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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第一次提出“建立城乡一体化的义务教育发展机制”。《苏州市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把“推进城乡教育一体化发展”列入未来10年苏州教育改革发展的十大任务之一。这充分说明城乡教育一体化不仅是新时期教育改革和发展规划的重要内容，也是推进城乡经济社会一体化的重要举措，更是教育自身发展的理性选择。
一、城乡教育一体化的内涵解读
所谓城乡教育一体化，学术界没有明确和统一的界定，我们认为，城乡教育一体化是指以科学发展观为指导，以破除城乡教育二元结构为突破口，通过整合和优化城乡教育资源，形成城乡教育管理体制、规划布局、办学标准、办学经费、教师配置、办学水平一体化的发展格局。从空间上讲，城乡教育一体化是同一区域内不同空间位置上互动发展；从时间范围来讲，城乡教育一体化是渐进地、不断缩小校际间差距，做到校际间均衡发展，并各具特色；从发展内涵上讲，城乡教育一体化是贯彻党的教育方针，完成国家规定的教育任务，促进学生全面而有个性的发展。
从苏州教育实际看，城乡教育一体化就是要实现城乡学校“六个一样”，即校园环境一样美，教学设施一样全，公用经费一样多，教师素质一样好，管理水平一样高，学生个性一样得到弘扬。但是，这“六个一样”不是要消灭农村教育，而是要根据城乡各自的特点与优势，优化教育过程，合理配置教育资源，使居住在农村的学生与居住在城镇的学生共享同样优质的教育。
二、苏州城乡教育一体化发展的现状分析
改革开放以来，我市坚持把城乡教育一体化发展作为教育工作的重中之重。1988年，我市出台关于乡镇实施《江苏省实施义务教育办学条件的标准》的验收标准和办法，解决了农村学校“校校无危房，班班有教室，人人有课桌椅”的难题。1991年，我市制定《苏州市实施义务教育合格验收标准》，全市中小学全部通过验收达到江苏省义务教育办学标准。1992年，我市率先普及九年义务教育，被江苏省人民政府授予“教育先进市”称号。2004年，我市率先通过江苏省“双高普九”督查评估。2006年，我市加快推进城乡教育一体化，先后出台《苏州市农村村小现代化建设评估标准》、《苏州市义务教育现代化学校评估标准》、《苏州市外来工子弟学校合格标准（试行）》、《苏州市教育现代化特殊教育学校评估标准（试行）》，全市所有小学、初中、特殊教育学校100%建成教育现代化学校；全市100%的村小通过 “合格村小”评估验收；全市有74所外来工子弟学校通过合格标准验收。同年秋季开学起，我市率先实施义务教育免收杂费、信息技术费、讲义费。2007年，苏州工业园区率先出台《关于乡镇中小学“达标升级”的实施意见》，决定用3年时间通过“达标升级”将乡镇阶段学校全部建成为园区管委会直属事业单位，学校所需经费列入区级财政预算，其办学标准、薪酬待遇和管理模式均纳入区统一规划管理。目前，全市残障儿童入学率连续多年达98％以上，小学、初中入学率、巩固率连续多年保持100%，初中毕业升学率达99.53％。全市幼儿园、小学、初中、高中、中等职业教育合格学历分别达到99.95%、99.96%、98.92%、98.82%、92.54%，高层次学历达到92.34%、89.61%、87.04%、14.8%。张家港、太仓、吴江、高新区、沧浪区等被评为省义务教育均衡发展先进市、区，常熟、昆山、吴中区、相城区等被评为省普及高中段教育先进市、区，苏州大市被教育部评为“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”。
但是，我们也清醒地看到：全市城乡教育管理体制正处在由市（县）区、镇（街道）“两级办学、两级管理”向“以县为主、城乡一体”的过渡过程中。在现行的市（县）区、镇（街道）两级教育管理体制下，全市5市4区（3个古城区除外）共有学校849所，其中各市（县）、区教育行政部门直管学校175所，仅占全部学校总数的21%。这种管理模式制约了城乡之间的教育布局、办学条件、教育经费、师资队伍整体水平等方面实现优质均衡。目前，全市2.1万个自然村已经规划调整为2517个农村居民点，33%的农民已迁入集中居住点，按照苏州市委、市政府《关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》的要求，到2012年农村居民集中居住度还将达到50%左右。由于“三个集中”带来了社会成员聚居结构的变化，再加上户籍改革的不断推进，苏州教育发展必须与人口的总量、居住的结构变化相适应，与经济结构调整相衔接，与区域功能定位布局相匹配。如果仍然固守“市（县）区、镇（街道）两级共管”教育管理模式，不与时俱进，那么过去促进教育发展的机制，可能又将制约教育的可持续发展，特别是制约教育公平政策的全面实现，从而影响教育基本现代化向高水平教育现代化的跨越。
