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摘 要：本文结合行政事业单位的特点分析了当前我国行政事业单位在内部控制建设及推进方面的现状，从建立组织结构、完善制度体系、强化制度执行等方面提出了改进和提高行政事业单位内部控制工作的措施。
关键词：行政事业单位；内部控制；现状；对策
一、行政事业单位内部控制现状
内部控制是规范权力运行的有力措施，是防控风险的重要手段，也是确保目标实现的有效机制。自2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）发布实施以来，各单位积极推进内部控制建设，规范各项经济活动，取得了初步成效，但也存在重视程度不够、制度建设不健全、执行不到位等问题。
（一）内部控制工作重视程度不够
《规范》发布三年多来，尚未引起各单位工作人员，尤其是单位负责人的重视，内控意识不强，导致职责划分不明，组织领导机制不健全，内控工作进展缓慢。
1、缺乏相关知识，对内控认识不到位。大多数单位负责人对《规范》内容不熟悉，有的甚至完全不了解，对内部控制的重要性和必要性没有清晰的认识，在思想上抱着无所谓态度。有的将部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就没有必要建立内部控制体系了。有的把内部控制等同于一般的内部管理，认为已经有了相关制度，没有必要再建设一套内部控制体系。有的风险意识不强，认为内部经济活动不会有太大风险，只要把单位业务工作做好就可以。
2、职责划分不明，内控机制不健全。各单位对“内部控制建设由谁负责”这一问题认识不清，没有落实内部控制责任制，没有形成合理的组织管理架构，对各机构、人员在内控建设中的职责权限没有进行科学、有效的划分，内控工作进展缓慢，有的甚至只停留在纸面上。
（二）未建立健全内控制度体系
目前，大部分单位尚未将《规范》的要求落实到本单位的制度建设中，没有建立起符合单位实际情况的内部控制制度体系，实施情况不容乐观。
1、没有制定切实可行内控制度。部分单位将《规范》略作修改后即作为自身内控制度，制定的制度不符合实际、没有针对性、不具备操作性，内控建设完全是走过场。部分单位没有对各类经济活动业务的关键环节进行系统梳理，对于内控相关要求散见于已有的各项管理制度中，呈碎片化、分散化、孤立化状态。
2、未建立风险导向防控体系。内部控制主要是对经济活动风险进行防范和管控的过程，风险防控是内控建设的基本导向。目前，绝大部分单位在制定内控制度时，没有从风险防控入手建立风险评估机制，更谈不上风险分析和应对策略，仍然停留于原有的内部管理模式，没有抓住内控建设的关键。
（三）内控制度执行不到位
《规范》明确了风险评估和控制的方法，将内部控制分为单位层面和业务层面，目前，各单位的落实情况与相关要求有较大差距。部分单位虽然出台了一些内控制度和办法，但放在一边完全没有执行，有的执行了但并不有效，突出表现在以下两个方面：
1、未进行有效风险评估及应对。大部分单位没有按照要求，对单位层面、业务层面各项经济活动可能存在的风险进行全面、系统和客观的评估，没有通过风险分析、定级，确定具体风险防控措施，没有综合运用多种控制方法对各类工作风险进行有效防控。
2、未建立有效的监督制衡机制。单位经济活动的决策权、执行权和监督权相互分离相互制衡是内部控制的重要手段。目前，相当部分单位没有建立有效的内部监督制度，内部检查频率低、范围窄，检查重点停留于程序性、合规性审查，对于内部有关机构是否及时识别出风险、是否有效控制相关风险、是否有进一步发生风险事件的可能性等都没有予以关注。
二、改进和提高内部控制的对策
2015年12月21日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），对各单位内控建设提出了更明确的要求。各单位应当以此为契机，按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济业务活动全范围，贯穿内部权力运行全过程，规范单位内部全体人员，有效防控各类风险、防止权力滥用。
（一）以增强意识为基础，建立合理的组织结构
内控工作要顺利推动，首先要抓住“关键少数”，建立内部控制责任制，强化领导班子和一把手主体责任。“关键少数”要牢固树立内部控制理念，率先垂范、身体力行，积极推进内控建设，带头遵守各项制度，通过大力宣传、培训，营造良好的内控氛围，引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，层层传导压力、层层分解责任、层层抓好落实。
在此基础上，单位应当建立公开透明、设置合理、运行高效的组织管理结构，科学划分职责权限，牵头机构要抓好日常组织协调，其余业务管理机构根据职责范围，做好相应的内部控制工作，做到全员参与、各司其职、各负其责。同时，还要强化内部沟通协调，及时解决遇到的矛盾和问题，确保内控工作有序推进。
