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摘 要：本文从我国金融监管的现状出发，对法治政府下金融监管的有效性进行了探讨。第一部分对法治政府和金融监管理论做了简易陈述；第二部分总结了我国金融监管制度的历史沿革；第三部分剖析了我国金融监管领域存在的问题；最后对如何加强我国金融监管的法治建设提出了几点思考以求为我国金融监管方面的法治建设提供借鉴意义。
关键词：法治政府；金融监管；市场失灵
引言
经济全球化在带动世界金融产业迅猛发展的同时也给全球金融体系留下了潜在风险。金融监管的有效性问题是世界各国为保持其金融体系稳定性所不可忽视的问题。而金融安全问题很大程度上来自于金融市场的失灵，金融市场失灵主要是指在金融市场中资源配置的无效率。市场失灵时需要政府出面干预，而政府干预也存在无效的可能性。而我国的特殊国情决定了在金融监管的过程中，除了市场经济中普遍存在的问题以外，还有很多特殊情况。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”金融领域的法治建设更有着十分深远的意义。要实现金融系统的稳健运行，不仅需要市场的自我调节，更需要政府进行有效且适度的干预。
一、理论概述
（一）法治政府
法治是一种制度，在这种制度中，法律的威权必须高于政府的威权，迫使政府依照《宪法》及其他相关法律执政。而法治政府，就是指整个政府的设立、变更、合法化、规范化。在我国，根据党的十七大报告和十七届二中全会精神，深化行政管理体制改革的总体目标是：到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。而行政体制改革与法治政府的建设是密不可分的，我国政府正处在职能转变的关键时期，转变政府职能的总体目标就是建设法治政府。
（二）金融监管理论
金融监管理论是在金融创新与监管两者之间不断博弈的过程中形成的，主要分为四个时期。首先，20世纪30年代之前的金融监管理论主要强调金融安全；到20世纪30年代到20世纪80年代逐步演变成金融效率与金融安全两者之间的交替；20世纪90年代学界开始将研究重点转向如何协调金融效率和金融稳定的关系上来，在两者之间寻求均衡，标志着金融监管理论步入成熟期；而现代金融监管理论则用平等的眼光看待金融结构、金融安全和金融效率这三个密不可分的方面。
二、我国金融监管制度的发展历程
到目前为止，中国金融监管制度的发展经历了四个阶段：
（一）起步阶段（1984年-1994年）
1984年年初，中国人民银行开始负责对我国金融行业实行统一监管，正式执行中央银行的职能。1992年10月中国证监会成立，证券行业的监管功能彻底从中国人民银行的职能范围内剥离了出来。从整体看，这个阶段人民银行管理全国金融活动的方式主要依靠的是行政手段，在加强宏观调控，改革和完善信贷资金管理机制方面较为重视，监管理念较为初级。
（二）探索阶段（1995年-1997年）
1995年3月和7月，《中国人民银行法》以及《商业银行法》相继颁布，在律法层面稳固了人民银行的监管地位并明确了商业银行的市场主体地位，为我国银行业监管步入依法监管的新时代开辟道路。在这个过程中，多次变革发生在了监管体制中，银行监管对商业银行市场准入、持续经营和市场退出整个流程实现了全覆盖，监管思路演变为向合规监管与风险监管并重转移。
（三）完善阶段（1998年-2002年）
1998年11月中国保监会成立，保险行业的监管职能也完全从人民银行的统一监管职能中分割出来，对保险行业的监管实现由中国保险监督管理委员会负责，分业经营和分业监管体制也得到完善。虽然金融监管工作逐渐受到重视，但在这一阶段更多体现在应急措施上，在具体工作中并没有形成整体的安排。
（四）专业化阶段（2003年至今）
2003年《中国人民銀行法》及《银行业监督管理委员会》等相关法律的颁布使得我国的金融业转变为“一行三会”的分业金融监管格局，而人民银行则承担支付清算、反洗钱、征信管理等金融服务职责并主要负责制定和执行货币政策以及保持金融稳定。2008年国务院机构改革后，人民银行被赋予了维护金融安全的职能，通过研究、协调并解决金融业发展改革中可能发生的重大问题，参与审批金融业重大并购事项，并牵头建立“一行三会”金融监管协调机制来发挥自己在金融市场不可替代的作用，人民银行作为国务院重要组成部门和我国金融安全体系职能部门，负责宏观审慎管理的地位是难以撼动的。在监管制度建设方面，这一阶段明确了监管当局的监管权力，同时监管当局的问责制初步建立，银行监管的重心向风险监管、审慎监管转变。
