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摘 要：消费者金融素养的普遍缺失使学界开始思考金融素养培育的制度必要性。从源流来看，金融素养培育得益于后危机时代全球金融消费者保护浪潮的盛行，并在制度演化中愈发彰显独立性价值。伴随制度实践的深入，金融素养被视为金融市场深化发展的基础设施，并逐渐纳入主流国家金融监管体系。政府间国际组织、专业性国际机构以及私营部门的广泛参与，为金融素养培育的制度实践提供丰富的政策建议与资源保障。从初期零散的智识性倡导，到中期协同的战略性推进，再到近期系统的针对性提升，金融素养培育已经成为金融全球化视域中不可忽视的制度环节。立足协同性与实效性的制度节点，厘清主体权责、强化公私协同、明确优先事项，有效缓和因成本与收益不可控引发的有效性质疑，是金融素养培育国际探索的有益经验。面对金融监管国际合作的发展趋势，我国政府应从消费者金融素养实际水平出发，逐步提高金融素养培育的政策优先级。
关键词：金融素养;国际探索;金融教育;金融消费者
中图分类号： F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2021）07-0027-08
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.07.004
一、问题缘起
金融素养（Financial Literacy），是指金融消费者应当具备的理解金融产品、概念和风险，作出理性金融决策，有效获得金融支持与帮助等增进个人金融福利的能力。金融素养培育植根于金融市场创新与深化进程的反思之中，并在金融危机的全球省思下愈发呈现出清晰的制度脉络。在金融素养培育的制度进程中，国际组织扮演重要角色：以经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下简称经合组织）、世界银行集团（The World Bank，WB，以下简称世界银行）、国际证券事务监察委员会组织（International Organization of Securities Commission，IOSCO，以下简称国际证监会组织）为代表的国际组织自21世纪初以来，针对全球金融素养的制度实践出台多项相关举措（见表1）。国际探索的蓬勃发展在证成金融素养命题重要性的同时，也为各国金融素养培育实践的开展提供有益的智识支撑。
纵览各国实践，不同的发展动机饱含相同的制度旨趣，金融素养的概念内容逐渐得到统一。国际社会较为认可的“金融素养”包含两个层次的含义①：对金融术语、风险等知识的理解，以及应用知识并做出有效的金融决策，最终提升个人与社会的金融福祉。由此，金融素养的行为逻辑是通过主体智识的提升传导个人决策的合理性，进而希冀通过个体理性的叠加传导更多的集体理性，进而实现个体与市场发展的双赢。近年来，依托监管机构金融消费者保护部门的职责履行，我国金融素养培育取得一定成效：2013年我国金融教育国家战略正式提交二十国集团（Group of Twenty，G20），并编入经合组织与二十国集团联合发布的《推进金融教育国家战略》;同年，中国人民银行开始消费者金融素养试点调查，并于2016年正式建立消费者金融素养问卷调查制度。在金融素养培育国际合作日趋频繁的背景下，统筹国际资源、厘清制度思路是提升我国金融素养培育有效性与国际化的重要路径。有鉴于此，本文立足金融素养培育国际合作的实践源流，在静态框架与动态变迁的分析基础上，剖析金融素养培育实践的关键制度节点。
二、金融素养培育制度兴起的主体框架
金融素养与金融消费者保护、金融普惠、金融创新等金融市场发展关键领域的理论联系为多元国际组织的制度嵌入提供现实依据。2015年，应全球普惠金融合作伙伴组织（The Global Partnership for Financial Inclusion，GPFI）的要求，世界银行发布《金融消费者保护与金融素养举措的全局映射》，汇总现有金融素养培育的国际性参与者及其政策措施与资源运用。报告显示，金融素养培育并非单一国际组织孤立、零散的尝试，而是在多元化国际组织参与下的整体推进（World Bank，2005）[1]。具体而言，金融素养培育的国际合作表现在政府、社会和市场三种维度。
（一）政府间国际组织的合作倡导
政府间国际组织因其在资源统筹、政策约束力等方面的优势，在金融素养培育的国际合作中发挥主导性作用。以经合组织为例，作为以应对全球化发展与治理命题为己任，秉承“为更好生活的更好政策”（Better Policies for Better Lives）目标理念的政府间国际经济组织，经合组织对金融素养培育命题的关注表现在金融教育、金融消费者保护、金融普惠以及公司治理等各个板块的政策讨论之中。2002年，经合组织开始实施首个金融教育项目;2006年，经合组织设立国际金融教育网络（International Network on Financial Education，INFE），为全球金融教育计划与项目的推进提供政策支撑。21世纪以来，经合组织针对金融教育、金融消费者保护、金融素养培育等命题发布多份政策建议，为全球金融素养培育制度的实践提供重要智识保障。
政府间国际组织主导下的金融素养培育实践表现出两種不同语境设定：一方面，以经合组织、世界银行、国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）为代表的国际组织更加重视素养培育的“基础设施”内涵。金融市场的运作需要人们接受金融创新，而充分的金融知识和能力是人们接受金融创新的必要基础（Stolper和Walter，2017）[2]。相关实践强调素养水平的评估、素养培育的政策框架以及核心数据的国际交流等，重在突显金融素养对金融市场创新与深化的基础性价值。另一方面，以联合国、国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）以及区域性国际金融机构为代表的国际组织更加强调素养培育的“金融包容”内涵。金融并非“为了赚钱而赚钱”，金融的存在是为了帮助实现其他的目标，即社会的目标（席勒，2012）[3]。相关实践更多从机构的职能定位出发，针对中低收入国家或目标区域国家，通过目标群体金融能力的提升，最终促进个人与地区经济局面的改善。 （二）专业性国际机构的规则嵌入
