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摘要：乡村两级债务问题随着农村税费改革工作的推进而不断显现，沉重的乡村债务问题已经成为制约我国农村经济发展的主要瓶颈。如何解决好乡村债务问题，为建设新农村工作奠定良好基础，是当前做好农村工作亟待解决的突出问题。
关键词：乡村；债务；农村经济改革
农村税费改革以来，各地按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，取得了一定成效。但乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。乡村债务的产生，直接制约乡村经济和社会各项事业的发展，影响乡村两级工作的正常运转和乡村干部的工作积极性，损害党群干群关系，降低党和政府在农民群众中的威信，影响农村改革、发展和稳定。切实化解历史债务、坚决防止乡村发生新的非正常债务，成为一项非常紧迫、事关全局的重大任务。
一、乡村债务对农村发展的影响
（一）制约农村经济健康发展
发展是硬道理。在农村，农民期望看到的是办学条件的改善、乡村道路的硬化、疾病的及时治疗、公益事业的到位，等等。农民合理诉求的满足，需要雄厚的资金作保障。对农民期望值和依赖程度很高的事，我们应当科学解决，但相关基层政府却感到力不从心。究其原因，一方面是资金有限，另一方面是沉重的乡村债务。就乡村债务而言，不仅影响了地方财源建设，制约了既定经济社会发展目标的实现；而且阻碍了农村基础设施条件的改善，影响了农村经济社会的健康协调发展。发展需要资金，化解债务需要资金。建设小康社会、和谐社会，重点在农村，难点也在农村。资金短缺，是基层政府开展工作的一大羁绊。特别是村级债务的不断堆积，使农村经济社会发展缺乏内在动力，直接延缓经济发展的步伐。
（二）加重了农民的负担
乡村积累少、财路窄，欠发达地区表现更为突出。土地对农民来说，是赖以生存和生活的希望。历史债务一旦分摊在有限的土地上，分摊在农民头上，农民种田种地入不敷出，就会对经营土地失去了信心，致使一些地方出现严重的土地撂荒现象。再加上乱收费、乱摊派、乱罚款现象存在，农民的负担更重。从这个角度看，乡村债务如何解决，直接关系到农民群众的切身利益，若解决不好，将造成农民负担的反弹，造成农民新的负担，将直接减少农民的收入。
（三）影响乡村组织的正常运转
为了使维持工作开展，有相当一部分乡村干部为乡村集体垫支了日常费用，甚至工资也不能及时足额领取，有的还是借新债还旧债，在债务中工作，实在难以调动乡村干部的积极性和主动性。有的乡村债务沉重，乡村干部不得不抽出大量时间应付上门的债权人，在这种情况下，乡村干部一心一意謀发展的干劲必然受到影响。有的乡村干部因为旧债新债问题未得到妥善解决，难以对其工作进行调整，导致许多工作不能正常开展，少数村级组织几乎处于瘫痪状态。这些问题的存在，不仅影响着乡村组织的正常运转，同时也影响着基层组织的建设。
（四）制约新农村建设的步伐
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是中央为新农村描画的美好图景。在农村，债务问题久拖不解，非理性行为的表现自然比城市多，有的甚至是激烈的冲突。过激的言语，过激的行为，影响邻里乡里关系，影响农村精神文明建设。有的债务涉及农民较多，农民上访纠纷不断，影响了农村稳定。在这种环境下，形成合力抓经济、抓发展的心思必然多多少少受到干扰。与此同时，由于债务较大，农村教育、敬老、公路、卫生、广播、水利、饮水安全工程等基础设施和公益事业的建设步伐自然而然受到制约。生产生活条件改善如果放慢，直接制约了新农村建设的步伐。
（五）影响着干群关系和政府形象
构建社会主义和谐社会重点在农村，难点也在农村，农村干群关系的和谐，既是构建农村和谐社会的题中应有之义，也是构建农村和谐社会的关键。农民最恨浮夸之风、言而无信，最大的愿望是政府和乡村干部作风务实，为民办事。现实生活中，群众最关心的就是自己的切身利益。经济不发达，群众的利益得不到满足，现实的生活问题得不到有效解决，他们习惯采取各种过激行为，往往容易导致干群之间的利益正面冲突，引发激烈的矛盾对抗。从一定意义上说，经济发展问题已经成为干群关系和谐的“瓶颈”。农民迫切要求基层党组织和干部带领群众致富，但由于乡村债务负担沉重，不少基层干部疲与债务的纠缠，对农民的呼声束手无策，导致基础建设、公益事业发展、增加收入等事关切身利益的问题得不到及时有效的解决，农民对此意见很大。农民的经济利益得不到维护，农民最关注的现实困难和具体问题得不到解决，必然造成对基层政府不满，导致干群关系紧张。
二、乡村债务形成的原因分析
