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摘要：2012年1月1日，火车票实名制正式在全国范围内实行。从实名制方案的提出到被正式确定为公共政策，再到实名制政策的全面实施经历了近10年的时间。为何被认为是打击黄牛并有效解决"一票难求"问题的实名制政策会推迟至今呢？本文从公共政策的视角分析了实名制政策在制定和执行过程中被长期搁置的问题，并提出了针对性建议。
关键词：公共政策 实名制 政策制定 政策执行
1、实名制的产生缘由
政策的公共性源于政策所要解决问题的公共性特征，公共政策问题源于社会中的公共问题，它能引起人们的普遍关注，并具有广泛的影响。“由于公共问题的责任和主要承担者不是个人，而是政府，因此，公共问题的有效控制与解决的主要措施是将其上升到政府的政策议程之中”[1]181，从而形成公共政策问题。公共政策问题经过政策程序和法律程序合法化之后，具备权威性和合法性，才能进入实施阶段。
火车票实名制政策的产生主要源于改革开放以来，区域间差异的拉大，户籍管理制度的改革，再加上交通运输业的发展，使得了人们在区域间的流动性加大。特别是每年春运期间，民工流、学生流、探亲流的交汇，使春运期间的客流量屡创新高。国家发改委副主任刘铁男表示：“2012年春运期间客流量达31.58亿人次，同比增长9.1%，超过了运能的支撑”[2]。我国铁路客运能力的增长速度不及客流量的增长速度，据铁道部的统计，从2012年1月8日到2月16日，铁路发送旅客2.35亿人次，同比增加1352万，增长6.1%，日均588万人次，然而，铁路的春运客运能力仅为382万，日均客流缺口达200多万人次之多[3]。
客流量的逐年飙升导致铁路客运紧张，买票难，车站秩序混乱，甚至还曾出现乘客死亡的案例。2008年1月13日，安徽师范大学的一名大三学生在芜湖火车站被拥挤的人流挤下站台，被尚未停稳的火车当场轧死。同时，大批不法分子通过各种途径，采取非法手段与部分铁路售票人员勾结，非法出票、倒票，使“一票难求”的现象更加严重。春运买票难、出行难等问题一直是公众关注的焦点，因此，为保障民生，切实解决“买票难”所引发的一系列社会公共问题，火车票实名制便应运而生。
2、火车票实名制的界定
火车票实名制是指乘客在购买车票和乘坐火车时，需登记、核查乘客的真实姓名和身份的一种制度。其目标主要是打击“黄牛党”贩卖火车票的行为，预防、减少和打击铁路沿线的各种犯罪，维护乘客的利益，加强乘车管理，整顿车站秩序。同时，有效缓解广大群众买票难、乘车难等问题。从民生角度来讲，实行火车票实名制也是维护社会公平正义，维持社会稳定的一个重要途径[4]。
3、实名制政策障碍分析
2003年火车票实名制就被提出来，但直到2010年才在广州铁路集团公司、成都铁路局试行；2011年6月1日，动车组才开始实行实名制；自2012年元旦起，全国所有列车正式实行实名制。为何火车票实名制从被提出到政策制定，再到全面实施经历了近10年时间呢？火车票实名制自提出就受到许多反对者的批评，有的学者还总结出了实名制“十大罪状”。火车票实名制是一项涉及多主体、多环节、多方利益的公共政策，其制定和实施要受到各种内外因素的影响和制约。火车票实名制政策的制定和实施主要受到以下因素的制约：
3.1 政策制定中的障碍
公共政策在制定过程中不仅要考虑如何解决社会公共问题，还需获得政策作用对象的广泛认可。火车票实名制政策不仅要有可操作性和可行性，还需协调各种利益集团的利益，冲破各种内外部因素的束缚。从火车票实名制影响的客体看，实名制的阻力主要来自以下三个方面：
3.1.1 “铁老大”的被动观望态度