不同于政府间国际组织较为宏观的金融素养制度进路，专业性国际机构的金融素养实践表现出较强的功能导向，具体表现在：第一，聚焦机构功能项下社会问题的应对。制度发展中问题导向的确立有利于金融素养培育实践的“下沉”与“落地”。例如，支付与市场基础设施委员会（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）聚焦金融普惠进程中因支付问题引发的金融知识普及需求。再如，国际证监会组织立足国际证券监管规则与金融素养培育的制度连接点，确立投资者教育的问题导向②。第二，立足现有监管资源的嵌入。金融素养的大厦正在监管领域迅速扩张（Williams和Satchell，2011）[4]，专业性国际组织将素养标准嵌入监管规则，运用现有合作框架有效推进政策施行。例如，美洲银行监管协会（Association of Supervisors of Banks of the Americas，ASBA）通过向成员国监管机构提供政策培训、借助专业机构开展区域性调查以提升金融素养制度决策的有效性。第三，更趋专业性的方案供给。沿袭政府间国际组织的金融普惠进路，金融素养培育成为金融包容项下专业性国际机构可以仰仗的重要工具。例如，金融包容性联盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）将金融素养培育作为消费者权力与市场行为工作组（Consumer Empowerment and Market Conduct，CEMC）五个优先事项之一。再如，安信永普惠金融中心（ACCION’s Centre for Financial Inclusion，CFI）也通过金融素养模块的运转实现金融服务中消费者的赋能③。
（三）金融机构资助下的项目拓展
金融素养计划与项目的实施离不开充足的资金支持。在公共财政的资金统筹之外，私营部门自愿的资金捐助是金融素养得以制度化、常态化拓展的有力保障。在金融素养培育的国际合作中，金融集团通过自有基金会支持金融素养评估、实践以及国际交流活动已逐渐成为常态。例如，花旗集团基金会（Citi Foundation）资助的全球金融教育项目，金融能力创新基金、金融能力研究基金、万事达基金会（MasterCard Foundation）针对发展中国家的青年金融素养提升计划，维萨公司（Visa Inc.）倡导的金融素养免费创新项目与区域性金融教育计划等。虽然基金会因其金融机构背景而存在介入金融素养实践的动机质疑，但从实践效果而言，基金会更多表现出金融素养国际合作在社会维度的协同，即私人资本与社会化制度实践的有机融合。
三、金融素养培育制度探索的现实源流
国际社会对金融素养的重视程度伴随金融深化进程而不断强化。从初期的知识普及，到中期的价值发现，再到近期制度化语境下的精耕细作，金融素养经由实践拓展而逐渐剥离出具有政策化与法制化倾向的制度属性。通过对经合组织、世界银行、国际证监会组织等主要国际组织金融素养培育的政策梳理，我们可以将相关实践发展归总为如下三个阶段：
（一）萌芽阶段（2008年之前）：助力金融决策的认知倡导
2008年全球性金融危机发展前，经合组织已经开始从金融市场风险的复杂性出发，提出立足个人作出更好金融决策的金融教育政策倡导。2005年，经合组织出版了第一部关于国际层面金融素养制度实践的报告——《提高金融素养：问题与政策分析》。该报告认为，社会保障个人责任的强化、消费者债务水平的提升以及电子金融交易的扩张使得金融产品属性与民众主体能力之间产生智识鸿沟（OECD，2005）[5]。考虑到金融教育对个人决策与金融市场体系的传导效益，经合组织倡导各国应当在现有金融监管框架内，统筹社会资源，重视民众金融素养水平的提升。同年，经合组织金融与企业事务理事会（Directorate for Financial and Enterprise Affairs）发布《关于金融教育与认知的原则及良好做法的建议》， 从金融教育对消费者、地区金融秩序与国际金融市场的重要性出发，对成员国金融教育与认知工作的开展提出方向性建议。
金融素养是影响行为主体资产配置的重要因素，缺乏金融素养容易导致行为主体做出错误的金融决策（单德朋，2019）[6]。在金融素养培育的萌芽阶段，国际组织从“个体知识—决策行为—社会福利”的行为经济学进路出发，力争通过金融知识的有效供给，提升金融决策的合理性，最终增加金融市场的整体福利产出。尽管萌芽阶段的金融素养培育仅仅表现为金融市场深化发展的预防性措施，但是金融教育的基础性、适当性与公共性在相关报告文件中得到了前瞻性体现。首先，相对于常规意义的金融市场信息法定披露，金融教育是一种更为优先、更趋基础的消费者权益保护手段。金融教育的基础地位意味着国家政策的推进面临着相对复杂的社会实际：面对各国金融市场发展的不同现状，金融教育应当着眼高度优先的问题;面对金融行业不同的目标受众群体，金融教育则应在回应性之外，探索长期、系统的程式化推进路径。其次，金融教育的制度建設应当注重适当性原则的贯彻。金融教育的适当性包括项目实施的适当性和项目效果的适当性两个部分。从项目实施而言，金融教育项目的开展应充分考虑成本收益，并在不同群体的推行中保持必要的公正与独立。从项目效果来看，在交易体系内推动金融教育有赖于缔约自由原则下违约机制的倾斜性设计。进言之，适当性原则可以被理解为在项目设计中贯彻“权利义务相一致”的原则，即不因金融教育的政策倾斜造成金融交易秩序内部的公平缺失，也不应金融教育活动开展的相对化与片面化，造成金融教育领域的新一轮排斥。最后，金融教育的制度拓展有赖于公共问题导向下的政府主导与社会协同。经合组织相关建议明确指出，应当将金融教育内化到金融监管的行政框架之中，通过政府职能的有效发挥，形成金融教育的长效运行机制。而在政府主导之外，也应重视作为利益相关方的金融机构的重要作用，即要求金融机构将金融教育内化为公司治理的重要维度。由此，金融教育的“政府—市场”制度运行思路得而确立。 （二）证立阶段（2008—2013年）：内嵌金融消费者保护的金融教育
2008年全球性金融危机的发生引发世界舆论对金融消费者保护议题的高度关注，金融素养作为金融消费者能力提升的题中之义，也得到诸多国际组织的认可。2011年，应二十国集团财长和央行行长会议的呼吁，经合组织金融市场委员会（the Committee on Financial Markets，CMF）金融消费者保护小组（the Task Force on Financial Consumer Protection）主导制定《金融消费者保护的高级原则》，金融教育与认知被视为全球金融消费者保护工作的十大原则之一。无独有偶，世界银行也在2012年发布的《金融消费者保护的良好经验》中提出五条立足金融教育与消费者自我保护能力的重要原则。
在金融消费者保护的内嵌之外，金融素养培育的独立性也在本阶段得到证立。金融危机伊始，国际金融教育网络就曾发布《金融教育与危机：政策文件与指引》，痛陈金融知识匮乏对全球性金融危机蔓延的重要影响。在前期大量金融教育与金融素养评估项目孵化的基础上，上升到国家政策与制度层面的金融素养培育方案呼之欲出。2012年，经过多番磋商与论证，经合组织应二十国集团的要求正式发布《金融教育国家战略高级原则》。面对金融教育的多样性需求与金融教育战略开展的多元化路径，《金融教育国家战略高级原则》的出台旨在为各国政府的资源协调与统筹提供可借鉴、可操作的发展样板。2013年，二十国集团与经合组织联合发布《推进金融教育的国家战略》，对全球22个主要国家和地区的金融教育战略运行现状进行检视，有效推动了《金融教育国家战略高级原则》的落地。相比于经合组织前期大量的政策厘定，《推进金融教育的国家战略》更加重视实践镜像与发展问题的客观分析，并适时对前期政策导向进行调试。而后，世界银行与经合组织于2014年和2015年相继发布《金融教育项目与战略：路径与可利用资源》《金融教育国家战略政策手册》，从工具层面进一步为金融素养的全球制度实践提供保障。正如经合组织报告指出的那样，金融教育已成为市场行为和审慎监管的重要补充，改善个人金融行为已成为许多国家的长期政策重点（OECD，2012）[7]。相比于早期金融教育发展的原则性建议，内嵌于金融消费者保护之中的金融教育具备更多的政策拓展环节。从涉及主体来看，经合组织从“政府—市场”的视阈拓展到利益相关者维度，主体范围的多元涵射更有利于金融教育活动开展的社会协同。从制度导向来看，金融教育并非单纯的战略宣示，而是内嵌于消费者权利具象的制度环节，因而在未来的发展中具备更多的制度节点。
