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党的十八大提出要走中国特色新型城镇化道路，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。学习贯彻落实党的十八大精神，最大程度激活土地要素，充分发挥土地的空间载体功能、资产功能和生态功能，对于更好地抓住推进新型城镇化机遇，加速推进邵阳城镇化建设，打造八百万邵阳人的幸福家园，具有十分重要的现实意义。
保障土地需求，拓展城镇化发展空间
党的十八大提出要优化国土空间开发格局，形成合理的城镇化空间布局，增强中小城市和小城镇的就业支撑、产业积聚、人口积聚和公共服务的能力。邵阳市结合实际提出“东部城市群经济圈和西部生态经济圈”发展思路，“十一五”期间，编制完成了县域土地利用总体规划，初步完成市区420平方公里核心区城乡一体化概念性规划，提出构建“一群一区、圈层辐射、一主四次、轴线拓展”的城镇用地空间布局。即东部地区构建以邵阳市区为主城，以新邵县城为辅城，以邵东县城、邵阳县城、隆回县城为卫星城的点轴聚合型城镇群体，城市群发展过程中一些重点基础设施项目、重要民生工程项目、重大产业工程项目用地需求得到了全力保障。但邵阳作为经济欠发达地区，城镇基础设施相对滞后，规划不细、用地需求量大，“地从哪来”是下阶段国土资源部门保障新型城镇化建设的首要任务。一要优化空间开发格局。推进城镇化，不能照搬一种模式，更不能朝令夕改，必须规划先行、优化空间，因地制宜发展，科学定位发展。要严格按照城市主体功能定位，修改邵阳市中心城区土地利用总体规划，增强城市集聚产业、承载人口、辐射带动区域发展的能力。要加强城镇建设规划与土地利用总体规划的衔接，统筹城乡发展，在原有土地利用总体规划和中心城市（镇）规划的基础上，进一步细化村级土地利用规划。同时，加强土地规划的总体管控作用，强化建设项目用地预审，确保新型城镇化规划落到实处。二要保障合理用地需求。要利用武陵山片区区域发展和扶贫攻坚的政策优势，争取国家、省重点项目用地指标，扩大增量，确保城镇化跨越发展的合理用地需求。要根据“质量优先、规模优先、急用优先、集约优先”的原则，实行用地计划差别化管理，科学合理地安排好城镇化用地计划。三要推进节约集约用地。要严格执行资源节约集约利用的有关政策制度，通过开展节约集约模范县创建活动，建设一批节地型城镇。要规范各类园区土地利用秩序，加大城镇违法用地行为查处力度。推广武冈市农民集中成片建房模式，引导农村住宅逐步向中心村和小城镇集中，乡镇企业逐步向工业园区集中，挖掘农村节约集约利用土地的潜力，腾出更多的城镇化建设用地。
完善土地市场，保障城镇化建设资金
新型城镇化建设走内涵式发展之路，告别低成本时代，需要大量资金投入，土地这一极具配置能力的资本至关重要。尽管“土地财政”将面临各种现实约束，但土地有偿使用和市场化配置的方向不会变。完善土地资源市场，深化土地有偿使用制度，进一步发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，对建立可持续的城镇建设资金保障机制仍有十分重要的现实意义。一要高度垄断土地一级市场。政府高度垄断土地一级市场，是防止国有土地资产流失，充分发挥政府在推进城镇化进程中的引导和调控作用的需要。要完善土地储备机制，城镇规划区范围内的建设用地，实行政府统一规划、统一征用、统一储备、统一开发、统一供应、统一监管。要统筹增量和存量，科学制定和实施土地储备和供应计划，强化土地储备和供应的调控作用，鼓励土地储备机构以土地融资，增强政府调控和供应能力。要将土地管理方面形成的税费全部纳入财政，严格实行收支两条线管理，防止国有土地资产流失，走出一条为解决企业改制、债权债务清理、土地收益分配、城镇化资金等现实问题的可行之路。二要加强土地市场制度建设。健全土地市场机制是确保土地交易合法性和安全性的需要，是引导土地交易双方依法交易、杜绝隐形交易的重要手段，也是规范土地市场秩序和创造良好的市场环境的主要途径。要出台市区国有建设用地供应及收支管理办法，工业用地及商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一律实行招标、拍卖或挂牌出让，大力推进网上招拍挂；经营性用地和政府统征工业项目用地原则上采用网上挂牌或者拍卖方式出让；加强土地二级市场管理，规范国有土地使用权续期，逐步改善土地收益结构，做大做强土地市场，为新型城镇化建设建立起稳定持续的资金筹措渠道。三是加强土地市场监管。在以出让方式配置国有土地使用权过程中，要严格按照《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布〈国有土地使用权出让合同〉示范文本的通知》（国土资发 [2008]86号）要求，规范国有土地出让行为，积极督促用地者严格履行合同。对擅自变更用途的项目，尤其是对假借工业用地名义，通过优惠政策取得地块，要依法处理到位。