蔡茂松2003年最早建议实行火车票实名制，2006年春运期间“实名制”得到许多民众和学者的支持，但没有被铁道部采纳，理由是要解决我国春运期间客运紧张问题的根本在于提高运力，加大政府对铁道运输的投入力度，构建更加完善的运输系统[5]。近年由于春运期间客流量屡创新高，票贩子倒票更加猖獗，严重干扰了我国铁路旅客运输，因此，要缓解购票难题，实行火车票实名制则成为重要出路，而且实名制在国外已取得了成功经验，如印度、古巴、俄罗斯、泰国等国都在不同程度上实行了火车票实名制，并取得良好成效。鉴于国外经验和我国国情，国内主张实行火车票实名制的呼声越来越强烈，但铁道部认为，实施实名制将增加售票程序，进而影响到其单位时间内的售票数量，增加了售票成本，包括管理成本、人工成本、时间成本以及其他相关的衍生成本。“铁老大”在面对来自内、外部压力以及利益博弈的情况下，仍持观望态度，等待国家出台相关政策。
3.1.2 “黄牛党”的极力“反对”
实名制主要针对那些用不法手段获取并转售火车票，制售假火车票、假证件的“黄牛党”，他们是实施实名制的最大障碍。首先，“黄牛党”和铁道部门有关人员有利害关系，他们会以各种手段和渠道诱导铁道部阻碍火车票实名制政策的实施；其次，“黄牛党”不能通过正规渠道反对火车票实名制的实施，便化身一般民众，在群众中宣传实名制的缺点，对实名制的缺陷进行夸大，对群众进行误导；另外，也有一些所谓的“专家”和学者通过媒体和其他渠道对火车票实名制进行批评，列举实名制的种种不足。这都无疑增加了实名制实施的阻力。
3.1.3 广大群众对实名制的认识差异
广大群众对“实名制”并不陌生，“银行卡实名制”、“汽车实名制”、“手机实名制”等已实施多年，“火车票实名制”也很早就被提出，但群众对实名制操作流程和相关规则的认知程度并不高[6]。火车票实名制是一个复杂、多元的系统工程。火车票实名制导致购票方式的多样化和购票程序的复杂化，如电话订票、网上订票、窗口购票、代售点购票等多种方式，而每种购票方式又有不同流程。同时，购票的有效证件多元化，包括居民身份证、临时身份证、户口簿、军官证等25种有效证件，其中仅有第二代身份证才能进行电话订票和网上订票；退票、改签、证件或车票丢失的处理办法也更繁琐；订、取票的时间也不相同；候车、换车、上下车新规定。一般民众对这些名目繁多的规定都缺乏了解，而铁道部对实名制的宣传力度也不够。 政策适用主体的同质度低，也是影响火车票实名制的一个重要因素。“就政策适用主体而言，倘若其同质度低，成员的价值观、信仰差异性大，势必造成政策执行上的困难；其次政策涉及的人数也关系到政策的执行，政策涉及者越多，则越难执行”[7]223。实名制政策的对象是在中国境内乘坐火车的所有人，其中包括农民工，学生，游客等，适用主体身份复杂。购票人员的文化差异度大，对火车票及相关信息的了解程度也不同，特别是农民工，对互联网比较陌生，无法进行网上购票，因此，让绝大多数群众都支持实名制政策的难度非常大。
3.2 政策执行中的障碍
政策执行既是政策过程的中心环节，又是实现政策目标最重要的活动。“一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可根据实际对其进行修改和完善，以提高政策的可行性和有效性”[7]208。所以，火车票实名制政策在全面实施过程中的阻碍因素主要包括：
3.2.1 手续繁琐
火车票实名制要求乘客在购票和乘车时都应出示证件，要符合“人、证、票”一致。因此，乘客需要凭有效证件购票乘车。购票时售票员将购票者的姓名、身份证号、二维信息编码打在车票上，这所需时间至少是实名制之前的5倍。乘客检票进站时也要出示车票、有效证件或相关证明，如学生证，军人证等。验票环节同样比较繁琐，特别是当乘客将车票或证件丢失时，补票及补办证件的手续复杂，也可能会耽误一些乘客的行程。因此，火车票实名制可以在很大程度上遏制黄牛党倒票，但同时也给乘客带来一些不便。
3.2.2 信息易失风险
火车票若不能报销，乘客一般会在出站后将其丢弃。在实名制政策全面实施之后“捡票族”也应运而生，他们被人雇佣专门在火车站出站口及附近捡乘客丢弃的车票。由于车票上包含了乘客的个人信息，这些信息有可能会随车票的丢弃而泄露。虽然，个人信息泄露的风险仍未可知，但这种风险是客观存在的。