（三）强化阶段（2013年至今）：立足差异化与回应性的金融素养制度供给
金融教育国家战略推行以来，经合组织对金融素养命题的关注逐渐从宏观制度建构转型至微观的专业化方案供给。空间维度群体与区域的差异性以及时间维度金融市场发展变迁进程中特殊的问题需求成为近年来金融素养制度实践的转型重心。
从群体特征来看，本阶段的制度实践从单纯的金融知识普及过渡到素养提升的差异化方案供给。2015年，经合组织在前期关于学生与青年群体的调查评估基礎上，发布《青年人金融素养的核心能力框架》，重点针对15—18岁青年群体的金融素养提升提出针对性方案。2016年，经合组织批准发布《成年人金融素养的核心能力框架》，为18岁以上的成年人提供有效的金融素养评估计划以及改善方案。2018年，经合组织将群体化特征的挖掘从自然人拓展到法人，发布《中小微企业金融素养的核心能力框架》。实际上，早在2015年，经合组织就曾发布《中小企业融资高级原则》（High-Level Principles on SME Financing），核心能力框架的出台是在原有基础上针对中小微企业融资能力问题的深化。
从问题导向来看，本阶段的制度实践注重对金融市场深化进程中的特殊问题作出及时的政策回应。一方面，相关国际实践聚焦投资者保护与金融素养培育的制度融合。在提高金融素养的过程中，投资者的金融素养水平是了解当前金融状况的一个重要因素（Saeedi和Hamedi，2018）[8]。投资者保护是金融消费者保护命题中较为特殊的环节，也是金融产品复杂性与金融素养匮乏的主要冲突场域。有鉴于此，国际证监会组织于2014年发布《投资者教育与金融素养战略框架》，明确未来金融素养制度实践的投资者导向。而后，在经合组织与国家证监会组织的通力合作下，《投资者教育政策框架（2017）》与《将行为洞察力应用于金融素养与投资者教育计划和举措（2018）》陆续出台，为协同投资者教育的国际规则提供政策模板。另一方面，相关国际实践重视数字时代金融素养培育的问题回应。金融市场去中介化的趋势使得个人面临更大程度的金融责任（Lusard和Mitchell，2014）[9]。2016年，《二十国集团数字金融包容高级原则》（G20 High-level Principles on Digital Financial Inclusion）将“强化数字金融素养与意识”作为八项原则之一。而后，经合组织相继发布《确保数字时代的金融教育和消费者保护》《关于数字化和金融素养的政策指引》两份文件作为数字金融包容高级原则的单向拓展，深刻阐释数字革命下消费者金融素养问题的复杂化与应对的紧迫性，强调通过数字化工具的使用改善而非恶化消费者的金融素养境况。
四、金融素养培育制度探索的发展节点
诚然，金融教育国家战略的推广并非一帆风顺的。尽管不同阶段金融素养培育的国际探索呈现出不同的制度导向，但金融素养培育的制度化逻辑愈发清晰，即在提升制度有效性目标下，寻求宏观的政策话语认可，充分挖掘金融素养培育的社会资源，不断夯实金融素养培育在应对金融市场风险与深化金融市场发展中的基础性作用。虽然金融市场的深化发展为金融素养命题的提出提供诸多现实理据，但金融素养培育的高成本历来是摆在制度化拓展面前的重要难题，制度实践也因此面临着发展的不确定性。如果金融素养的制度目标定位在个人金融决策的改善，那么这一目标是相对容易实现的，并在结果意义上存在可操作性的评估手段。但是，从制度源流来看，金融素养培育的目标并非仅仅以个人为导向，而是金融市场与社会整体福利的提升。尽管相关理论研究认为并无确切的数据证明金融能力提升与市场社会福利之间存在必然联系，现有的政策倾斜并未带来金融水平的整体提升（Wills，2008）[10]，但金融素养培育的实践愈发为金融素养的命题合理性提供有力的背书。现有国际实践从制度成本与现实收益的矛盾出发，强调通过资源统筹与工具创新，不断提升金融素养制度实践的协同性与实效性。 （一）协同性：公共与私人的制度并重
协同性重在通过统筹金融素养与社会资源的关联，实现制度运行成本的社会化分担。从制度变迁而言，仅仅依赖政府的强制性标签容易引发公共资源的过度消耗，并造成“父爱主义”的苛责，而市场与社会单一化的诱致性变迁也面临着激励机制不足与合法性缺失等多重发展困境。相关国际探索表明，金融素养培育并非仅仅是金融市场内部的主体能力培育，而应基于系统性风险防范、着眼金融市场与社会福利整体性关联的制度协同，公共部门与私人机构的合作成为一种必然的制度选择。由此，金融素养培育的制度协同应当重视政府主导与社会共治两个维度的资源统筹。
从政府主导来看，金融素养培育协同机制的构建虽然在效果上实现成本共担，但并没有实质性减损政府的主导责任。毋庸置疑，金融教育立法化与国家战略化进程的开展离不开政府部门的有效支持，具体来看，应通过强有力公共机构的赋权，实现金融教育国家政策的上行下效。而以中央银行、财政、教育以及金融监管为代表的横向部门之间，国家、地区与地方之间的政策协同也是确保金融教育国家战略有效实施的公权保障。具体而言，政府在金融素养培育中的主导作用表现在制定和实施金融教育国家战略。经合组织将国家金融教育战略的定义明确为，“国家协调的金融教育方法，包括经调整的框架或方案”，其内容包含确保金融教育重要性的立法体系、利益相关者的合作协调机制和路线图以及个别计划应用指引等。金融市场系统性风险将原本碎片化的金融教育实践提升至国家战略高度，而国家战略的实行需要强有力的领导机制。从现有发展状态来看，各国金融教育国家战略的运行表现出“国家政策+领导机构”的宏观制度特征。一方面，主要国家金融教育国家战略的推行均明确了具体的实施计划，官方的、具备约束力的制度文本的出台为金融教育的开展提供明确的权力注脚。另一方面，各国在现有政府机构体系内均明确了金融教育国家战略的领导与协调机构（见表2）。部分国家通过设置独立委员会，提升了金融教育的决策地位，明确了国家战略的独立主导格局，例如美国、巴西、韩国、新加坡等国通过成立金融教育国家委员会，由金融监管机构、政府职能部门与民间社会团体联合组成，负责金融教育国家战略的制定、实施与监督。部分国家将金融教育内化为金融市场监管政策之中，由国家金融监管部门统筹负责，例如澳大利亚、日本等国将金融教育提升为金融监管机构的法定职责。部分国家从金融教育发展的政策关联导向出发，由财政部门负责国家战略的资源统筹，例如荷兰、俄罗斯等国均由财政部门统筹金融教育政策实施。