明晰土地权益，平衡城镇化红利分配
十八大报告指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。如何在推进新型城镇化建设的同时，切实维护和保障人民群众的土地权益，当前国土资源部门主要应做好三个工作：一是要按时完成确权登记发证的工作。土地要素市场化需要建立在土地完整确权基础上。要抓好农村土地确权登记发证中的调查、确权两个关键环节，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权调查工作，明晰集体土地产权关系，给每宗地建立“身份证”，赋予农民合法有据的权利保障。这不仅是土地流转的首要前提，也是推进新型城镇化建设的基础性工作。同时，在确权登记发证过程中，要以法律法规和有关政策为依据，本着尊重历史，面对现实，促进经济发展、社会稳定的原则，积极稳妥地做好土地纠纷调处工作。二是推进集体建设用地使用权流转。要建立城乡统一的建设用地市场，增强集体土地流动性，促进土地使用权资本化，产生土地资源配置的帕累托效率，使农村集体土地所有权利益实现最大化。依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，可以通过统一有形的土地市场和公开规范的方式转让，与国有土地享有平等权益。要推进集体建设用地有偿使用试点，建立宅基地退出机制，强化农户对土地的处理权能，鼓励农民离宅离土。要大力推进城乡建设用地增减挂钩工作，对农村宅基地和建设用地整理所节约的土地，先复垦为耕地，通过增减挂钩调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村。要大胆鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。三是规范征地拆迁行为。城镇化建设进程中，征地拆迁问题日益成为社会关注的焦点。要深化征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，依法征收农村集体土地。要严格执行新的征地补偿标准和《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，认真做好新旧征地制度衔接工作，严格履行征地前告知、确认、听证和征地中两公告一登记等程序，严格征地拆迁补偿资金监管，建立被征地农民社会保障机制，妥善解决超期安置和被征地农民就业问题，让广大被征地农民同享城镇化成果。
保护土地生态，统筹城乡发展一体化
新型城镇化与农业现代化相辅相成。农村经济社会发展滞后于城市，不仅足以影响城镇化的活力，而且还给一些城镇化带来一些隐患。要遵循新型城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。一是要注重耕地保护。坚守18亿亩耕地红线是维护国家粮食安全的重大举措，是建设优美家园不可或缺的重要要素，建设生态文明是全面建成小康社会的基本目标之一。因此，保护耕地、保护生态是新型城镇化的基本内涵，是必须坚守的底线。在城镇化建设过程中，要做好县级政府换届后的耕地保护与土地管理目标责任落实工作，总结隆回县村级耕地保护协会经验做法，建立耕地保护共同责任机制。要全面完成基本农田划定工作，严格土地用途管制和占用耕地审批，严厉查处违法占用耕地建设行为。要进一步完善“以补代投”、“以奖代投”机制，鼓励社会资金参与耕地保护。二是要推进土地整治。土地整治是实现规划目标、促进城乡统筹发展，调整产业和经济结构，改善土地生态环境的重要手段。总投资超过60亿的娄邵盆地基本农田建设重大建设项目涉及邵阳市邵东县、新邵县、隆回县、洞口县、武冈市、邵阳县、大祥区、双清区等8个县市区，共77个乡镇、1832个村，基本农田220万亩，从2013年开始实施，计划于2017年结束，该项目对推动城乡一体化、建设美丽邵阳有着非常重要的现实意义。要按进度完成土地整治任务，对整治出来的新增地，一部分用于耕地占补平衡，另一部分可流转为建设用地，提升农村土地的资源价值。要发挥耕地多重功能，在娄邵盆地基本农田重大工程建设项目实施过程中，引入景观设计，将具有生态功能的农田，建成“绿心、绿带”，形成强烈的景观效能，构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。