三、我国金融监管存在的问题
金融体制改革进程的日趋加速已经带动了我国金融监管的有效性的逐步提高，但随着金融业务规模的扩大，业务经营复杂性的提高以及互联网金融的迅速发展，我国金融监管存在的问题也不容小觑。
（一）被监管者内部的公司治理风险
与一般企业不同，商业银行的行业特殊性十分显著。其内部治理天生的缺陷，可以从其总资产负债率偏高、行业信息的高度不对称、契约的高度不透明、风险的高传染性和高隐蔽性等因素中体会出来。债权人治理效应无法及时实现，“状态依存”的相机治理机制难以奏效，股东与债权人之间的冲突明显。
（二）监管者监管能力不足
我国银行监管的实践虽然近年来取得了较大发展，但是要达到国际标准还需要付出很多努力。
1.市场准入监管存在缺陷
首先，虽然《商业银行法》、《银监法》等明确了银监会制定审慎规则和审查批准银行业金融机构设立的权力，但在实际操作中，政府在银监会审批市场准入的过程中产生的影响会非常大，从而导致市场准入审批的权威性和独立性缺失。第二，市场准入监管的关键在于准确评估商业银行的盈利能力和控制风险能力，我国已经建立了比较明确的商业银行准入办法，但是在实际操作中却表现为，只注重诸如注册资本、资本充足率、盈利状况等硬性指标的核准，对于其他一些软性标准，例如风险控制体系、公司治理结构等，规定得较为模糊，其实际效果更依赖于监管人员的主观判断和勤勉程度。 2.持续监管方面比较薄弱
我国的银行监管工作更加注重准入时的规范性管理，但在准入之后却缺乏延续的监管安排，在监管过程中发照和持续监管之间的脱节现象普遍发生。例如，对银行高级管理人员的监管偏向于对任职资格的审核，而任职期间监管的规定和措施却鲜有实践，定期对其履职情况做出评价的措施难以落地。
3.监管部门之间的合作有待加强
我国目前的金融监管体系属于分业监管模式，这种模式在各监管部门各司其职对各自系统内部金融机构进行监管方面很有益处。但是随着我国金融改革的深化和混业经营趋势化，一些交叉领域诸如交叉金融业务、金融控股公司的监管则应当收到更多的关注。
（三）法治环境欠佳
目前，虽然我国银行监管法律体系建设取得了不错的成绩，但现有国内的法规体系还远远不能满足银行业发展和监管的需要。存在的问题主要有：
1.立法空白领域的客观存在。具体的问题主要有专业相关法律并没有被建立起来，法律的稳定性较差，不能得到及时快速的更新；银行业金融机构的重组模式和市场退出机制立法缺位；政策性银行的基础立法存在较大缺口；不良资产管理和处置行为立法不足以为用。
2.监管立法层次不够高且实际执行力度不强。从总体上看，目前由监管部门发布并被奉行的金融规章要远远多于由国务院制定发布的金融法律，而全国人大及常委会通过的金融法律则更加稀少。而部分监管规则无法在实践中实施，不具普遍适用性，难以有效执行。部分法律条款的操作性和权威性也存在一定的问题。
3.已有立法体系不够统一、立法规则不够协调。金融行业相关规定的一大特点就是其往往会被分散在多个规章和规范性文件当中，规则体系口径和风格都难以不统一，在上位法发生一定的变化时，与之相关联的下位法几乎很难获得及时的修订或废止，直接导致上位法与下位法的矛盾与冲突。此外，现有的法律体系对建立一个高效的社会征信系统和实现金融机构之间的信誉信息共享无法提供确切的保证。审计、税务、工商、金融监管、司法等政府管制部门间的合作较为松散，均各自为政，无法做到联结集体的力量来建立和维护良性的社会信用环境。
4.司法和执法环境有待进一步改善。良好的司法环境是形成良好金融监管环境的必要条件。就我国的情况看，强调司法独立尤为重要，其对银行业的影响突出体现在在问题债权的处置方面。个别地方政府为短期利益非法干预市场正常运行，甚至容忍企业“假破产，真逃债”。由于对恶意赖账行为从法律上缺乏相应的严肃的惩处措施，这些不良行为对良好信用文化的形成产生了恶劣影响。
四、对我国金融监管法治建设的几点思考
针对我国金融监管领域存在的问题，本文拟从三方面对我国金融监管的法治建设提出一些建议。