乡村债务产生和加重的问题是长期积累的结果，原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素。
（一）完成各项税费和集资任务形成的债务
税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，上级给下级下达任务时层层加码、年年递增，大多超出了乡村的承受能力。对乡村干部而言，任务是硬指标，容不得讲条件，必须按时足额甚至超额完成。由于完成各种税费任务时间要求紧，村组为了完成上级下达的任务，只有向金融机构和民间借贷完成各项税费任务，形成农户欠集体、集体欠外债的现状。尤其是民间部分，利息一般都比较高，最终债务越积越多，导致恶性循环。
（二）短期行为形成的债务
相对来讲，乡村干部任期较短，加之有的地方干部更换频繁，一些乡村干部或多或少存在“只要我一木独舟，管它洪水滔天”的潜意识，同时干部考核机制不科学、不完善。在这种情况下，乡村干部为了突显自己在任期内的政绩，不顾地方经济基础和实力，有钱敢花，无钱敢借，片面追求规模扩张，不注重实效，有的更是好大喜功、盲目树典型，通过举债来大搞“形象工程”和“政绩工程”。 至于发展方式是否科学合理、债务如何偿还，均缺乏连续性战略性思考。如此，前任债务与现任债务一届累一届，年年积累，债台节节高，给乡村背上了沉重的债务包袱。
（三）行业达标活动形成的债务
对乡村而言，行业部门开展的各种达标升级活动，是自上而下压的，是刚性的，不完成不行。对农村九年制义务教育实行硬性达标，上级配套资金有限，大部份依靠乡村两级自筹，而筹款渠道主要是向农户集资和向银行贷款。报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来买单，基层财政无力支持，乡村收入更难以完成。加之乡与乡、村与村之间互相攀比，上级给下级下达任务时层层加码、年年递增，大多超出了乡村的承受能力。在财政投入力不从心，集体经济薄弱的前提下，为了完成任务，乡村只好举债，借不到低息的就借高息的，导致了乡村债务的进一步增加。
（四）兴办乡镇企业及村有经济实体形成的债务
20世纪90年代，一些乡镇、村在无资金、缺技术、少人才的情况下，在发展农村经济过程中，没有进行充分的调研论证，盲目跟风上项目，上马了一批小企业。由于经营管理不善、产品质量不高、市场信息不灵、销售渠道不畅等诸多因素导致企业效益不好甚至亏损倒闭，造成银行贷款的沉积，乡村集体背上债务。有的项目是行政干预企业遗留的问题，基层政府出面为企业担保，企业垮了，债务留给政府。
（五）兴办公益事业形成的债务
农民增收离不开农村公益事业建设。公益事业建设涉及村村通、道路硬化、学校建设、农电改造、广播电视、医疗卫生、水利设施建设、文化场所等众多内容。在兴办公益事业上，一些地方不能实事求是地坚持量力而行的原则，不认真实行公益事业“一事一议”制度，而是主观臆断，盲目决策，目标订得过高。而建设所需资金，主要靠借款和贷款，除向金融机构贷款外，还向民间高息借款。这些借贷款不能如期归还，到期只能清息转贷，使债务数额越滚越多。贷款在乡村债务中占大头，因长期无力归还，形成了巨额的利息，“利”越滚越多，债越积越大。
（六）乡村财务管理不规范而形成的债务
各级农村经济管理部门的主要职能是指导管理农村财务和农村集体资产工作，但由于体制问题，在实际工作中，却存在着监管不力、处罚力度较弱的现状，对一些违纪行为造成的债务、债权束手无策。加之乡村级财务自身管理不规范，不能有效控制乡村级财务的收支，开支随意性很大，导致一些不合理甚至违规支出，直接产生了债务。
三、化解乡村债务的对策
（一）妥善处理乡村历史债务
政府统一组织，有关部门共同参与是做好乡村不良债权债务清理工作的关键。乡村两级债权债务涉及面广，政策性强，数额巨大，情况复杂。因此，清理任务重，工作难度大，单靠某一部门是不行的。所以，各级党委、政府要充分认识到清理乡村两级债务工作的重要性、紧迫性、艰巨性，对乡村债权、债务和担保情况进行专项清理，不同情况区别对待。整个工作中，要坚定信心、把握重点、加快推进，着力促进农村经济社会健康和谐发展。
（二）加大对乡村的财政轉移支付力度
通过财政转移支付，在解决现有乡村干部工资、特困户救助的基础上，确保乡村基本公共品的需求。除中央、省级财政转移支付资金外，市、县级财政都配套一定比例的转移支付资金，县、乡、村对国家财政转移支付资金都要确保专款专用，严禁截留、平调、挤占、挪用上级转移支付资金。实际工作中，要区别分类对待，注意向经济基础薄弱的乡村重点倾斜。
（三）发展农村经济，加强财源建设