（作者系邵阳市国土资源局党组书记、局长）
保障土地需求，拓展城镇化发展空间
党的十八大提出要优化国土空间开发格局，形成合理的城镇化空间布局，增强中小城市和小城镇的就业支撑、产业积聚、人口积聚和公共服务的能力。邵阳市结合实际提出“东部城市群经济圈和西部生态经济圈”发展思路，“十一五”期间，编制完成了县域土地利用总体规划，初步完成市区420平方公里核心区城乡一体化概念性规划，提出构建“一群一区、圈层辐射、一主四次、轴线拓展”的城镇用地空间布局。即东部地区构建以邵阳市区为主城，以新邵县城为辅城，以邵东县城、邵阳县城、隆回县城为卫星城的点轴聚合型城镇群体，城市群发展过程中一些重点基础设施项目、重要民生工程项目、重大产业工程项目用地需求得到了全力保障。但邵阳作为经济欠发达地区，城镇基础设施相对滞后，规划不细、用地需求量大，“地从哪来”是下阶段国土资源部门保障新型城镇化建设的首要任务。一要优化空间开发格局。推进城镇化，不能照搬一种模式，更不能朝令夕改，必须规划先行、优化空间，因地制宜发展，科学定位发展。要严格按照城市主体功能定位，修改邵阳市中心城区土地利用总体规划，增强城市集聚产业、承载人口、辐射带动区域发展的能力。要加强城镇建设规划与土地利用总体规划的衔接，统筹城乡发展，在原有土地利用总体规划和中心城市（镇）规划的基础上，进一步细化村级土地利用规划。同时，加强土地规划的总体管控作用，强化建设项目用地预审，确保新型城镇化规划落到实处。二要保障合理用地需求。要利用武陵山片区区域发展和扶贫攻坚的政策优势，争取国家、省重点项目用地指标，扩大增量，确保城镇化跨越发展的合理用地需求。要根据“质量优先、规模优先、急用优先、集约优先”的原则，实行用地计划差别化管理，科学合理地安排好城镇化用地计划。三要推进节约集约用地。要严格执行资源节约集约利用的有关政策制度，通过开展节约集约模范县创建活动，建设一批节地型城镇。要规范各类园区土地利用秩序，加大城镇违法用地行为查处力度。推广武冈市农民集中成片建房模式，引导农村住宅逐步向中心村和小城镇集中，乡镇企业逐步向工业园区集中，挖掘农村节约集约利用土地的潜力，腾出更多的城镇化建设用地。
完善土地市场，保障城镇化建设资金
新型城镇化建设走内涵式发展之路，告别低成本时代，需要大量资金投入，土地这一极具配置能力的资本至关重要。尽管“土地财政”将面临各种现实约束，但土地有偿使用和市场化配置的方向不会变。完善土地资源市场，深化土地有偿使用制度，进一步发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，对建立可持续的城镇建设资金保障机制仍有十分重要的现实意义。一要高度垄断土地一级市场。政府高度垄断土地一级市场，是防止国有土地资产流失，充分发挥政府在推进城镇化进程中的引导和调控作用的需要。要完善土地储备机制，城镇规划区范围内的建设用地，实行政府统一规划、统一征用、统一储备、统一开发、统一供应、统一监管。要统筹增量和存量，科学制定和实施土地储备和供应计划，强化土地储备和供应的调控作用，鼓励土地储备机构以土地融资，增强政府调控和供应能力。要将土地管理方面形成的税费全部纳入财政，严格实行收支两条线管理，防止国有土地资产流失，走出一条为解决企业改制、债权债务清理、土地收益分配、城镇化资金等现实问题的可行之路。二要加强土地市场制度建设。健全土地市场机制是确保土地交易合法性和安全性的需要，是引导土地交易双方依法交易、杜绝隐形交易的重要手段，也是规范土地市场秩序和创造良好的市场环境的主要途径。要出台市区国有建设用地供应及收支管理办法，工业用地及商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一律实行招标、拍卖或挂牌出让，大力推进网上招拍挂；经营性用地和政府统征工业项目用地原则上采用网上挂牌或者拍卖方式出让；加强土地二级市场管理，规范国有土地使用权续期，逐步改善土地收益结构，做大做强土地市场，为新型城镇化建设建立起稳定持续的资金筹措渠道。三是加强土地市场监管。在以出让方式配置国有土地使用权过程中，要严格按照《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布〈国有土地使用权出让合同〉示范文本的通知》（国土资发 [2008]86号）要求，规范国有土地出让行为，积极督促用地者严格履行合同。对擅自变更用途的项目，尤其是对假借工业用地名义，通过优惠政策取得地块，要依法处理到位。