（一）深化公司治理改革
首先，股东大会的作用不容忽视。应当明确股东大会对董事会的授权系统并对其进行不断的完善，在权力和决策效率之间实现制衡；对股东大会运作机制采取进一步的规范措施，保护包括中小股东在内的其他利益相关者的合法权益，巩固股东大会对董事会行为的制约监督作用。其次，应当明确地对高级管理层和董事会的职能进行划分。董事会应当对制定本金融机构的业务发展战略和风险策略负责，确立自身金融机构的组织结构和关键制度，金融机构的重大事项也需要由董事会做出决议，而具体事项的执行工作则由高级管理层负责。第三，完善公司治理监督评价体系和问责机制。同时进一步规范信息披露，加强透明度建设。
（二）强化监管问责和执行力
监管问责制能够在确保银行监管机构依法有效履行职责方面发挥巨大的作用，监管问责制的落地将会在全社会树立起监管的威权形象，大幅提升社会公信力。我国的监管问责制设计应当分别考虑外部和内部两个层面。外部问责层面应当由人大政协代表、国务院监察部、司法部、国务院审计部、社会大众、媒体网络等发起，内部问责层面则由监管机构的内审部门发起。问责的内容考量则主要包括监管人员行为不端，对社会造成不良后果的行为或监管人员不履行或不能够正确履行法律规定的职权和责任，导致政令不达、效能不高，损害行政管理相对人合法权益的行为等。
（三）加快金融法治建设
完善的法律框架对金融行业的制度建设具有十分重要的意義。目前，我国基本金融法律体系虽然建成，但是一些操作层面的法规严重过时，阻碍了高风险金融机构的市场退出，同时一些新领域的规范立法滞后，也影响了公平的市场竞争。我们应当尽快修改《保险法》、《信托法》等金融基本法，尽快制定《金融控股公司法》及其相关配套法律，为金融机制创新提供良好环境。
总体而言，在推进我国金融业法治建设的过程当中，不仅要从被监管者公司治理的角度来进行风险控制，同时也要完善我国金融体系的立法框架，并且在完善法律框架的基础至上强化监管的问责制度和执行力，加快依法治国的进程。（作者单位：同济大学）
参考文献：
[1] 李宏.开放经济下中国金融监管与微观市场[M].北京：中国金融出版社，2006，23
[2] 胡怀邦.银行监管：国际经验与中国实践[M].北京：中国金融出版社，2008年7月第1版，P117
[3] 张波.金融市场准入监管理念的多维视域[J].经济导刊，2010，（1）：30-31.
关键词：法治政府；金融监管；市场失灵
引言
经济全球化在带动世界金融产业迅猛发展的同时也给全球金融体系留下了潜在风险。金融监管的有效性问题是世界各国为保持其金融体系稳定性所不可忽视的问题。而金融安全问题很大程度上来自于金融市场的失灵，金融市场失灵主要是指在金融市场中资源配置的无效率。市场失灵时需要政府出面干预，而政府干预也存在无效的可能性。而我国的特殊国情决定了在金融监管的过程中，除了市场经济中普遍存在的问题以外，还有很多特殊情况。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”金融领域的法治建设更有着十分深远的意义。要实现金融系统的稳健运行，不仅需要市场的自我调节，更需要政府进行有效且适度的干预。
一、理论概述
（一）法治政府
法治是一种制度，在这种制度中，法律的威权必须高于政府的威权，迫使政府依照《宪法》及其他相关法律执政。而法治政府，就是指整个政府的设立、变更、合法化、规范化。在我国，根据党的十七大报告和十七届二中全会精神，深化行政管理体制改革的总体目标是：到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。而行政体制改革与法治政府的建设是密不可分的，我国政府正处在职能转变的关键时期，转变政府职能的总体目标就是建设法治政府。
（二）金融监管理论
金融监管理论是在金融创新与监管两者之间不断博弈的过程中形成的，主要分为四个时期。首先，20世纪30年代之前的金融监管理论主要强调金融安全；到20世纪30年代到20世纪80年代逐步演变成金融效率与金融安全两者之间的交替；20世纪90年代学界开始将研究重点转向如何协调金融效率和金融稳定的关系上来，在两者之间寻求均衡，标志着金融监管理论步入成熟期；而现代金融监管理论则用平等的眼光看待金融结构、金融安全和金融效率这三个密不可分的方面。