发展农村经济不但是解决农村债务问题的治本之策，而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。要因地制宜，充分挖掘本地资源优势，大力发展地方特色经济，形成“一乡一业”、“一村一品”的开放型经济新格局；大力发展农村第二、三产业，积极实施小城镇战略，推进农村工业化进程，努力培植财源税源，壮大乡村两级集体经济实力，增强还债能力；加大招商引资力度，利用外地资金发展当地经济。有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，更重要的是，能够降低农村财务风险，避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。
（四）严格乡村财务管理
逐步建立健全乡村财务管理体制，同时加强审计监督，严格控制管理性支出。要在掌握总收入的基础上，合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出，优化支出结构，确保重点支出。要把乡村债务管理作为国有资产和农村集体资产及乡村财务管理的重要内容，建立健全管理制度，实行法人及主管领导责任制，有效遏制债务增加，规范乡村债务管理。要提高乡村干部的财务管理水平，强化其责任意识和公仆意识。要强化乡村干部离任审计，防止任前政绩变成离任后的债务包袱，产生新增债务。要严明纪律，严肃查处清理乡村两级债务过程中发现的违法违纪问题。
（五）转变乡镇政府职能，规范政府行为
要积极稳妥地推进乡镇机构改革，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。改革现有的人事用人制度，实行机构设置、用人制度与财力配套相结合，事权与财权相结合，精减机构，缩减人员开支。要努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断提高乡村债务清偿能力。
（六）切实减轻基层负担
要按照农村综合改革工作的要求，切实转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。始终不折不扣地贯彻落实党中央、国务院有关涉农问题的政策，严禁开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动；严禁不切实际对乡镇下达财政收入指令性计划；严禁强令村级组织完成种养计划和技术推广任务；严禁向村级组织强行摊派报刊、书籍征订任务，更不得以回扣、代扣、代缴等方式促订促销；严禁超越财力兴建各种工程，禁止各种不切实际、劳民伤财的工程。
（作者单位：陕西渭南市委党校）
关键词：乡村；债务；农村经济改革
农村税费改革以来，各地按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，取得了一定成效。但乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。乡村债务的产生，直接制约乡村经济和社会各项事业的发展，影响乡村两级工作的正常运转和乡村干部的工作积极性，损害党群干群关系，降低党和政府在农民群众中的威信，影响农村改革、发展和稳定。切实化解历史债务、坚决防止乡村发生新的非正常债务，成为一项非常紧迫、事关全局的重大任务。
一、乡村债务对农村发展的影响
（一）制约农村经济健康发展
发展是硬道理。在农村，农民期望看到的是办学条件的改善、乡村道路的硬化、疾病的及时治疗、公益事业的到位，等等。农民合理诉求的满足，需要雄厚的资金作保障。对农民期望值和依赖程度很高的事，我们应当科学解决，但相关基层政府却感到力不从心。究其原因，一方面是资金有限，另一方面是沉重的乡村债务。就乡村债务而言，不仅影响了地方财源建设，制约了既定经济社会发展目标的实现；而且阻碍了农村基础设施条件的改善，影响了农村经济社会的健康协调发展。发展需要资金，化解债务需要资金。建设小康社会、和谐社会，重点在农村，难点也在农村。资金短缺，是基层政府开展工作的一大羁绊。特别是村级债务的不断堆积，使农村经济社会发展缺乏内在动力，直接延缓经济发展的步伐。
（二）加重了农民的负担
乡村积累少、财路窄，欠发达地区表现更为突出。土地对农民来说，是赖以生存和生活的希望。历史债务一旦分摊在有限的土地上，分摊在农民头上，农民种田种地入不敷出，就会对经营土地失去了信心，致使一些地方出现严重的土地撂荒现象。再加上乱收费、乱摊派、乱罚款现象存在，农民的负担更重。从这个角度看，乡村债务如何解决，直接关系到农民群众的切身利益，若解决不好，将造成农民负担的反弹，造成农民新的负担，将直接减少农民的收入。
（三）影响乡村组织的正常运转