从社会共治来看，金融素养培育利益主体的广泛参与也为战略的运行提供诸多制度结点。无论是交易体系内部的私营金融部门，还是社会体系内的非政府组织、工会、消费者协会、雇主、媒体等，都应被统筹在金融素养培育制度运行之中。需要注意的是，社会共治强调的是有效性前提下的社会治理资源统筹，并非主体或工具维度的简单堆叠。公共部门与私人机构的协同，并非同一事物的重复化操作，正如《金融教育国家戰略高级原则》所指出，“公共部门的行动不应取代或复制非公共利益相关者现有的有效行动，而应努力协调、促进、加强和确保所有利益相关者行动的质量”。此外，“私营部门制订金融教育方案不应涉及促进和推销特定的金融产品或服务”，即将金融素养培育从传统商品交易体系中剥离，强调更具社会意义、更趋普遍价值的社会参与。
（二）实效性：普遍与特殊的制度并行
实效性是以金融素养为代表的“主体能力制度化”命题能否可持续的关键因素。现有国际探索下多元制度工具与政策建议出台的目的就是为了提高金融素养培育制度的实效性。作为对金融素养培育有效性理论争议的回应，现有制度实践确立了普遍维护与特殊保护两种制度发展进路。
从普遍维护来看，金融素养培育应当立足金融市场与社会发展维度下社会主体金融知识的普遍性供给。在制度运行成本与现实收益的权衡下，经合组织在《推进国家金融教育战略》中汇总出现有实践中五种具有普遍实效性的路径（OECD，2013）[11]：其一，金融教育的强制提供义务，即通过立法强制金融机构提供必要的金融教育资源④;其二，通过法定征税为金融教育国家战略的开展提供资金支持;其三，开展相关金融教育活动的质量认证;其四，与社会组织合作建设金融教育实施平台;其五，接受社会组织和金融机构的专项捐助。概览而言，基于普遍维护的金融素养制度的探索，一方面，通过政策的法治化提升制度运行的规范性与权威性;另一方面，重视对私营部门的激励性政策。由此，法律责任和社会责任的双重保障为普遍意义上的金融素养维护提供了良好的外部制度环境。
从特殊保护来看，金融教育群体的多元性客观上给金融教育国家战略的开展带来了诸多制度性弊端。部分金融素养培育项目的失败就因为割裂了消费者金融行为与其所处的社会经济、政治和文化等背景的关系（Zokaityte，2017）[12]。参差不齐的金融素养群体水平使得各国在推动金融教育战略普遍发展的同时，重视对个别群体的专项指引。为此，金融教育战略的设计中应该明确政策优先事项，有序推进战略的实施。在有效评估自身实际问题基础上，金融教育战略应当重点对老年人、年轻人、移民、低收入群体、妇女、工人、失业者等不同目标受众群体提供差异化制度安排。总体上看，金融素养培育的特殊保护表现出信息交互与政策嵌入两条主线：一方面，金融项目的针对性开展建立在有效的信息互动基础之上。金融教育国家战略因各国金融市场发展水平的不同而表现出不同的特征，也会因目标受众群体金融素养需求的不同体现出差异化的政策导向。因此，有效的金融评估是开展金融教育国家战略的必要保障，国家金融素养的常态化衡量也应成为各国金融教育政策有效性的强力保障。国际层面金融素养衡量工具与PISA评估的应用为各国金融素养提升活动的开展提供了可借鉴的数据基础。除此之外，政策制定期间磋商与咨询机制，即立足现有信息媒介，在金融教育政策的供需双方之间形成信息的有效互动也是提升金融教育战略科学性的重要手段。另一方面，在金融素养培育的特殊保护项下，金融素养与统计数据、金融普惠与金融监管等常态化职能的融合成为提升制度实效性的重要路径。相关国际实践倡导在金融素养培育的“一个中心”下形成交易体系、金融体系与社会体系等多元进路。 五、结语
据经合组织统计，21世纪以来，已有45个国家正在实施或设计金融教育国家战略以满足人口的金融知识需求，并且发展中国家正在成为金融国家战略的生力军。我国政府历来重视金融消费者的教育和引导，提高国民金融素养是我国金融业健康发展的可靠保证（周小川，2007）[13]。我国已在2013年由中国人民银行会同原银监会、证监会以及原保监会研究制定《中国金融教育国家战略》，并于同年提交G20峰会。从初期的金融知识普及到系统的金融教育国家战略，我国业已融入金融素养培育的全球发展进程中。国际组织主导下全球金融素养制度实践的标准化运行为我国制度开展提供良好模板。着眼协同性与实效性，我国金融素养培育应在以下方向着力深化：第一，以社会共治为突破口，提升我国金融素养培育的现代化水平。社会共治是具有中国特色、符合中国实际的现代化治理工具，金融素养培育问题的社会共治可以有效缓和制度运行成本与现实收益之间的矛盾。金融素养培育的社会共治应当在“政府—市場—社会”的范畴下，在法权体系、交易体系与社会体系三种关联维度下，最大限度地统筹社会治理资源。第二，以金融消费者权益保护为导向，确定金融素养制度实践的优先领域。依照国际经验，我国金融素养制度应当优先在普惠金融领域进行实践，着力应对金融素养缺失引发的市场发展排斥。此外，随着我国金融市场化进程的不断推进，创新驱动下的金融市场在迎来数字金融、科技金融等崭新版块的同时也为投资者保护带来新的挑战。金融素养的制度实践既要重视对新金融领域消费主体问题的应对，又要探索以大数据、人工智能为代表的新型工具对金融素养实践的支撑作用。第三，以金融法治化为依托，构建金融监管体系的素养嵌入通道。不可否认金融素养培育代表着一种后危机时代金融监管转型的方向，金融监管机构主导国家金融素养培育战略成为常态化趋势，权力部门的介入为金融素养培育提供更多的制度可能性。并且，伴随与金融素养相关的金融教育、金融消费纠纷处理、信息披露等规则的完善，金融素养培育的法制化线条愈发清晰。对于我国而言，金融素养培育一直内嵌于金融消费者保护的内核之中。2016年发布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》明确将金融知识普及和金融消费者教育机制作为我国金融消费者保护的重要内控制度，更为重要的是中国人民银行已于2013年遵循国际上较为普遍的评估范式，开始隔年发布《消费者金融素养调查简要报告》。在前期拓展的基础上，2020年9月颁布实施的新版《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》更是明确银行业金融机构提升金融消费者金融素养的机构义务，并将金融素养调查制度固定于部门规章之中。将金融素养培育纳入金融消费者保护的常态化机制，是未来我国金融市场化与法治化的题中之义。
注：
①经合组织将金融教育定义为“金融消费者或投资者通过信息、说明或客观建议提高自身对金融产品、术语以及风险的理解，提升技术和信心以增强对金融风险和机会的认识、做出明智的选择、知晓从何寻求帮助、采取其他有效措施改善提升自身金融福祉的过程”。详见OECD. Recommendation of the Council on Principles and Good Practices on Financial Education and Awareness[EB/OL].http：//www.oecd.org/daf/fin/financial-education/35108560.pdf，2005-07-15/2020-03-29.