三、世界发达国家和国内先进地区的
城乡教育发展模式
从世界发达国家来看，美国实行中央与州两级管理，联邦教育部机构主要起规划、指导和协调作用，各州政府根据本州法律制定教育方针、发展规划和政策措施，关注不利群体（低收入家庭学生、少数民族学生、农村地区学生、英语非母语学生等）的受教育机会和受教育质量，在州域范围内实现教育均衡发展。法国实行高度集权的教育行政管理体制，教育部垂直管理基础教育，基础教育结构全国统一，在全国范围内实现义务教育均衡发展。英国实行国家统一领导与地方分权并存的教育管理体制，中央教育行政部门为联邦教育部，管理全国的教育事业；地方教育行政部门为郡教育局，管理下属教育机构和部门的事宜。
从国内先进地区来看，深圳、上海等地在全面实现“以县为主”教育管理体制多年的基础上，进一步加快了推进城乡义务教育均衡发展的步伐。2006年8月，深圳市人民政府出台了《关于进一步推进我市义务教育均衡发展的若干意见的通知》，将全市义务教育事业纳入该市国民经济和社会发展规划，市和区、县人民政府合理配置义务教育资源，切实缩小城乡之间、区域之间、学校之间办学条件和办学水平的差距，实现义务教育均衡发展。刚刚颁布的《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确，把“建立并完善教育公共财政制度，推进义务教育资源配置标准化，促进中小学的教师合理流动，实现基本教育公共服务均等化”作为下一步教育综合改革的首个重点试验项目。
四、苏州推进城乡教育一体化发展的策略选择
未来几年，我们坚持优先发展、率先推进，以县为主、城乡一体，科学规划、合理布局，育人为本、提高质量的工作原则，全面形成“以县为主，城乡一体”的教育管理体制，加快推进城乡教育一体化发展。到2012年，城乡学校要统一管理体制、统一规划布局。到2015年，城乡学校要统一办学标准、统一办学经费、统一教师配置、统一办学水平。区域内85%以上的幼儿园达到苏州市优质幼儿园建设标准；70%以上义务教育学校达到苏州市高水平现代化学校建设标准，基本消除单轨及双轨制小学；90%以上的乡镇（街道）成人教育中心校和老年大学达到苏州市现代化建设标准；幼儿园、小学教师本科及以上学历均达65%以上，初中教师本科及以上学历达98%以上。城乡各级各类学校骨干教师比例和职称水平大致相当。
为实现上述目标，我们将落实好以下政策措施。
1.加强组织领导
各市、区政府（管委会）从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和优先发展教育的高度重视城乡教育一体化工作，并列入政府重要议事日程。要结合区域实际，进一步增强区域整体推进城乡教育发展的紧迫感、使命感和责任感，深入调查研究，定期召开专题研究会议，明确目标任务，并落实责任主体和配套措施，切实提高乡镇中小学的办学水平和办学质量，全面推进和加快实现区域城乡教育的均衡发展，全面实现教育现代化。
2.强化规划引领
各市、区政府（管委会）结合编制区域城乡经济社会一体化总体规划，及时修订完善区域教育资源专项规划。根据农村“三个集中”带来的社会成员聚居结构的新变化，进一步科学规划并及时调整教育布局，合理配置城乡教育资源，推动优质教育资源要素向农村流动。农村居民集中居住区的配套设施规划建设依据城市居住区配套幼儿园、中小学规划建设指标，并与居住区统一规划、同步实施、同步交付使用。
3.加大教育投入
各市、区政府（管委会）教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在学校学生人数平均的教育费用逐步增长，确保教师工资和学生人均公用经费逐步增长，并向农村学校倾斜。通过创新体制机制，加大市、区政府（管委会）教育公共财政的保障力度，改变现有教育财政运行机制中不适合教育经费统一标准、统一拨付的方式和环节。
