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2004年中央一号文件《中共中央国务院关于增加农民收入若干政策的意见》指出：“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村”体现了党的新一届领导集体对农业农村问题的高度重视和逐步解决好农业农村问题的坚定决心。但我国农业的投入仍不足，国家建设资金中农业投资与其他产业投资的差距在不断扩大；且地方政府、集体、农户、外资对农业投入缺乏积极性，各项农业投资的比重呈下降趋势，这在一定程度上影响了农业和农村经济结构的调整及农民收入的进一步提高。
一、财政投资农业不足分析
（一）财政投资非农偏好明显
长期以来，我国在农村发展集体经济，投资主体单一。农业剩余基本上向城市转移，自我积累能力差。90年代以来，财政支农的比重仍一直呈下降趋势。1991—1997年分别为10．3％、10．0％、9.5％、9．2％、8．4％、8.8%、8．3％， 1998年提高到10，4％，但这是源于国家当年发行1000亿元债券，其中支出与农业有关的资金350亿元，主要用于长江、松花江、嫩江、黄河的堤防工程、蓄洪区建设、移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债，但直接用于农业的为零。
农业财政支出占国家财政总支出的比例，远远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅为后者的1／2到1／3，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。现在，乡村交通、能源、生活用水、通讯、教育、卫生医疗等基础设施少而陈旧，农田水利工程设施年久失修和老化，现有1/3的水库带病运行，60％的排灌工程设施急需维修，抵御自然灾害的能力很低。
（二）财政对农业投资不足原因分析
1、市场经济条件下资源配置活动准则与农业基础产业特征之间的矛盾，在客观上形成了农业融资的困难。改革开放以后，资源配置活动中市场机制的作用越来越大，资本要素具有向高收益率行业集中的倾向。而农业作为基础产业部门，其投资尤其是基础性投资具有建设周期长、规模大、风险高而盈利率低的特点，对市场资本缺乏吸引力，从而造成农业融资的困难。
2．政府对农业投资的不稳定，对增加农业资本投入产生了不利影响。改革以后，政府对农业的投资的重点在于其它主体难以胜任的领域，为社会投资起到“领航”和“调控”的导向作用。但是在改革后，由于社会和政治安定的要求，政府对农业的投资注重于流通领域和消费领域的补贴，而忽视对生产领域和投资者的直接补贴，同时对农业直接投资的增长也不稳定。这必将严重影响农业发展的后劲和整个投资环境的改善，对于引导和调动其他类投资主体的资本投入是极为不利的。
二、推进农村投融资体制改革，转变政府职能引导农户投资
稳定国家农村经济发展政策，大力扶持和引导农户投资，创造良好的投资环境。对一些必要的农业投资、风险性的农业投资，应在国家投资的同时，积极吸收和引导农户投资，使农户逐渐成为农业投资的主体，这样可解决农户经营基础资金不足的困难。而要使农户的投资资金有一定的规模，产生一定的绩效，农村投融资体制改革是必由之路。
（一）加快农村投融资制度改革
1、健全、完善农村银行体系，发展农村金融市场
将当前的商业银行纷纷退出农村领域，农业发展银行要责无旁贷地承担起农业政策性信贷的重任，重点放在农业生产资料短期贷款、农产品库存贷款、农村公共品贷款上，低息为农业基本建设和农业综合开发提供资金，切实对农业进行保护。农村信用社要根据实际情况进行分类改革，对商业性经营倾向严重的信用社，顺其发展路径改革为商业性金融；对合作性较好的，继续加以规范，使之成为农民的合作金融组织。国有商业银行主要是农业银行要继续深化改革，建立现代企业制度，完善法人治理结构。开拓适应农村需要的金融业务和金融产品，降低“三农”贷款的门槛，为农民提供安全、快捷、简便、低成本的金融业务。同时，金融业应逐步向私人资本开放农村金融市场，允许在农村开办私人信用社、私人银行和其他私人金融机构。让它们在与国有银行进行竞争的过程中，实现优胜劣汰，实现农村金融机构的合理布局。还要完善相关的法规，发展农村各种投资基金和多种信用形式，改变目前我国农村间接融资比重过大，银行风险集中的现状。
2、推广农业保险制度，强化政策性保险