②国际证监会组织于2013年成立个人投资者委员会（Committee on Retail Investor），旨在应对金融服务多样化与养老责任个人化场景下的投资者教育与金融知识普及。
③据世界银行报告披露，安信永与印度33家小额信贷机构合作，在基本金融规划方面培训了3.8万多人。
④例如在南非，最近批准的金融行业法规定，金融机构应将其税后利润的一部分用于消费者教育活动（2012年为0.25%，2013年为0.3%，从2014年起为0.4%）。
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关键词：金融素养;国际探索;金融教育;金融消费者
中图分类号： F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2021）07-0027-08
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.07.004
一、问题缘起
金融素养（Financial Literacy），是指金融消费者应当具备的理解金融产品、概念和风险，作出理性金融决策，有效获得金融支持与帮助等增进个人金融福利的能力。金融素养培育植根于金融市场创新与深化进程的反思之中，并在金融危机的全球省思下愈发呈现出清晰的制度脉络。在金融素养培育的制度进程中，国际组织扮演重要角色：以经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下简称经合组织）、世界银行集团（The World Bank，WB，以下简称世界银行）、国际证券事务监察委员会组织（International Organization of Securities Commission，IOSCO，以下简称国际证监会组织）为代表的国际组织自21世纪初以来，针对全球金融素养的制度实践出台多项相关举措（见表1）。国际探索的蓬勃发展在证成金融素养命题重要性的同时，也为各国金融素养培育实践的开展提供有益的智识支撑。
纵览各国实践，不同的发展动机饱含相同的制度旨趣，金融素养的概念内容逐渐得到统一。国际社会较为认可的“金融素养”包含两个层次的含义①：对金融术语、风险等知识的理解，以及应用知识并做出有效的金融决策，最终提升个人与社会的金融福祉。由此，金融素养的行为逻辑是通过主体智识的提升传导个人决策的合理性，进而希冀通过个体理性的叠加传导更多的集体理性，进而实现个体与市场发展的双赢。近年来，依托监管机构金融消费者保护部门的职责履行，我国金融素养培育取得一定成效：2013年我国金融教育国家战略正式提交二十国集团（Group of Twenty，G20），并编入经合组织与二十国集团联合发布的《推进金融教育国家战略》;同年，中国人民银行开始消费者金融素养试点调查，并于2016年正式建立消费者金融素养问卷调查制度。在金融素养培育国际合作日趋频繁的背景下，统筹国际资源、厘清制度思路是提升我国金融素养培育有效性与国际化的重要路径。有鉴于此，本文立足金融素养培育国际合作的实践源流，在静态框架与动态变迁的分析基础上，剖析金融素养培育实践的关键制度节点。
二、金融素养培育制度兴起的主体框架
金融素养与金融消费者保护、金融普惠、金融创新等金融市场发展关键领域的理论联系为多元国际组织的制度嵌入提供现实依据。2015年，应全球普惠金融合作伙伴组织（The Global Partnership for Financial Inclusion，GPFI）的要求，世界银行发布《金融消费者保护与金融素养举措的全局映射》，汇总现有金融素养培育的国际性参与者及其政策措施与资源运用。报告显示，金融素养培育并非单一国际组织孤立、零散的尝试，而是在多元化国际组织参与下的整体推进（World Bank，2005）[1]。具体而言，金融素养培育的国际合作表现在政府、社会和市场三种维度。
（一）政府间国际组织的合作倡导
政府间国际组织因其在资源统筹、政策约束力等方面的优势，在金融素养培育的国际合作中发挥主导性作用。以经合组织为例，作为以应对全球化发展与治理命题为己任，秉承“为更好生活的更好政策”（Better Policies for Better Lives）目标理念的政府间国际经济组织，经合组织对金融素养培育命题的关注表现在金融教育、金融消费者保护、金融普惠以及公司治理等各个板块的政策讨论之中。2002年，经合组织开始实施首个金融教育项目;2006年，经合组织设立国际金融教育网络（International Network on Financial Education，INFE），为全球金融教育计划与项目的推进提供政策支撑。21世纪以来，经合组织针对金融教育、金融消费者保护、金融素养培育等命题发布多份政策建议，为全球金融素养培育制度的实践提供重要智识保障。
政府间国际组织主导下的金融素养培育实践表现出两種不同语境设定：一方面，以经合组织、世界银行、国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）为代表的国际组织更加重视素养培育的“基础设施”内涵。金融市场的运作需要人们接受金融创新，而充分的金融知识和能力是人们接受金融创新的必要基础（Stolper和Walter，2017）[2]。相关实践强调素养水平的评估、素养培育的政策框架以及核心数据的国际交流等，重在突显金融素养对金融市场创新与深化的基础性价值。另一方面，以联合国、国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）以及区域性国际金融机构为代表的国际组织更加强调素养培育的“金融包容”内涵。金融并非“为了赚钱而赚钱”，金融的存在是为了帮助实现其他的目标，即社会的目标（席勒，2012）[3]。相关实践更多从机构的职能定位出发，针对中低收入国家或目标区域国家，通过目标群体金融能力的提升，最终促进个人与地区经济局面的改善。 （二）专业性国际机构的规则嵌入
不同于政府间国际组织较为宏观的金融素养制度进路，专业性国际机构的金融素养实践表现出较强的功能导向，具体表现在：第一，聚焦机构功能项下社会问题的应对。制度发展中问题导向的确立有利于金融素养培育实践的“下沉”与“落地”。例如，支付与市场基础设施委员会（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）聚焦金融普惠进程中因支付问题引发的金融知识普及需求。再如，国际证监会组织立足国际证券监管规则与金融素养培育的制度连接点，确立投资者教育的问题导向②。第二，立足现有监管资源的嵌入。金融素养的大厦正在监管领域迅速扩张（Williams和Satchell，2011）[4]，专业性国际组织将素养标准嵌入监管规则，运用现有合作框架有效推进政策施行。例如，美洲银行监管协会（Association of Supervisors of Banks of the Americas，ASBA）通过向成员国监管机构提供政策培训、借助专业机构开展区域性调查以提升金融素养制度决策的有效性。第三，更趋专业性的方案供给。沿袭政府间国际组织的金融普惠进路，金融素养培育成为金融包容项下专业性国际机构可以仰仗的重要工具。例如，金融包容性联盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）将金融素养培育作为消费者权力与市场行为工作组（Consumer Empowerment and Market Conduct，CEMC）五个优先事项之一。再如，安信永普惠金融中心（ACCION’s Centre for Financial Inclusion，CFI）也通过金融素养模块的运转实现金融服务中消费者的赋能③。