3.2.3 购票方式导致不公
2011年铁道部为保证购票公开、公平、公正，推出了“网络和电话订票”的新举措，但这一措施很快就遭到一名重庆籍温州打工者黄庆红的“投诉”，其投诉原因是：一方面，网络订票和电话订票程序繁琐，对农民工来说有失公平，很多农民工不知道网络订票和电话订票；有的不会上网，也就无法进行网络订票，有的甚至没有手机。另一方面，网络订票和电话订票的预售期提前12天，窗口购票仅提前10天。这个时间差对到车站购票的群众也有失公平。很多车票被网上订购或电话订购了，这对在窗口购票的人来说，买到票的几率就大大降低了。因而，对不会网络订票或电话订票的群体而言，火车票实名制政策在执行过程中有失公平和公正。
3.3 规避障碍建议
3.3.1 加大资金投入，提高铁路的运输能力
我国人口众多，铁路是居民出行的重要方式之一，春运期间客流屡创新高，要解决“一票难求”的问题，根本上还是要提高客运能力。铁路建设是国家基础设施建设的重要组成部分，政府应加大对铁路的投入。中央应根据规划不断增加对铁路运输的投入；地方政府也应根据各地实际增加对铁路财政的投入；加强地区、区域间新铁路干线建设，增设新站点等。另外，国家还应出台相关铁路融资政策，完善铁路融资制度，鼓励民间资本投资铁路建设。
3.3.2 加强法律保护
一项政策的出台应有一定的法律法规作为支撑，以保障政策有效实施。火车票实名制实行受到很多障碍，很大程度上是由于缺少相关立法保障其实施。有关部门应该加强立法，出台相关法规，使实名制政策有法可依。这样不仅有利于铁道部有法可依，也有助于维护好广大群众的利益，保护乘客个人信息安全，同时也可以对“黄牛党”、票贩子的打击有法可依、有章可循。
3.3.3 加大实名制政策宣传力度
有关部门应根据群众获取信息渠道的差异性，有针对性地进行宣传。如农民工，地方政府可要求企事业单位的工会传达实名制政策的规定，让广大群众了解实名制购票、验票、退票的相关程序，从而解决信息不对称导致乘客购票的不公平问题。
3.3.4 创新售验票服务系统
利用信息技术对实名制售验票系统进行革新，开发更方便快捷的火车票售验票系统，优化火车票实名制的操作流程，提高相关人员的工作效率，同时降低旅客在进行购票、验票、候车、乘车、换车等环节的各种成本。
3.3.5 增加公共物品供给，加强公众参与
调整不同购票方式的时间差，保证群众在使用不同购票方式时的公平、公正。提高铁路运能，增加火车票的投入量，在车票量一定的前提下，保障不同售票点和不同售票方式之间的公平合理分配。另外，火车票实名制政策的制定、调整和完善应加强公众参与，提高公众参与意识和能力，降低公众参与成本，鼓励不同行业、不同领域、不同群体的民众通过多种渠道对实名制实施过程中的不足，提出合理化建议，进而推动实名制政策的完善和创新。
项目基金：省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题成（2012lslktglx-11）
参考文献：
[1]陶学荣， 崔运武. 公共政策分析[M].第1版. 武汉：华中科技大学出版社， 2008： 181.
[2]霍玉倩.别把实名制当做万能灵药[EB/OL].北青网http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1201/07/6677474.html，2012-01-07/2012-02-02.
[3]土立方.网购火车票对农民工公平吗[EB/OL].龙江社区http：//club.ithlj.com/thread-274652-1-1.html，2012-01-06/2012-02-03.
[4]王彪. 关注民生， 实行火车票实名制[J]. 经济导刊， 2008， （7）： 98.
[5]杨勇. 火车票实名制政策的多源流理论分析[J]. 新财经（理论版）， 2010， （1）： 155.