为了使维持工作开展，有相当一部分乡村干部为乡村集体垫支了日常费用，甚至工资也不能及时足额领取，有的还是借新债还旧债，在债务中工作，实在难以调动乡村干部的积极性和主动性。有的乡村债务沉重，乡村干部不得不抽出大量时间应付上门的债权人，在这种情况下，乡村干部一心一意謀发展的干劲必然受到影响。有的乡村干部因为旧债新债问题未得到妥善解决，难以对其工作进行调整，导致许多工作不能正常开展，少数村级组织几乎处于瘫痪状态。这些问题的存在，不仅影响着乡村组织的正常运转，同时也影响着基层组织的建设。
（四）制约新农村建设的步伐
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是中央为新农村描画的美好图景。在农村，债务问题久拖不解，非理性行为的表现自然比城市多，有的甚至是激烈的冲突。过激的言语，过激的行为，影响邻里乡里关系，影响农村精神文明建设。有的债务涉及农民较多，农民上访纠纷不断，影响了农村稳定。在这种环境下，形成合力抓经济、抓发展的心思必然多多少少受到干扰。与此同时，由于债务较大，农村教育、敬老、公路、卫生、广播、水利、饮水安全工程等基础设施和公益事业的建设步伐自然而然受到制约。生产生活条件改善如果放慢，直接制约了新农村建设的步伐。
（五）影响着干群关系和政府形象
构建社会主义和谐社会重点在农村，难点也在农村，农村干群关系的和谐，既是构建农村和谐社会的题中应有之义，也是构建农村和谐社会的关键。农民最恨浮夸之风、言而无信，最大的愿望是政府和乡村干部作风务实，为民办事。现实生活中，群众最关心的就是自己的切身利益。经济不发达，群众的利益得不到满足，现实的生活问题得不到有效解决，他们习惯采取各种过激行为，往往容易导致干群之间的利益正面冲突，引发激烈的矛盾对抗。从一定意义上说，经济发展问题已经成为干群关系和谐的“瓶颈”。农民迫切要求基层党组织和干部带领群众致富，但由于乡村债务负担沉重，不少基层干部疲与债务的纠缠，对农民的呼声束手无策，导致基础建设、公益事业发展、增加收入等事关切身利益的问题得不到及时有效的解决，农民对此意见很大。农民的经济利益得不到维护，农民最关注的现实困难和具体问题得不到解决，必然造成对基层政府不满，导致干群关系紧张。
二、乡村债务形成的原因分析
乡村债务产生和加重的问题是长期积累的结果，原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素。
（一）完成各项税费和集资任务形成的债务
税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，上级给下级下达任务时层层加码、年年递增，大多超出了乡村的承受能力。对乡村干部而言，任务是硬指标，容不得讲条件，必须按时足额甚至超额完成。由于完成各种税费任务时间要求紧，村组为了完成上级下达的任务，只有向金融机构和民间借贷完成各项税费任务，形成农户欠集体、集体欠外债的现状。尤其是民间部分，利息一般都比较高，最终债务越积越多，导致恶性循环。
（二）短期行为形成的债务
相对来讲，乡村干部任期较短，加之有的地方干部更换频繁，一些乡村干部或多或少存在“只要我一木独舟，管它洪水滔天”的潜意识，同时干部考核机制不科学、不完善。在这种情况下，乡村干部为了突显自己在任期内的政绩，不顾地方经济基础和实力，有钱敢花，无钱敢借，片面追求规模扩张，不注重实效，有的更是好大喜功、盲目树典型，通过举债来大搞“形象工程”和“政绩工程”。 至于发展方式是否科学合理、债务如何偿还，均缺乏连续性战略性思考。如此，前任债务与现任债务一届累一届，年年积累，债台节节高，给乡村背上了沉重的债务包袱。
（三）行业达标活动形成的债务
对乡村而言，行业部门开展的各种达标升级活动，是自上而下压的，是刚性的，不完成不行。对农村九年制义务教育实行硬性达标，上级配套资金有限，大部份依靠乡村两级自筹，而筹款渠道主要是向农户集资和向银行贷款。报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来买单，基层财政无力支持，乡村收入更难以完成。加之乡与乡、村与村之间互相攀比，上级给下级下达任务时层层加码、年年递增，大多超出了乡村的承受能力。在财政投入力不从心，集体经济薄弱的前提下，为了完成任务，乡村只好举债，借不到低息的就借高息的，导致了乡村债务的进一步增加。
（四）兴办乡镇企业及村有经济实体形成的债务
20世纪90年代，一些乡镇、村在无资金、缺技术、少人才的情况下，在发展农村经济过程中，没有进行充分的调研论证，盲目跟风上项目，上马了一批小企业。由于经营管理不善、产品质量不高、市场信息不灵、销售渠道不畅等诸多因素导致企业效益不好甚至亏损倒闭，造成银行贷款的沉积，乡村集体背上债务。有的项目是行政干预企业遗留的问题，基层政府出面为企业担保，企业垮了，债务留给政府。