二、我国金融监管制度的发展历程
到目前为止，中国金融监管制度的发展经历了四个阶段：
（一）起步阶段（1984年-1994年）
1984年年初，中国人民银行开始负责对我国金融行业实行统一监管，正式执行中央银行的职能。1992年10月中国证监会成立，证券行业的监管功能彻底从中国人民银行的职能范围内剥离了出来。从整体看，这个阶段人民银行管理全国金融活动的方式主要依靠的是行政手段，在加强宏观调控，改革和完善信贷资金管理机制方面较为重视，监管理念较为初级。
（二）探索阶段（1995年-1997年）
1995年3月和7月，《中国人民银行法》以及《商业银行法》相继颁布，在律法层面稳固了人民银行的监管地位并明确了商业银行的市场主体地位，为我国银行业监管步入依法监管的新时代开辟道路。在这个过程中，多次变革发生在了监管体制中，银行监管对商业银行市场准入、持续经营和市场退出整个流程实现了全覆盖，监管思路演变为向合规监管与风险监管并重转移。
（三）完善阶段（1998年-2002年）
1998年11月中国保监会成立，保险行业的监管职能也完全从人民银行的统一监管职能中分割出来，对保险行业的监管实现由中国保险监督管理委员会负责，分业经营和分业监管体制也得到完善。虽然金融监管工作逐渐受到重视，但在这一阶段更多体现在应急措施上，在具体工作中并没有形成整体的安排。
（四）专业化阶段（2003年至今）
2003年《中国人民銀行法》及《银行业监督管理委员会》等相关法律的颁布使得我国的金融业转变为“一行三会”的分业金融监管格局，而人民银行则承担支付清算、反洗钱、征信管理等金融服务职责并主要负责制定和执行货币政策以及保持金融稳定。2008年国务院机构改革后，人民银行被赋予了维护金融安全的职能，通过研究、协调并解决金融业发展改革中可能发生的重大问题，参与审批金融业重大并购事项，并牵头建立“一行三会”金融监管协调机制来发挥自己在金融市场不可替代的作用，人民银行作为国务院重要组成部门和我国金融安全体系职能部门，负责宏观审慎管理的地位是难以撼动的。在监管制度建设方面，这一阶段明确了监管当局的监管权力，同时监管当局的问责制初步建立，银行监管的重心向风险监管、审慎监管转变。
三、我国金融监管存在的问题
金融体制改革进程的日趋加速已经带动了我国金融监管的有效性的逐步提高，但随着金融业务规模的扩大，业务经营复杂性的提高以及互联网金融的迅速发展，我国金融监管存在的问题也不容小觑。
（一）被监管者内部的公司治理风险
与一般企业不同，商业银行的行业特殊性十分显著。其内部治理天生的缺陷，可以从其总资产负债率偏高、行业信息的高度不对称、契约的高度不透明、风险的高传染性和高隐蔽性等因素中体会出来。债权人治理效应无法及时实现，“状态依存”的相机治理机制难以奏效，股东与债权人之间的冲突明显。
（二）监管者监管能力不足
我国银行监管的实践虽然近年来取得了较大发展，但是要达到国际标准还需要付出很多努力。
1.市场准入监管存在缺陷
首先，虽然《商业银行法》、《银监法》等明确了银监会制定审慎规则和审查批准银行业金融机构设立的权力，但在实际操作中，政府在银监会审批市场准入的过程中产生的影响会非常大，从而导致市场准入审批的权威性和独立性缺失。第二，市场准入监管的关键在于准确评估商业银行的盈利能力和控制风险能力，我国已经建立了比较明确的商业银行准入办法，但是在实际操作中却表现为，只注重诸如注册资本、资本充足率、盈利状况等硬性指标的核准，对于其他一些软性标准，例如风险控制体系、公司治理结构等，规定得较为模糊，其实际效果更依赖于监管人员的主观判断和勤勉程度。 2.持续监管方面比较薄弱
我国的银行监管工作更加注重准入时的规范性管理，但在准入之后却缺乏延续的监管安排，在监管过程中发照和持续监管之间的脱节现象普遍发生。例如，对银行高级管理人员的监管偏向于对任职资格的审核，而任职期间监管的规定和措施却鲜有实践，定期对其履职情况做出评价的措施难以落地。
3.监管部门之间的合作有待加强
我国目前的金融监管体系属于分业监管模式，这种模式在各监管部门各司其职对各自系统内部金融机构进行监管方面很有益处。但是随着我国金融改革的深化和混业经营趋势化，一些交叉领域诸如交叉金融业务、金融控股公司的监管则应当收到更多的关注。
（三）法治环境欠佳