[6]朱怡蓝. 对于火车票实名制的政策分析[J].改革与开放，2011，（12）：134.
[7]张国庆. 公共政策分析[M]. 第1版. 上海： 复旦大学出版社， 2004： 223.
关键词：公共政策 实名制 政策制定 政策执行
1、实名制的产生缘由
政策的公共性源于政策所要解决问题的公共性特征，公共政策问题源于社会中的公共问题，它能引起人们的普遍关注，并具有广泛的影响。“由于公共问题的责任和主要承担者不是个人，而是政府，因此，公共问题的有效控制与解决的主要措施是将其上升到政府的政策议程之中”[1]181，从而形成公共政策问题。公共政策问题经过政策程序和法律程序合法化之后，具备权威性和合法性，才能进入实施阶段。
火车票实名制政策的产生主要源于改革开放以来，区域间差异的拉大，户籍管理制度的改革，再加上交通运输业的发展，使得了人们在区域间的流动性加大。特别是每年春运期间，民工流、学生流、探亲流的交汇，使春运期间的客流量屡创新高。国家发改委副主任刘铁男表示：“2012年春运期间客流量达31.58亿人次，同比增长9.1%，超过了运能的支撑”[2]。我国铁路客运能力的增长速度不及客流量的增长速度，据铁道部的统计，从2012年1月8日到2月16日，铁路发送旅客2.35亿人次，同比增加1352万，增长6.1%，日均588万人次，然而，铁路的春运客运能力仅为382万，日均客流缺口达200多万人次之多[3]。
客流量的逐年飙升导致铁路客运紧张，买票难，车站秩序混乱，甚至还曾出现乘客死亡的案例。2008年1月13日，安徽师范大学的一名大三学生在芜湖火车站被拥挤的人流挤下站台，被尚未停稳的火车当场轧死。同时，大批不法分子通过各种途径，采取非法手段与部分铁路售票人员勾结，非法出票、倒票，使“一票难求”的现象更加严重。春运买票难、出行难等问题一直是公众关注的焦点，因此，为保障民生，切实解决“买票难”所引发的一系列社会公共问题，火车票实名制便应运而生。
2、火车票实名制的界定
火车票实名制是指乘客在购买车票和乘坐火车时，需登记、核查乘客的真实姓名和身份的一种制度。其目标主要是打击“黄牛党”贩卖火车票的行为，预防、减少和打击铁路沿线的各种犯罪，维护乘客的利益，加强乘车管理，整顿车站秩序。同时，有效缓解广大群众买票难、乘车难等问题。从民生角度来讲，实行火车票实名制也是维护社会公平正义，维持社会稳定的一个重要途径[4]。
3、实名制政策障碍分析
2003年火车票实名制就被提出来，但直到2010年才在广州铁路集团公司、成都铁路局试行；2011年6月1日，动车组才开始实行实名制；自2012年元旦起，全国所有列车正式实行实名制。为何火车票实名制从被提出到政策制定，再到全面实施经历了近10年时间呢？火车票实名制自提出就受到许多反对者的批评，有的学者还总结出了实名制“十大罪状”。火车票实名制是一项涉及多主体、多环节、多方利益的公共政策，其制定和实施要受到各种内外因素的影响和制约。火车票实名制政策的制定和实施主要受到以下因素的制约：
3.1 政策制定中的障碍
公共政策在制定过程中不仅要考虑如何解决社会公共问题，还需获得政策作用对象的广泛认可。火车票实名制政策不仅要有可操作性和可行性，还需协调各种利益集团的利益，冲破各种内外部因素的束缚。从火车票实名制影响的客体看，实名制的阻力主要来自以下三个方面：
3.1.1 “铁老大”的被动观望态度
蔡茂松2003年最早建议实行火车票实名制，2006年春运期间“实名制”得到许多民众和学者的支持，但没有被铁道部采纳，理由是要解决我国春运期间客运紧张问题的根本在于提高运力，加大政府对铁道运输的投入力度，构建更加完善的运输系统[5]。近年由于春运期间客流量屡创新高，票贩子倒票更加猖獗，严重干扰了我国铁路旅客运输，因此，要缓解购票难题，实行火车票实名制则成为重要出路，而且实名制在国外已取得了成功经验，如印度、古巴、俄罗斯、泰国等国都在不同程度上实行了火车票实名制，并取得良好成效。鉴于国外经验和我国国情，国内主张实行火车票实名制的呼声越来越强烈，但铁道部认为，实施实名制将增加售票程序，进而影响到其单位时间内的售票数量，增加了售票成本，包括管理成本、人工成本、时间成本以及其他相关的衍生成本。“铁老大”在面对来自内、外部压力以及利益博弈的情况下，仍持观望态度，等待国家出台相关政策。
