉴定的难度。许多人只是怀着既免费又有补贴的心态参加培训，缺乏积极主动性，参训后不能坚持完成培训所要求的课时，培训质量不高。一些定点培训机构为了节约培训成本，没有按课程课时办班，办班质量有打折扣的现象，造成培训没有达到预期效果.相关文件规定的培训时间难以符合当前在农村开展职业技能培训的工作实际，组织农村转移劳动力一天完成7个小时，连续开展最少15天的集中培训很难实现. 以Y县为例，该县的职业技能培训面广点多，管理人员人手不够，有些培训不能及时检查指导，存在培训监督不力、不能及时了解培训情况等问题。一些重点培训片区的培训力度不够。一些公益性岗位要求提供材料太多，造成用人单位及审批单位工作量大，加上待遇过低、岗位安置工作时间又过短，造成公益性岗位职工工作积极性不高，抵触情绪较大。职业技能培训与当地经济社会发展的实际需求有脱节现象，比如电子商务尚未列入职业技能培训工种，但群众有培训的需求。
（五）公共服务不完善，劳动保障存在困难
在Y县和D县调研的过程中，课题组发现，人力资源社会保障公共服务体系建设与县域经济发展需求不同步。基层工作机构设施有待完善，管理服务工作有待加强。乡镇劳动保障服务中心基础设施不够完善、人员不足，村级（社区）管理服务机构网络未健全，导致人力资源社会保障公共服务工作还不够到位。劳动保障也存在较大困难，主要体现在建筑施工单位拖欠农民工工资以及工伤保险没有得到彻底解决，进城务工人员参加企业职工社会保险比例不高等一系列问题。
四、发挥人力资源社会保障部门在扶贫开发中重要作用的对策建议
在调研过程中，课题组了解了当前Y县和D县人力资源社会保障扶贫已经取得的成效以及存在的主要问题，笔者根据调研过程中的所见所闻，结合调研地区的实际情况，认为要充分发挥人力资源社会保障部门在革命老区和国家连片扶贫区精准扶贫开发中的重要作用，应重点从以下几方面着手开展：
（一）切实提升外出务工人员的素质和就业技能
贫困地区要探索建立外出务工人员劳动技能提升的长效机制，制定全县农村劳动力（含外出务工人员）技能提升规划，与企业对接，做到理论与实践相结合，提升劳动力的综合素质，切实提升外出务工人员的素质和就业技能。
（二）整合就业资源，形成推动就业的合力机制
整合扶贫、发展改革委、人力资源社会保障、农业等部门的就业和培训资金，重点向山区贫困群众倾斜。各部门之间形成推动贫困人口培训就业的合力机制，避免出现培训经费“撒胡椒面”的情况，切实满足贫困地区产业结构优化升级和贫困人口减贫、脱贫的需求。
（三）健全扶持政策，鼓励劳动力返乡就业创业
做好就业创业服务，为外出务工人员返乡就业创业创造条件。一是依托项目带动就业，组织引导参训农民工在当地参与项目建设，实现就近务工。二是要依托园区促进就业，以加大承接产业转移为契机，积极与企业对接，引导农民工进入县内工业园区就业.三是要依托产业拉动就业增收，组织引导农民进入县内私营企业务工。组织引导农民进入商贸、物流、餐饮、文化娱乐、社区服务、旅游等第三产业内就业。组织引导贫困村群众在发展特色农业产业开发中就业，实现就近就地务工。四是要依托创业促进就业。引导更多农民进入创业园区自主创业创办各类经济实体，吸纳更多的农民就业。
（四）加强职业技能培训以及职业技能鉴定工作
为加强职业技能培训和职业技能鉴定工作，建议充分利用职业技能培训补贴政策，争取上级主管部门加大对职业技能培训的资金投入，逐步提高职业技能培训支出比重，创新培训方式和技能鉴定工作，强化对培训过程的监督，力争取得更大的实效。
（五）健全公共服务体系，维护劳动力合法权益
建议加快县乡社会保障和基层就业公共服务项目建设，以县乡公共服务中心为平台，切实整合人力资源社会保障公共服务资源，真正发挥好城乡两级公共服务平台作用，全面推动城乡公共服务业更好发展。进一步完善城乡社会保险体系，确保广大劳动者参加社会保险。
为维护外出务工人员的合法权益，严格处理损害外出务工人员生命安全、身体健康、人格尊严、休息（休假）权利和工资等合法权益的事件，切实保障外出务工人员的合法权益。充分发挥县级劳动人事争议仲裁院作用，严格按照政策法规开展劳动人事争议仲裁工作，确保受理的案件结案率达100%。积极推进劳动合同制度与集体合同制度。加大劳动保障监察的日常工作巡查、年度检查和专项执法检查力度，维护劳动者合法权益。