（三）金融机构资助下的项目拓展
金融素养计划与项目的实施离不开充足的资金支持。在公共财政的资金统筹之外，私营部门自愿的资金捐助是金融素养得以制度化、常态化拓展的有力保障。在金融素养培育的国际合作中，金融集团通过自有基金会支持金融素养评估、实践以及国际交流活动已逐渐成为常态。例如，花旗集团基金会（Citi Foundation）资助的全球金融教育项目，金融能力创新基金、金融能力研究基金、万事达基金会（MasterCard Foundation）针对发展中国家的青年金融素养提升计划，维萨公司（Visa Inc.）倡导的金融素养免费创新项目与区域性金融教育计划等。虽然基金会因其金融机构背景而存在介入金融素养实践的动机质疑，但从实践效果而言，基金会更多表现出金融素养国际合作在社会维度的协同，即私人资本与社会化制度实践的有机融合。
三、金融素养培育制度探索的现实源流
国际社会对金融素养的重视程度伴随金融深化进程而不断强化。从初期的知识普及，到中期的价值发现，再到近期制度化语境下的精耕细作，金融素养经由实践拓展而逐渐剥离出具有政策化与法制化倾向的制度属性。通过对经合组织、世界银行、国际证监会组织等主要国际组织金融素养培育的政策梳理，我们可以将相关实践发展归总为如下三个阶段：
（一）萌芽阶段（2008年之前）：助力金融决策的认知倡导
2008年全球性金融危机发展前，经合组织已经开始从金融市场风险的复杂性出发，提出立足个人作出更好金融决策的金融教育政策倡导。2005年，经合组织出版了第一部关于国际层面金融素养制度实践的报告——《提高金融素养：问题与政策分析》。该报告认为，社会保障个人责任的强化、消费者债务水平的提升以及电子金融交易的扩张使得金融产品属性与民众主体能力之间产生智识鸿沟（OECD，2005）[5]。考虑到金融教育对个人决策与金融市场体系的传导效益，经合组织倡导各国应当在现有金融监管框架内，统筹社会资源，重视民众金融素养水平的提升。同年，经合组织金融与企业事务理事会（Directorate for Financial and Enterprise Affairs）发布《关于金融教育与认知的原则及良好做法的建议》， 从金融教育对消费者、地区金融秩序与国际金融市场的重要性出发，对成员国金融教育与认知工作的开展提出方向性建议。
金融素养是影响行为主体资产配置的重要因素，缺乏金融素养容易导致行为主体做出错误的金融决策（单德朋，2019）[6]。在金融素养培育的萌芽阶段，国际组织从“个体知识—决策行为—社会福利”的行为经济学进路出发，力争通过金融知识的有效供给，提升金融决策的合理性，最终增加金融市场的整体福利产出。尽管萌芽阶段的金融素养培育仅仅表现为金融市场深化发展的预防性措施，但是金融教育的基础性、适当性与公共性在相关报告文件中得到了前瞻性体现。首先，相对于常规意义的金融市场信息法定披露，金融教育是一种更为优先、更趋基础的消费者权益保护手段。金融教育的基础地位意味着国家政策的推进面临着相对复杂的社会实际：面对各国金融市场发展的不同现状，金融教育应当着眼高度优先的问题;面对金融行业不同的目标受众群体，金融教育则应在回应性之外，探索长期、系统的程式化推进路径。其次，金融教育的制度建設应当注重适当性原则的贯彻。金融教育的适当性包括项目实施的适当性和项目效果的适当性两个部分。从项目实施而言，金融教育项目的开展应充分考虑成本收益，并在不同群体的推行中保持必要的公正与独立。从项目效果来看，在交易体系内推动金融教育有赖于缔约自由原则下违约机制的倾斜性设计。进言之，适当性原则可以被理解为在项目设计中贯彻“权利义务相一致”的原则，即不因金融教育的政策倾斜造成金融交易秩序内部的公平缺失，也不应金融教育活动开展的相对化与片面化，造成金融教育领域的新一轮排斥。最后，金融教育的制度拓展有赖于公共问题导向下的政府主导与社会协同。经合组织相关建议明确指出，应当将金融教育内化到金融监管的行政框架之中，通过政府职能的有效发挥，形成金融教育的长效运行机制。而在政府主导之外，也应重视作为利益相关方的金融机构的重要作用，即要求金融机构将金融教育内化为公司治理的重要维度。由此，金融教育的“政府—市场”制度运行思路得而确立。 （二）证立阶段（2008—2013年）：内嵌金融消费者保护的金融教育
2008年全球性金融危机的发生引发世界舆论对金融消费者保护议题的高度关注，金融素养作为金融消费者能力提升的题中之义，也得到诸多国际组织的认可。2011年，应二十国集团财长和央行行长会议的呼吁，经合组织金融市场委员会（the Committee on Financial Markets，CMF）金融消费者保护小组（the Task Force on Financial Consumer Protection）主导制定《金融消费者保护的高级原则》，金融教育与认知被视为全球金融消费者保护工作的十大原则之一。无独有偶，世界银行也在2012年发布的《金融消费者保护的良好经验》中提出五条立足金融教育与消费者自我保护能力的重要原则。
在金融消费者保护的内嵌之外，金融素养培育的独立性也在本阶段得到证立。金融危机伊始，国际金融教育网络就曾发布《金融教育与危机：政策文件与指引》，痛陈金融知识匮乏对全球性金融危机蔓延的重要影响。在前期大量金融教育与金融素养评估项目孵化的基础上，上升到国家政策与制度层面的金融素养培育方案呼之欲出。2012年，经过多番磋商与论证，经合组织应二十国集团的要求正式发布《金融教育国家战略高级原则》。面对金融教育的多样性需求与金融教育战略开展的多元化路径，《金融教育国家战略高级原则》的出台旨在为各国政府的资源协调与统筹提供可借鉴、可操作的发展样板。2013年，二十国集团与经合组织联合发布《推进金融教育的国家战略》，对全球22个主要国家和地区的金融教育战略运行现状进行检视，有效推动了《金融教育国家战略高级原则》的落地。相比于经合组织前期大量的政策厘定，《推进金融教育的国家战略》更加重视实践镜像与发展问题的客观分析，并适时对前期政策导向进行调试。而后，世界银行与经合组织于2014年和2015年相继发布《金融教育项目与战略：路径与可利用资源》《金融教育国家战略政策手册》，从工具层面进一步为金融素养的全球制度实践提供保障。正如经合组织报告指出的那样，金融教育已成为市场行为和审慎监管的重要补充，改善个人金融行为已成为许多国家的长期政策重点（OECD，2012）[7]。相比于早期金融教育发展的原则性建议，内嵌于金融消费者保护之中的金融教育具备更多的政策拓展环节。从涉及主体来看，经合组织从“政府—市场”的视阈拓展到利益相关者维度，主体范围的多元涵射更有利于金融教育活动开展的社会协同。从制度导向来看，金融教育并非单纯的战略宣示，而是内嵌于消费者权利具象的制度环节，因而在未来的发展中具备更多的制度节点。