（五）兴办公益事业形成的债务
农民增收离不开农村公益事业建设。公益事业建设涉及村村通、道路硬化、学校建设、农电改造、广播电视、医疗卫生、水利设施建设、文化场所等众多内容。在兴办公益事业上，一些地方不能实事求是地坚持量力而行的原则，不认真实行公益事业“一事一议”制度，而是主观臆断，盲目决策，目标订得过高。而建设所需资金，主要靠借款和贷款，除向金融机构贷款外，还向民间高息借款。这些借贷款不能如期归还，到期只能清息转贷，使债务数额越滚越多。贷款在乡村债务中占大头，因长期无力归还，形成了巨额的利息，“利”越滚越多，债越积越大。
（六）乡村财务管理不规范而形成的债务
各级农村经济管理部门的主要职能是指导管理农村财务和农村集体资产工作，但由于体制问题，在实际工作中，却存在着监管不力、处罚力度较弱的现状，对一些违纪行为造成的债务、债权束手无策。加之乡村级财务自身管理不规范，不能有效控制乡村级财务的收支，开支随意性很大，导致一些不合理甚至违规支出，直接产生了债务。
三、化解乡村债务的对策
（一）妥善处理乡村历史债务
政府统一组织，有关部门共同参与是做好乡村不良债权债务清理工作的关键。乡村两级债权债务涉及面广，政策性强，数额巨大，情况复杂。因此，清理任务重，工作难度大，单靠某一部门是不行的。所以，各级党委、政府要充分认识到清理乡村两级债务工作的重要性、紧迫性、艰巨性，对乡村债权、债务和担保情况进行专项清理，不同情况区别对待。整个工作中，要坚定信心、把握重点、加快推进，着力促进农村经济社会健康和谐发展。
（二）加大对乡村的财政轉移支付力度
通过财政转移支付，在解决现有乡村干部工资、特困户救助的基础上，确保乡村基本公共品的需求。除中央、省级财政转移支付资金外，市、县级财政都配套一定比例的转移支付资金，县、乡、村对国家财政转移支付资金都要确保专款专用，严禁截留、平调、挤占、挪用上级转移支付资金。实际工作中，要区别分类对待，注意向经济基础薄弱的乡村重点倾斜。
（三）发展农村经济，加强财源建设
发展农村经济不但是解决农村债务问题的治本之策，而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。要因地制宜，充分挖掘本地资源优势，大力发展地方特色经济，形成“一乡一业”、“一村一品”的开放型经济新格局；大力发展农村第二、三产业，积极实施小城镇战略，推进农村工业化进程，努力培植财源税源，壮大乡村两级集体经济实力，增强还债能力；加大招商引资力度，利用外地资金发展当地经济。有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，更重要的是，能够降低农村财务风险，避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。
（四）严格乡村财务管理
逐步建立健全乡村财务管理体制，同时加强审计监督，严格控制管理性支出。要在掌握总收入的基础上，合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出，优化支出结构，确保重点支出。要把乡村债务管理作为国有资产和农村集体资产及乡村财务管理的重要内容，建立健全管理制度，实行法人及主管领导责任制，有效遏制债务增加，规范乡村债务管理。要提高乡村干部的财务管理水平，强化其责任意识和公仆意识。要强化乡村干部离任审计，防止任前政绩变成离任后的债务包袱，产生新增债务。要严明纪律，严肃查处清理乡村两级债务过程中发现的违法违纪问题。
（五）转变乡镇政府职能，规范政府行为
要积极稳妥地推进乡镇机构改革，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。改革现有的人事用人制度，实行机构设置、用人制度与财力配套相结合，事权与财权相结合，精减机构，缩减人员开支。要努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断提高乡村债务清偿能力。
（六）切实减轻基层负担
要按照农村综合改革工作的要求，切实转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。始终不折不扣地贯彻落实党中央、国务院有关涉农问题的政策，严禁开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动；严禁不切实际对乡镇下达财政收入指令性计划；严禁强令村级组织完成种养计划和技术推广任务；严禁向村级组织强行摊派报刊、书籍征订任务，更不得以回扣、代扣、代缴等方式促订促销；严禁超越财力兴建各种工程，禁止各种不切实际、劳民伤财的工程。
（作者单位：陕西渭南市委党校）