坚持国家、地方、农民共同出资的原则，在县一级建立农村保险互助机构，以增强农民的保险意识与责任感；发展对农村保险互助的保险业务，国家给予一定的资金补贴；设立全国性的国家农业保险公司，通过对各地方农村互助保险机构或其他保险机构农业保险的再保险，实现对农业保险的支持。坚持走农业保险主体多元化之路，不仅要发展国有的保险公司、保险合作社、互助保险公司，而且在金融混业经营的趋势下，农业银行、小额信贷金融机构等可以凭借其网点优势开展农村保险业务，拓展农村市场，通过业务的多元化来化解、分散风险，在促进农业经济发展中发展自我。
（二）转变政府职能，引导农户进行农业投资
国家的农村经济政策要在发展的前提下相对稳定，才能促使农户做出相应投资决策。由于农村经济政策的不稳定产生的“担心”心理，严重妨碍着农户投资的积极性以及投资的长期性。所以对农业的基本设施和土地改良投资，国家应相应地加以引导和扶持。国家政策的引导、协调的计划能为农户投资创造良好的投资环境。
1、变革阻碍农户投资行为有效性的外生性因素，引导农户长期投资
提高农户投资行为的有效性，不是变革现行的家庭承包制，而是对制约和影响农户投资的制度外生性因素进行变革，调整政府行为，改革宏观环境。按家庭承包制的要求，赋予农户法律意义上土地的使用权、外置权和收益权，解决农户财产权利的不完整问题。通过延长土地承包期，运用承包、租赁、股份等形式，不断完善土地流转机制，确定集体和农户之间的新型契约关系，对土地使用权实行商品化管理，不仅能够规避土地投资风险，克服农户对土地的短期行为，而且也有利于进行适度规模经营。
2、建立和健全农业社会化服务体系，促进农户稳定投入
加快农业社会化服务体系的建设步伐。应重视农业科技服务，恢复和发展农村科技站点，形成县、乡、村科技网络，对农户进行科技知识培训，加快农业科技向现实生产力的转化。建立与农村市场体系相适应的信息网络，最大限度降低农民生产经营决策的失误，规避市场风险。继续推行农村股份合作制度，提高农民的组织化程度，把分散小农经济和大市场连接起来，有效维护农民利益。这是改善农民在市场经济中不利地位的一个有效而关键的措施。建立财政、银行、集体资金投入与农户投入配套，以资引资的投资机制，规范农户投资行为，引导农户把资金投向重点领域和关键项目。对国家财政的专项支农资金应实行资金匹配的办法，以财政资金为引导，由农户按一定比例投放；银行支农资金应放在集体，并要求在农户的配套资金落实后，再进行发放；集体投放的农业生产性资金也应按照农户的受益情况，要求农户配套一定比例的资金。它既可以规范和约束农户的投资方向，又能更好地发挥农业投入的综合效益，是一种较理想的投资制度。
一、财政投资农业不足分析
（一）财政投资非农偏好明显
长期以来，我国在农村发展集体经济，投资主体单一。农业剩余基本上向城市转移，自我积累能力差。90年代以来，财政支农的比重仍一直呈下降趋势。1991—1997年分别为10．3％、10．0％、9.5％、9．2％、8．4％、8.8%、8．3％， 1998年提高到10，4％，但这是源于国家当年发行1000亿元债券，其中支出与农业有关的资金350亿元，主要用于长江、松花江、嫩江、黄河的堤防工程、蓄洪区建设、移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债，但直接用于农业的为零。
农业财政支出占国家财政总支出的比例，远远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅为后者的1／2到1／3，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。现在，乡村交通、能源、生活用水、通讯、教育、卫生医疗等基础设施少而陈旧，农田水利工程设施年久失修和老化，现有1/3的水库带病运行，60％的排灌工程设施急需维修，抵御自然灾害的能力很低。
（二）财政对农业投资不足原因分析
1、市场经济条件下资源配置活动准则与农业基础产业特征之间的矛盾，在客观上形成了农业融资的困难。改革开放以后，资源配置活动中市场机制的作用越来越大，资本要素具有向高收益率行业集中的倾向。而农业作为基础产业部门，其投资尤其是基础性投资具有建设周期长、规模大、风险高而盈利率低的特点，对市场资本缺乏吸引力，从而造成农业融资的困难。