3.1.2 “黄牛党”的极力“反对”
实名制主要针对那些用不法手段获取并转售火车票，制售假火车票、假证件的“黄牛党”，他们是实施实名制的最大障碍。首先，“黄牛党”和铁道部门有关人员有利害关系，他们会以各种手段和渠道诱导铁道部阻碍火车票实名制政策的实施；其次，“黄牛党”不能通过正规渠道反对火车票实名制的实施，便化身一般民众，在群众中宣传实名制的缺点，对实名制的缺陷进行夸大，对群众进行误导；另外，也有一些所谓的“专家”和学者通过媒体和其他渠道对火车票实名制进行批评，列举实名制的种种不足。这都无疑增加了实名制实施的阻力。
3.1.3 广大群众对实名制的认识差异
广大群众对“实名制”并不陌生，“银行卡实名制”、“汽车实名制”、“手机实名制”等已实施多年，“火车票实名制”也很早就被提出，但群众对实名制操作流程和相关规则的认知程度并不高[6]。火车票实名制是一个复杂、多元的系统工程。火车票实名制导致购票方式的多样化和购票程序的复杂化，如电话订票、网上订票、窗口购票、代售点购票等多种方式，而每种购票方式又有不同流程。同时，购票的有效证件多元化，包括居民身份证、临时身份证、户口簿、军官证等25种有效证件，其中仅有第二代身份证才能进行电话订票和网上订票；退票、改签、证件或车票丢失的处理办法也更繁琐；订、取票的时间也不相同；候车、换车、上下车新规定。一般民众对这些名目繁多的规定都缺乏了解，而铁道部对实名制的宣传力度也不够。 政策适用主体的同质度低，也是影响火车票实名制的一个重要因素。“就政策适用主体而言，倘若其同质度低，成员的价值观、信仰差异性大，势必造成政策执行上的困难；其次政策涉及的人数也关系到政策的执行，政策涉及者越多，则越难执行”[7]223。实名制政策的对象是在中国境内乘坐火车的所有人，其中包括农民工，学生，游客等，适用主体身份复杂。购票人员的文化差异度大，对火车票及相关信息的了解程度也不同，特别是农民工，对互联网比较陌生，无法进行网上购票，因此，让绝大多数群众都支持实名制政策的难度非常大。
3.2 政策执行中的障碍
政策执行既是政策过程的中心环节，又是实现政策目标最重要的活动。“一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可根据实际对其进行修改和完善，以提高政策的可行性和有效性”[7]208。所以，火车票实名制政策在全面实施过程中的阻碍因素主要包括：
3.2.1 手续繁琐
火车票实名制要求乘客在购票和乘车时都应出示证件，要符合“人、证、票”一致。因此，乘客需要凭有效证件购票乘车。购票时售票员将购票者的姓名、身份证号、二维信息编码打在车票上，这所需时间至少是实名制之前的5倍。乘客检票进站时也要出示车票、有效证件或相关证明，如学生证，军人证等。验票环节同样比较繁琐，特别是当乘客将车票或证件丢失时，补票及补办证件的手续复杂，也可能会耽误一些乘客的行程。因此，火车票实名制可以在很大程度上遏制黄牛党倒票，但同时也给乘客带来一些不便。
3.2.2 信息易失风险
火车票若不能报销，乘客一般会在出站后将其丢弃。在实名制政策全面实施之后“捡票族”也应运而生，他们被人雇佣专门在火车站出站口及附近捡乘客丢弃的车票。由于车票上包含了乘客的个人信息，这些信息有可能会随车票的丢弃而泄露。虽然，个人信息泄露的风险仍未可知，但这种风险是客观存在的。
3.2.3 购票方式导致不公