（二）以防范风险为目标，健全完善内控制度体系
内部控制制度是实施内控建设的基础，没有形成有针对性、可操作和有效的内控制度体系，内控建设的目标和任务就难以实现。要有针对性地推进内控建设，各单位首先应当深入梳理内部权力运行结构及各项业务流程，将梳理得出的业务流程与控制要求进行对比分析，确认业务活动中存在的风险并进行评估。在此基础上，围绕内部控制目标，明确风险分类、定级及具体控制措施，通过流程再造，科学制订符合本单位实际情况的制度和办法，将制约内部权力运行的机制嵌入内部管理的各个层级、各个方面、各个环节，形成系统化、规范化的内部控制体系。重点应关注内部管理薄弱环节和风险隐患，抓住内部权力较为集中的核心业务和关键环节，厘清责任边界，合理配置权责，明确控制节点，运用多种内部控制措施，有效落实风险防控要求。
（三）以制度执行为抓手，有效提升内部管理水平
抓好内控制度执行，防止制度空转是内控建设的关键，各单位必须高度重视，坚决推动制度的有效执行。
首先要落实风险评估及应对制度，形成顺畅有序的内控运转机制。从单位和业务两个层面，对内部和外部风险进行充分评估，确定风险点、风险类别、风险分级及责任主体。综合运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法，将风险控制在单位可承受范围内。对于暴露出的风险隐患立即整改，对风险事件建立及时有序的应对机制，切实提高内控执行力。
第二是建立完善监督机制。单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，由专门机构或指定专门人员具体负责内部控制建立与实施情况的监督检查，及时发现内控工作存在的问题并提出改进建议，同时赋予他们一定的独立权限以确保内部监督的独立性、客观性。
第三是建立有效管用的考核评价体系。建立公平有效的内部控制考评机制，加强内控考核评价结果在选拔任用、评先评优等工作中的应用，形成有效的内控成果转化机制，以内控强管理、以内控促发展，使内控工作的效益最大化。建立严格的责任追究机制，有责必问、问责必严，有效发挥内控的警示作用。
（作者单位：四川省财政监督检查局）
参考文献：
[1] 财政部，政事业单位内部控制规范（试行），2012.11；
[2] 朱燕波，浅谈行政事业单位内部控制的重要性，桐乡市会计之家交流园地，2010；
[3] 蔡海燕，《我国事业单位内部控制的问题和对策》，时代经贸，2008.8。
关键词：行政事业单位；内部控制；现状；对策
一、行政事业单位内部控制现状
内部控制是规范权力运行的有力措施，是防控风险的重要手段，也是确保目标实现的有效机制。自2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）发布实施以来，各单位积极推进内部控制建设，规范各项经济活动，取得了初步成效，但也存在重视程度不够、制度建设不健全、执行不到位等问题。
（一）内部控制工作重视程度不够
《规范》发布三年多来，尚未引起各单位工作人员，尤其是单位负责人的重视，内控意识不强，导致职责划分不明，组织领导机制不健全，内控工作进展缓慢。
1、缺乏相关知识，对内控认识不到位。大多数单位负责人对《规范》内容不熟悉，有的甚至完全不了解，对内部控制的重要性和必要性没有清晰的认识，在思想上抱着无所谓态度。有的将部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就没有必要建立内部控制体系了。有的把内部控制等同于一般的内部管理，认为已经有了相关制度，没有必要再建设一套内部控制体系。有的风险意识不强，认为内部经济活动不会有太大风险，只要把单位业务工作做好就可以。
2、职责划分不明，内控机制不健全。各单位对“内部控制建设由谁负责”这一问题认识不清，没有落实内部控制责任制，没有形成合理的组织管理架构，对各机构、人员在内控建设中的职责权限没有进行科学、有效的划分，内控工作进展缓慢，有的甚至只停留在纸面上。
（二）未建立健全内控制度体系
目前，大部分单位尚未将《规范》的要求落实到本单位的制度建设中，没有建立起符合单位实际情况的内部控制制度体系，实施情况不容乐观。
1、没有制定切实可行内控制度。部分单位将《规范》略作修改后即作为自身内控制度，制定的制度不符合实际、没有针对性、不具备操作性，内控建设完全是走过场。部分单位没有对各类经济活动业务的关键环节进行系统梳理，对于内控相关要求散见于已有的各项管理制度中，呈碎片化、分散化、孤立化状态。
2、未建立风险导向防控体系。内部控制主要是对经济活动风险进行防范和管控的过程，风险防控是内控建设的基本导向。目前，绝大部分单位在制定内控制度时，没有从风险防控入手建立风险评估机制，更谈不上风险分析和应对策略，仍然停留于原有的内部管理模式，没有抓住内控建设的关键。