（三）强化阶段（2013年至今）：立足差异化与回应性的金融素养制度供给
金融教育国家战略推行以来，经合组织对金融素养命题的关注逐渐从宏观制度建构转型至微观的专业化方案供给。空间维度群体与区域的差异性以及时间维度金融市场发展变迁进程中特殊的问题需求成为近年来金融素养制度实践的转型重心。
从群体特征来看，本阶段的制度实践从单纯的金融知识普及过渡到素养提升的差异化方案供给。2015年，经合组织在前期关于学生与青年群体的调查评估基礎上，发布《青年人金融素养的核心能力框架》，重点针对15—18岁青年群体的金融素养提升提出针对性方案。2016年，经合组织批准发布《成年人金融素养的核心能力框架》，为18岁以上的成年人提供有效的金融素养评估计划以及改善方案。2018年，经合组织将群体化特征的挖掘从自然人拓展到法人，发布《中小微企业金融素养的核心能力框架》。实际上，早在2015年，经合组织就曾发布《中小企业融资高级原则》（High-Level Principles on SME Financing），核心能力框架的出台是在原有基础上针对中小微企业融资能力问题的深化。
从问题导向来看，本阶段的制度实践注重对金融市场深化进程中的特殊问题作出及时的政策回应。一方面，相关国际实践聚焦投资者保护与金融素养培育的制度融合。在提高金融素养的过程中，投资者的金融素养水平是了解当前金融状况的一个重要因素（Saeedi和Hamedi，2018）[8]。投资者保护是金融消费者保护命题中较为特殊的环节，也是金融产品复杂性与金融素养匮乏的主要冲突场域。有鉴于此，国际证监会组织于2014年发布《投资者教育与金融素养战略框架》，明确未来金融素养制度实践的投资者导向。而后，在经合组织与国家证监会组织的通力合作下，《投资者教育政策框架（2017）》与《将行为洞察力应用于金融素养与投资者教育计划和举措（2018）》陆续出台，为协同投资者教育的国际规则提供政策模板。另一方面，相关国际实践重视数字时代金融素养培育的问题回应。金融市场去中介化的趋势使得个人面临更大程度的金融责任（Lusard和Mitchell，2014）[9]。2016年，《二十国集团数字金融包容高级原则》（G20 High-level Principles on Digital Financial Inclusion）将“强化数字金融素养与意识”作为八项原则之一。而后，经合组织相继发布《确保数字时代的金融教育和消费者保护》《关于数字化和金融素养的政策指引》两份文件作为数字金融包容高级原则的单向拓展，深刻阐释数字革命下消费者金融素养问题的复杂化与应对的紧迫性，强调通过数字化工具的使用改善而非恶化消费者的金融素养境况。
四、金融素养培育制度探索的发展节点
诚然，金融教育国家战略的推广并非一帆风顺的。尽管不同阶段金融素养培育的国际探索呈现出不同的制度导向，但金融素养培育的制度化逻辑愈发清晰，即在提升制度有效性目标下，寻求宏观的政策话语认可，充分挖掘金融素养培育的社会资源，不断夯实金融素养培育在应对金融市场风险与深化金融市场发展中的基础性作用。虽然金融市场的深化发展为金融素养命题的提出提供诸多现实理据，但金融素养培育的高成本历来是摆在制度化拓展面前的重要难题，制度实践也因此面临着发展的不确定性。如果金融素养的制度目标定位在个人金融决策的改善，那么这一目标是相对容易实现的，并在结果意义上存在可操作性的评估手段。但是，从制度源流来看，金融素养培育的目标并非仅仅以个人为导向，而是金融市场与社会整体福利的提升。尽管相关理论研究认为并无确切的数据证明金融能力提升与市场社会福利之间存在必然联系，现有的政策倾斜并未带来金融水平的整体提升（Wills，2008）[10]，但金融素养培育的实践愈发为金融素养的命题合理性提供有力的背书。现有国际实践从制度成本与现实收益的矛盾出发，强调通过资源统筹与工具创新，不断提升金融素养制度实践的协同性与实效性。 （一）协同性：公共与私人的制度并重
协同性重在通过统筹金融素养与社会资源的关联，实现制度运行成本的社会化分担。从制度变迁而言，仅仅依赖政府的强制性标签容易引发公共资源的过度消耗，并造成“父爱主义”的苛责，而市场与社会单一化的诱致性变迁也面临着激励机制不足与合法性缺失等多重发展困境。相关国际探索表明，金融素养培育并非仅仅是金融市场内部的主体能力培育，而应基于系统性风险防范、着眼金融市场与社会福利整体性关联的制度协同，公共部门与私人机构的合作成为一种必然的制度选择。由此，金融素养培育的制度协同应当重视政府主导与社会共治两个维度的资源统筹。
从政府主导来看，金融素养培育协同机制的构建虽然在效果上实现成本共担，但并没有实质性减损政府的主导责任。毋庸置疑，金融教育立法化与国家战略化进程的开展离不开政府部门的有效支持，具体来看，应通过强有力公共机构的赋权，实现金融教育国家政策的上行下效。而以中央银行、财政、教育以及金融监管为代表的横向部门之间，国家、地区与地方之间的政策协同也是确保金融教育国家战略有效实施的公权保障。具体而言，政府在金融素养培育中的主导作用表现在制定和实施金融教育国家战略。经合组织将国家金融教育战略的定义明确为，“国家协调的金融教育方法，包括经调整的框架或方案”，其内容包含确保金融教育重要性的立法体系、利益相关者的合作协调机制和路线图以及个别计划应用指引等。金融市场系统性风险将原本碎片化的金融教育实践提升至国家战略高度，而国家战略的实行需要强有力的领导机制。从现有发展状态来看，各国金融教育国家战略的运行表现出“国家政策+领导机构”的宏观制度特征。一方面，主要国家金融教育国家战略的推行均明确了具体的实施计划，官方的、具备约束力的制度文本的出台为金融教育的开展提供明确的权力注脚。另一方面，各国在现有政府机构体系内均明确了金融教育国家战略的领导与协调机构（见表2）。部分国家通过设置独立委员会，提升了金融教育的决策地位，明确了国家战略的独立主导格局，例如美国、巴西、韩国、新加坡等国通过成立金融教育国家委员会，由金融监管机构、政府职能部门与民间社会团体联合组成，负责金融教育国家战略的制定、实施与监督。部分国家将金融教育内化为金融市场监管政策之中，由国家金融监管部门统筹负责，例如澳大利亚、日本等国将金融教育提升为金融监管机构的法定职责。部分国家从金融教育发展的政策关联导向出发，由财政部门负责国家战略的资源统筹，例如荷兰、俄罗斯等国均由财政部门统筹金融教育政策实施。
从社会共治来看，金融素养培育利益主体的广泛参与也为战略的运行提供诸多制度结点。无论是交易体系内部的私营金融部门，还是社会体系内的非政府组织、工会、消费者协会、雇主、媒体等，都应被统筹在金融素养培育制度运行之中。需要注意的是，社会共治强调的是有效性前提下的社会治理资源统筹，并非主体或工具维度的简单堆叠。公共部门与私人机构的协同，并非同一事物的重复化操作，正如《金融教育国家戰略高级原则》所指出，“公共部门的行动不应取代或复制非公共利益相关者现有的有效行动，而应努力协调、促进、加强和确保所有利益相关者行动的质量”。此外，“私营部门制订金融教育方案不应涉及促进和推销特定的金融产品或服务”，即将金融素养培育从传统商品交易体系中剥离，强调更具社会意义、更趋普遍价值的社会参与。