目前，虽然我国银行监管法律体系建设取得了不错的成绩，但现有国内的法规体系还远远不能满足银行业发展和监管的需要。存在的问题主要有：
1.立法空白领域的客观存在。具体的问题主要有专业相关法律并没有被建立起来，法律的稳定性较差，不能得到及时快速的更新；银行业金融机构的重组模式和市场退出机制立法缺位；政策性银行的基础立法存在较大缺口；不良资产管理和处置行为立法不足以为用。
2.监管立法层次不够高且实际执行力度不强。从总体上看，目前由监管部门发布并被奉行的金融规章要远远多于由国务院制定发布的金融法律，而全国人大及常委会通过的金融法律则更加稀少。而部分监管规则无法在实践中实施，不具普遍适用性，难以有效执行。部分法律条款的操作性和权威性也存在一定的问题。
3.已有立法体系不够统一、立法规则不够协调。金融行业相关规定的一大特点就是其往往会被分散在多个规章和规范性文件当中，规则体系口径和风格都难以不统一，在上位法发生一定的变化时，与之相关联的下位法几乎很难获得及时的修订或废止，直接导致上位法与下位法的矛盾与冲突。此外，现有的法律体系对建立一个高效的社会征信系统和实现金融机构之间的信誉信息共享无法提供确切的保证。审计、税务、工商、金融监管、司法等政府管制部门间的合作较为松散，均各自为政，无法做到联结集体的力量来建立和维护良性的社会信用环境。
4.司法和执法环境有待进一步改善。良好的司法环境是形成良好金融监管环境的必要条件。就我国的情况看，强调司法独立尤为重要，其对银行业的影响突出体现在在问题债权的处置方面。个别地方政府为短期利益非法干预市场正常运行，甚至容忍企业“假破产，真逃债”。由于对恶意赖账行为从法律上缺乏相应的严肃的惩处措施，这些不良行为对良好信用文化的形成产生了恶劣影响。
四、对我国金融监管法治建设的几点思考
针对我国金融监管领域存在的问题，本文拟从三方面对我国金融监管的法治建设提出一些建议。
（一）深化公司治理改革
首先，股东大会的作用不容忽视。应当明确股东大会对董事会的授权系统并对其进行不断的完善，在权力和决策效率之间实现制衡；对股东大会运作机制采取进一步的规范措施，保护包括中小股东在内的其他利益相关者的合法权益，巩固股东大会对董事会行为的制约监督作用。其次，应当明确地对高级管理层和董事会的职能进行划分。董事会应当对制定本金融机构的业务发展战略和风险策略负责，确立自身金融机构的组织结构和关键制度，金融机构的重大事项也需要由董事会做出决议，而具体事项的执行工作则由高级管理层负责。第三，完善公司治理监督评价体系和问责机制。同时进一步规范信息披露，加强透明度建设。
（二）强化监管问责和执行力
监管问责制能够在确保银行监管机构依法有效履行职责方面发挥巨大的作用，监管问责制的落地将会在全社会树立起监管的威权形象，大幅提升社会公信力。我国的监管问责制设计应当分别考虑外部和内部两个层面。外部问责层面应当由人大政协代表、国务院监察部、司法部、国务院审计部、社会大众、媒体网络等发起，内部问责层面则由监管机构的内审部门发起。问责的内容考量则主要包括监管人员行为不端，对社会造成不良后果的行为或监管人员不履行或不能够正确履行法律规定的职权和责任，导致政令不达、效能不高，损害行政管理相对人合法权益的行为等。
（三）加快金融法治建设
完善的法律框架对金融行业的制度建设具有十分重要的意義。目前，我国基本金融法律体系虽然建成，但是一些操作层面的法规严重过时，阻碍了高风险金融机构的市场退出，同时一些新领域的规范立法滞后，也影响了公平的市场竞争。我们应当尽快修改《保险法》、《信托法》等金融基本法，尽快制定《金融控股公司法》及其相关配套法律，为金融机制创新提供良好环境。
总体而言，在推进我国金融业法治建设的过程当中，不仅要从被监管者公司治理的角度来进行风险控制，同时也要完善我国金融体系的立法框架，并且在完善法律框架的基础至上强化监管的问责制度和执行力，加快依法治国的进程。（作者单位：同济大学）
参考文献：
[1] 李宏.开放经济下中国金融监管与微观市场[M].北京：中国金融出版社，2006，23
[2] 胡怀邦.银行监管：国际经验与中国实践[M].北京：中国金融出版社，2008年7月第1版，P117
[3] 张波.金融市场准入监管理念的多维视域[J].经济导刊，2010，（1）：30-31.