（三）内控制度执行不到位
《规范》明确了风险评估和控制的方法，将内部控制分为单位层面和业务层面，目前，各单位的落实情况与相关要求有较大差距。部分单位虽然出台了一些内控制度和办法，但放在一边完全没有执行，有的执行了但并不有效，突出表现在以下两个方面：
1、未进行有效风险评估及应对。大部分单位没有按照要求，对单位层面、业务层面各项经济活动可能存在的风险进行全面、系统和客观的评估，没有通过风险分析、定级，确定具体风险防控措施，没有综合运用多种控制方法对各类工作风险进行有效防控。
2、未建立有效的监督制衡机制。单位经济活动的决策权、执行权和监督权相互分离相互制衡是内部控制的重要手段。目前，相当部分单位没有建立有效的内部监督制度，内部检查频率低、范围窄，检查重点停留于程序性、合规性审查，对于内部有关机构是否及时识别出风险、是否有效控制相关风险、是否有进一步发生风险事件的可能性等都没有予以关注。
二、改进和提高内部控制的对策
2015年12月21日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），对各单位内控建设提出了更明确的要求。各单位应当以此为契机，按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济业务活动全范围，贯穿内部权力运行全过程，规范单位内部全体人员，有效防控各类风险、防止权力滥用。
（一）以增强意识为基础，建立合理的组织结构
内控工作要顺利推动，首先要抓住“关键少数”，建立内部控制责任制，强化领导班子和一把手主体责任。“关键少数”要牢固树立内部控制理念，率先垂范、身体力行，积极推进内控建设，带头遵守各项制度，通过大力宣传、培训，营造良好的内控氛围，引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，层层传导压力、层层分解责任、层层抓好落实。
在此基础上，单位应当建立公开透明、设置合理、运行高效的组织管理结构，科学划分职责权限，牵头机构要抓好日常组织协调，其余业务管理机构根据职责范围，做好相应的内部控制工作，做到全员参与、各司其职、各负其责。同时，还要强化内部沟通协调，及时解决遇到的矛盾和问题，确保内控工作有序推进。
（二）以防范风险为目标，健全完善内控制度体系
内部控制制度是实施内控建设的基础，没有形成有针对性、可操作和有效的内控制度体系，内控建设的目标和任务就难以实现。要有针对性地推进内控建设，各单位首先应当深入梳理内部权力运行结构及各项业务流程，将梳理得出的业务流程与控制要求进行对比分析，确认业务活动中存在的风险并进行评估。在此基础上，围绕内部控制目标，明确风险分类、定级及具体控制措施，通过流程再造，科学制订符合本单位实际情况的制度和办法，将制约内部权力运行的机制嵌入内部管理的各个层级、各个方面、各个环节，形成系统化、规范化的内部控制体系。重点应关注内部管理薄弱环节和风险隐患，抓住内部权力较为集中的核心业务和关键环节，厘清责任边界，合理配置权责，明确控制节点，运用多种内部控制措施，有效落实风险防控要求。
（三）以制度执行为抓手，有效提升内部管理水平
抓好内控制度执行，防止制度空转是内控建设的关键，各单位必须高度重视，坚决推动制度的有效执行。
首先要落实风险评估及应对制度，形成顺畅有序的内控运转机制。从单位和业务两个层面，对内部和外部风险进行充分评估，确定风险点、风险类别、风险分级及责任主体。综合运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法，将风险控制在单位可承受范围内。对于暴露出的风险隐患立即整改，对风险事件建立及时有序的应对机制，切实提高内控执行力。
第二是建立完善监督机制。单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，由专门机构或指定专门人员具体负责内部控制建立与实施情况的监督检查，及时发现内控工作存在的问题并提出改进建议，同时赋予他们一定的独立权限以确保内部监督的独立性、客观性。
第三是建立有效管用的考核评价体系。建立公平有效的内部控制考评机制，加强内控考核评价结果在选拔任用、评先评优等工作中的应用，形成有效的内控成果转化机制，以内控强管理、以内控促发展，使内控工作的效益最大化。建立严格的责任追究机制，有责必问、问责必严，有效发挥内控的警示作用。
（作者单位：四川省财政监督检查局）
参考文献：
[1] 财政部，政事业单位内部控制规范（试行），2012.11；
[2] 朱燕波，浅谈行政事业单位内部控制的重要性，桐乡市会计之家交流园地，2010；
[3] 蔡海燕，《我国事业单位内部控制的问题和对策》，时代经贸，2008.8。