2011年铁道部为保证购票公开、公平、公正，推出了“网络和电话订票”的新举措，但这一措施很快就遭到一名重庆籍温州打工者黄庆红的“投诉”，其投诉原因是：一方面，网络订票和电话订票程序繁琐，对农民工来说有失公平，很多农民工不知道网络订票和电话订票；有的不会上网，也就无法进行网络订票，有的甚至没有手机。另一方面，网络订票和电话订票的预售期提前12天，窗口购票仅提前10天。这个时间差对到车站购票的群众也有失公平。很多车票被网上订购或电话订购了，这对在窗口购票的人来说，买到票的几率就大大降低了。因而，对不会网络订票或电话订票的群体而言，火车票实名制政策在执行过程中有失公平和公正。
3.3 规避障碍建议
3.3.1 加大资金投入，提高铁路的运输能力
我国人口众多，铁路是居民出行的重要方式之一，春运期间客流屡创新高，要解决“一票难求”的问题，根本上还是要提高客运能力。铁路建设是国家基础设施建设的重要组成部分，政府应加大对铁路的投入。中央应根据规划不断增加对铁路运输的投入；地方政府也应根据各地实际增加对铁路财政的投入；加强地区、区域间新铁路干线建设，增设新站点等。另外，国家还应出台相关铁路融资政策，完善铁路融资制度，鼓励民间资本投资铁路建设。
3.3.2 加强法律保护
一项政策的出台应有一定的法律法规作为支撑，以保障政策有效实施。火车票实名制实行受到很多障碍，很大程度上是由于缺少相关立法保障其实施。有关部门应该加强立法，出台相关法规，使实名制政策有法可依。这样不仅有利于铁道部有法可依，也有助于维护好广大群众的利益，保护乘客个人信息安全，同时也可以对“黄牛党”、票贩子的打击有法可依、有章可循。
3.3.3 加大实名制政策宣传力度
有关部门应根据群众获取信息渠道的差异性，有针对性地进行宣传。如农民工，地方政府可要求企事业单位的工会传达实名制政策的规定，让广大群众了解实名制购票、验票、退票的相关程序，从而解决信息不对称导致乘客购票的不公平问题。
3.3.4 创新售验票服务系统
利用信息技术对实名制售验票系统进行革新，开发更方便快捷的火车票售验票系统，优化火车票实名制的操作流程，提高相关人员的工作效率，同时降低旅客在进行购票、验票、候车、乘车、换车等环节的各种成本。
3.3.5 增加公共物品供给，加强公众参与
调整不同购票方式的时间差，保证群众在使用不同购票方式时的公平、公正。提高铁路运能，增加火车票的投入量，在车票量一定的前提下，保障不同售票点和不同售票方式之间的公平合理分配。另外，火车票实名制政策的制定、调整和完善应加强公众参与，提高公众参与意识和能力，降低公众参与成本，鼓励不同行业、不同领域、不同群体的民众通过多种渠道对实名制实施过程中的不足，提出合理化建议，进而推动实名制政策的完善和创新。
项目基金：省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题成（2012lslktglx-11）
参考文献：
[1]陶学荣， 崔运武. 公共政策分析[M].第1版. 武汉：华中科技大学出版社， 2008： 181.
[2]霍玉倩.别把实名制当做万能灵药[EB/OL].北青网http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1201/07/6677474.html，2012-01-07/2012-02-02.
[3]土立方.网购火车票对农民工公平吗[EB/OL].龙江社区http：//club.ithlj.com/thread-274652-1-1.html，2012-01-06/2012-02-03.
[4]王彪. 关注民生， 实行火车票实名制[J]. 经济导刊， 2008， （7）： 98.
[5]杨勇. 火车票实名制政策的多源流理论分析[J]. 新财经（理论版）， 2010， （1）： 155.
[6]朱怡蓝. 对于火车票实名制的政策分析[J].改革与开放，2011，（12）：134.
[7]张国庆. 公共政策分析[M]. 第1版. 上海： 复旦大学出版社， 2004： 223.