2．政府对农业投资的不稳定，对增加农业资本投入产生了不利影响。改革以后，政府对农业的投资的重点在于其它主体难以胜任的领域，为社会投资起到“领航”和“调控”的导向作用。但是在改革后，由于社会和政治安定的要求，政府对农业的投资注重于流通领域和消费领域的补贴，而忽视对生产领域和投资者的直接补贴，同时对农业直接投资的增长也不稳定。这必将严重影响农业发展的后劲和整个投资环境的改善，对于引导和调动其他类投资主体的资本投入是极为不利的。
二、推进农村投融资体制改革，转变政府职能引导农户投资
稳定国家农村经济发展政策，大力扶持和引导农户投资，创造良好的投资环境。对一些必要的农业投资、风险性的农业投资，应在国家投资的同时，积极吸收和引导农户投资，使农户逐渐成为农业投资的主体，这样可解决农户经营基础资金不足的困难。而要使农户的投资资金有一定的规模，产生一定的绩效，农村投融资体制改革是必由之路。
（一）加快农村投融资制度改革
1、健全、完善农村银行体系，发展农村金融市场
将当前的商业银行纷纷退出农村领域，农业发展银行要责无旁贷地承担起农业政策性信贷的重任，重点放在农业生产资料短期贷款、农产品库存贷款、农村公共品贷款上，低息为农业基本建设和农业综合开发提供资金，切实对农业进行保护。农村信用社要根据实际情况进行分类改革，对商业性经营倾向严重的信用社，顺其发展路径改革为商业性金融；对合作性较好的，继续加以规范，使之成为农民的合作金融组织。国有商业银行主要是农业银行要继续深化改革，建立现代企业制度，完善法人治理结构。开拓适应农村需要的金融业务和金融产品，降低“三农”贷款的门槛，为农民提供安全、快捷、简便、低成本的金融业务。同时，金融业应逐步向私人资本开放农村金融市场，允许在农村开办私人信用社、私人银行和其他私人金融机构。让它们在与国有银行进行竞争的过程中，实现优胜劣汰，实现农村金融机构的合理布局。还要完善相关的法规，发展农村各种投资基金和多种信用形式，改变目前我国农村间接融资比重过大，银行风险集中的现状。
2、推广农业保险制度，强化政策性保险
坚持国家、地方、农民共同出资的原则，在县一级建立农村保险互助机构，以增强农民的保险意识与责任感；发展对农村保险互助的保险业务，国家给予一定的资金补贴；设立全国性的国家农业保险公司，通过对各地方农村互助保险机构或其他保险机构农业保险的再保险，实现对农业保险的支持。坚持走农业保险主体多元化之路，不仅要发展国有的保险公司、保险合作社、互助保险公司，而且在金融混业经营的趋势下，农业银行、小额信贷金融机构等可以凭借其网点优势开展农村保险业务，拓展农村市场，通过业务的多元化来化解、分散风险，在促进农业经济发展中发展自我。
（二）转变政府职能，引导农户进行农业投资
国家的农村经济政策要在发展的前提下相对稳定，才能促使农户做出相应投资决策。由于农村经济政策的不稳定产生的“担心”心理，严重妨碍着农户投资的积极性以及投资的长期性。所以对农业的基本设施和土地改良投资，国家应相应地加以引导和扶持。国家政策的引导、协调的计划能为农户投资创造良好的投资环境。
1、变革阻碍农户投资行为有效性的外生性因素，引导农户长期投资
提高农户投资行为的有效性，不是变革现行的家庭承包制，而是对制约和影响农户投资的制度外生性因素进行变革，调整政府行为，改革宏观环境。按家庭承包制的要求，赋予农户法律意义上土地的使用权、外置权和收益权，解决农户财产权利的不完整问题。通过延长土地承包期，运用承包、租赁、股份等形式，不断完善土地流转机制，确定集体和农户之间的新型契约关系，对土地使用权实行商品化管理，不仅能够规避土地投资风险，克服农户对土地的短期行为，而且也有利于进行适度规模经营。
2、建立和健全农业社会化服务体系，促进农户稳定投入
加快农业社会化服务体系的建设步伐。应重视农业科技服务，恢复和发展农村科技站点，形成县、乡、村科技网络，对农户进行科技知识培训，加快农业科技向现实生产力的转化。建立与农村市场体系相适应的信息网络，最大限度降低农民生产经营决策的失误，规避市场风险。继续推行农村股份合作制度，提高农民的组织化程度，把分散小农经济和大市场连接起来，有效维护农民利益。这是改善农民在市场经济中不利地位的一个有效而关键的措施。建立财政、银行、集体资金投入与农户投入配套，以资引资的投资机制，规范农户投资行为，引导农户把资金投向重点领域和关键项目。对国家财政的专项支农资金应实行资金匹配的办法，以财政资金为引导，由农户按一定比例投放；银行支农资金应放在集体，并要求在农户的配套资金落实后，再进行发放；集体投放的农业生产性资金也应按照农户的受益情况，要求农户配套一定比例的资金。它既可以规范和约束农户的投资方向，又能更好地发挥农业投入的综合效益，是一种较理想的投资制度。