明晰土地权益，平衡城镇化红利分配
十八大报告指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。如何在推进新型城镇化建设的同时，切实维护和保障人民群众的土地权益，当前国土资源部门主要应做好三个工作：一是要按时完成确权登记发证的工作。土地要素市场化需要建立在土地完整确权基础上。要抓好农村土地确权登记发证中的调查、确权两个关键环节，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权调查工作，明晰集体土地产权关系，给每宗地建立“身份证”，赋予农民合法有据的权利保障。这不仅是土地流转的首要前提，也是推进新型城镇化建设的基础性工作。同时，在确权登记发证过程中，要以法律法规和有关政策为依据，本着尊重历史，面对现实，促进经济发展、社会稳定的原则，积极稳妥地做好土地纠纷调处工作。二是推进集体建设用地使用权流转。要建立城乡统一的建设用地市场，增强集体土地流动性，促进土地使用权资本化，产生土地资源配置的帕累托效率，使农村集体土地所有权利益实现最大化。依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，可以通过统一有形的土地市场和公开规范的方式转让，与国有土地享有平等权益。要推进集体建设用地有偿使用试点，建立宅基地退出机制，强化农户对土地的处理权能，鼓励农民离宅离土。要大力推进城乡建设用地增减挂钩工作，对农村宅基地和建设用地整理所节约的土地，先复垦为耕地，通过增减挂钩调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村。要大胆鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。三是规范征地拆迁行为。城镇化建设进程中，征地拆迁问题日益成为社会关注的焦点。要深化征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，依法征收农村集体土地。要严格执行新的征地补偿标准和《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，认真做好新旧征地制度衔接工作，严格履行征地前告知、确认、听证和征地中两公告一登记等程序，严格征地拆迁补偿资金监管，建立被征地农民社会保障机制，妥善解决超期安置和被征地农民就业问题，让广大被征地农民同享城镇化成果。
保护土地生态，统筹城乡发展一体化
新型城镇化与农业现代化相辅相成。农村经济社会发展滞后于城市，不仅足以影响城镇化的活力，而且还给一些城镇化带来一些隐患。要遵循新型城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。一是要注重耕地保护。坚守18亿亩耕地红线是维护国家粮食安全的重大举措，是建设优美家园不可或缺的重要要素，建设生态文明是全面建成小康社会的基本目标之一。因此，保护耕地、保护生态是新型城镇化的基本内涵，是必须坚守的底线。在城镇化建设过程中，要做好县级政府换届后的耕地保护与土地管理目标责任落实工作，总结隆回县村级耕地保护协会经验做法，建立耕地保护共同责任机制。要全面完成基本农田划定工作，严格土地用途管制和占用耕地审批，严厉查处违法占用耕地建设行为。要进一步完善“以补代投”、“以奖代投”机制，鼓励社会资金参与耕地保护。二是要推进土地整治。土地整治是实现规划目标、促进城乡统筹发展，调整产业和经济结构，改善土地生态环境的重要手段。总投资超过60亿的娄邵盆地基本农田建设重大建设项目涉及邵阳市邵东县、新邵县、隆回县、洞口县、武冈市、邵阳县、大祥区、双清区等8个县市区，共77个乡镇、1832个村，基本农田220万亩，从2013年开始实施，计划于2017年结束，该项目对推动城乡一体化、建设美丽邵阳有着非常重要的现实意义。要按进度完成土地整治任务，对整治出来的新增地，一部分用于耕地占补平衡，另一部分可流转为建设用地，提升农村土地的资源价值。要发挥耕地多重功能，在娄邵盆地基本农田重大工程建设项目实施过程中，引入景观设计，将具有生态功能的农田，建成“绿心、绿带”，形成强烈的景观效能，构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。
（作者系邵阳市国土资源局党组书记、局长）