（二）实效性：普遍与特殊的制度并行
实效性是以金融素养为代表的“主体能力制度化”命题能否可持续的关键因素。现有国际探索下多元制度工具与政策建议出台的目的就是为了提高金融素养培育制度的实效性。作为对金融素养培育有效性理论争议的回应，现有制度实践确立了普遍维护与特殊保护两种制度发展进路。
从普遍维护来看，金融素养培育应当立足金融市场与社会发展维度下社会主体金融知识的普遍性供给。在制度运行成本与现实收益的权衡下，经合组织在《推进国家金融教育战略》中汇总出现有实践中五种具有普遍实效性的路径（OECD，2013）[11]：其一，金融教育的强制提供义务，即通过立法强制金融机构提供必要的金融教育资源④;其二，通过法定征税为金融教育国家战略的开展提供资金支持;其三，开展相关金融教育活动的质量认证;其四，与社会组织合作建设金融教育实施平台;其五，接受社会组织和金融机构的专项捐助。概览而言，基于普遍维护的金融素养制度的探索，一方面，通过政策的法治化提升制度运行的规范性与权威性;另一方面，重视对私营部门的激励性政策。由此，法律责任和社会责任的双重保障为普遍意义上的金融素养维护提供了良好的外部制度环境。
从特殊保护来看，金融教育群体的多元性客观上给金融教育国家战略的开展带来了诸多制度性弊端。部分金融素养培育项目的失败就因为割裂了消费者金融行为与其所处的社会经济、政治和文化等背景的关系（Zokaityte，2017）[12]。参差不齐的金融素养群体水平使得各国在推动金融教育战略普遍发展的同时，重视对个别群体的专项指引。为此，金融教育战略的设计中应该明确政策优先事项，有序推进战略的实施。在有效评估自身实际问题基础上，金融教育战略应当重点对老年人、年轻人、移民、低收入群体、妇女、工人、失业者等不同目标受众群体提供差异化制度安排。总体上看，金融素养培育的特殊保护表现出信息交互与政策嵌入两条主线：一方面，金融项目的针对性开展建立在有效的信息互动基础之上。金融教育国家战略因各国金融市场发展水平的不同而表现出不同的特征，也会因目标受众群体金融素养需求的不同体现出差异化的政策导向。因此，有效的金融评估是开展金融教育国家战略的必要保障，国家金融素养的常态化衡量也应成为各国金融教育政策有效性的强力保障。国际层面金融素养衡量工具与PISA评估的应用为各国金融素养提升活动的开展提供了可借鉴的数据基础。除此之外，政策制定期间磋商与咨询机制，即立足现有信息媒介，在金融教育政策的供需双方之间形成信息的有效互动也是提升金融教育战略科学性的重要手段。另一方面，在金融素养培育的特殊保护项下，金融素养与统计数据、金融普惠与金融监管等常态化职能的融合成为提升制度实效性的重要路径。相关国际实践倡导在金融素养培育的“一个中心”下形成交易体系、金融体系与社会体系等多元进路。 五、结语
据经合组织统计，21世纪以来，已有45个国家正在实施或设计金融教育国家战略以满足人口的金融知识需求，并且发展中国家正在成为金融国家战略的生力军。我国政府历来重视金融消费者的教育和引导，提高国民金融素养是我国金融业健康发展的可靠保证（周小川，2007）[13]。我国已在2013年由中国人民银行会同原银监会、证监会以及原保监会研究制定《中国金融教育国家战略》，并于同年提交G20峰会。从初期的金融知识普及到系统的金融教育国家战略，我国业已融入金融素养培育的全球发展进程中。国际组织主导下全球金融素养制度实践的标准化运行为我国制度开展提供良好模板。着眼协同性与实效性，我国金融素养培育应在以下方向着力深化：第一，以社会共治为突破口，提升我国金融素养培育的现代化水平。社会共治是具有中国特色、符合中国实际的现代化治理工具，金融素养培育问题的社会共治可以有效缓和制度运行成本与现实收益之间的矛盾。金融素养培育的社会共治应当在“政府—市場—社会”的范畴下，在法权体系、交易体系与社会体系三种关联维度下，最大限度地统筹社会治理资源。第二，以金融消费者权益保护为导向，确定金融素养制度实践的优先领域。依照国际经验，我国金融素养制度应当优先在普惠金融领域进行实践，着力应对金融素养缺失引发的市场发展排斥。此外，随着我国金融市场化进程的不断推进，创新驱动下的金融市场在迎来数字金融、科技金融等崭新版块的同时也为投资者保护带来新的挑战。金融素养的制度实践既要重视对新金融领域消费主体问题的应对，又要探索以大数据、人工智能为代表的新型工具对金融素养实践的支撑作用。第三，以金融法治化为依托，构建金融监管体系的素养嵌入通道。不可否认金融素养培育代表着一种后危机时代金融监管转型的方向，金融监管机构主导国家金融素养培育战略成为常态化趋势，权力部门的介入为金融素养培育提供更多的制度可能性。并且，伴随与金融素养相关的金融教育、金融消费纠纷处理、信息披露等规则的完善，金融素养培育的法制化线条愈发清晰。对于我国而言，金融素养培育一直内嵌于金融消费者保护的内核之中。2016年发布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》明确将金融知识普及和金融消费者教育机制作为我国金融消费者保护的重要内控制度，更为重要的是中国人民银行已于2013年遵循国际上较为普遍的评估范式，开始隔年发布《消费者金融素养调查简要报告》。在前期拓展的基础上，2020年9月颁布实施的新版《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》更是明确银行业金融机构提升金融消费者金融素养的机构义务，并将金融素养调查制度固定于部门规章之中。将金融素养培育纳入金融消费者保护的常态化机制，是未来我国金融市场化与法治化的题中之义。
注：
①经合组织将金融教育定义为“金融消费者或投资者通过信息、说明或客观建议提高自身对金融产品、术语以及风险的理解，提升技术和信心以增强对金融风险和机会的认识、做出明智的选择、知晓从何寻求帮助、采取其他有效措施改善提升自身金融福祉的过程”。详见OECD. Recommendation of the Council on Principles and Good Practices on Financial Education and Awareness[EB/OL].http：//www.oecd.org/daf/fin/financial-education/35108560.pdf，2005-07-15/2020-03-29.
②国际证监会组织于2013年成立个人投资者委员会（Committee on Retail Investor），旨在应对金融服务多样化与养老责任个人化场景下的投资者教育与金融知识普及。
③据世界银行报告披露，安信永与印度33家小额信贷机构合作，在基本金融规划方面培训了3.8万多人。
④例如在南非，最近批准的金融行业法规定，金融机构应将其税后利润的一部分用于消费者教育活动（2012年为0.25%，2013年为0.3%，从2014年起为0.4%）。
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