4.优化教师队伍
各市、区政府（管委会）要合理调剂区域内城乡学校之间的编制，确保区域内中小学教职工按统一编制标准实现统一配置。要加大义务教育学校校长、教师的轮岗交流力度，其中教师按照每年不低于专任教师总数15%、骨干教师按照每年不低于骨干教师总数15%的比例进行交流。要加大对农村义务教育教师的培养培训力度，市、区财政按不低于中小学教师工资总额1.5%的标准设立教师培训专款，并优先保证农村义务教育教师免费专项培训。
5.推进制度创新
各市、区政府（管委会）顺应教育管理体制的改革需要，加强区域教育行政机构建设，合理配置教育行政部门管理编制，进一步理顺区域教育管理职能。各镇政府、街道办事处优先保证教育所需用地，继续支持学校增加办学经费、改善办学条件，继续做好资助困难学生、奖励优秀教师等工作。按照“属地化管理”原则，切实履行维护所在地学校的治安、安全和正常教学秩序职责。
6.注重督导评估
完善对各市、区政府（管委会）教育工作的督导评估制度，重点督查“以县为主、城乡一体”教育管理体制的落实情况、城乡教育一体化的进展情况，并将督导评估结果作为考核领导干部政绩的重要内容和表彰奖励或责任追究的重要依据。市教育局、市政府教育督导室制定《苏州市城乡教育一体化市、区评估标准》，并从2011年起在全市开展“城乡教育一体化先进市、区”评估工作。到2015年，所有市、区通过城乡教育发展一体化评估验收。对推进城乡教育一体化成效显著的地区，市政府将给予表彰奖励。
作者系江苏省苏州市教育局局长
（责任编辑 甘 璐）
一、城乡教育一体化的内涵解读
所谓城乡教育一体化，学术界没有明确和统一的界定，我们认为，城乡教育一体化是指以科学发展观为指导，以破除城乡教育二元结构为突破口，通过整合和优化城乡教育资源，形成城乡教育管理体制、规划布局、办学标准、办学经费、教师配置、办学水平一体化的发展格局。从空间上讲，城乡教育一体化是同一区域内不同空间位置上互动发展；从时间范围来讲，城乡教育一体化是渐进地、不断缩小校际间差距，做到校际间均衡发展，并各具特色；从发展内涵上讲，城乡教育一体化是贯彻党的教育方针，完成国家规定的教育任务，促进学生全面而有个性的发展。
从苏州教育实际看，城乡教育一体化就是要实现城乡学校“六个一样”，即校园环境一样美，教学设施一样全，公用经费一样多，教师素质一样好，管理水平一样高，学生个性一样得到弘扬。但是，这“六个一样”不是要消灭农村教育，而是要根据城乡各自的特点与优势，优化教育过程，合理配置教育资源，使居住在农村的学生与居住在城镇的学生共享同样优质的教育。
二、苏州城乡教育一体化发展的现状分析
改革开放以来，我市坚持把城乡教育一体化发展作为教育工作的重中之重。1988年，我市出台关于乡镇实施《江苏省实施义务教育办学条件的标准》的验收标准和办法，解决了农村学校“校校无危房，班班有教室，人人有课桌椅”的难题。1991年，我市制定《苏州市实施义务教育合格验收标准》，全市中小学全部通过验收达到江苏省义务教育办学标准。1992年，我市率先普及九年义务教育，被江苏省人民政府授予“教育先进市”称号。2004年，我市率先通过江苏省“双高普九”督查评估。2006年，我市加快推进城乡教育一体化，先后出台《苏州市农村村小现代化建设评估标准》、《苏州市义务教育现代化学校评估标准》、《苏州市外来工子弟学校合格标准（试行）》、《苏州市教育现代化特殊教育学校评估标准（试行）》，全市所有小学、初中、特殊教育学校100%建成教育现代化学校；全市100%的村小通过 “合格村小”评估验收；全市有74所外来工子弟学校通过合格标准验收。同年秋季开学起，我市率先实施义务教育免收杂费、信息技术费、讲义费。2007年，苏州工业园区率先出台《关于乡镇中小学“达标升级”的实施意见》，决定用3年时间通过“达标升级”将乡镇阶段学校全部建成为园区管委会直属事业单位，学校所需经费列入区级财政预算，其办学标准、薪酬待遇和管理模式均纳入区统一规划管理。目前，全市残障儿童入学率连续多年达98％以上，小学、初中入学率、巩固率连续多年保持100%，初中毕业升学率达99.53％。全市幼儿园、小学、初中、高中、中等职业教育合格学历分别达到99.95%、99.96%、98.92%、98.82%、92.54%，高层次学历达到92.34%、89.61%、87.04%、14.8%。张家港、太仓、吴江、高新区、沧浪区等被评为省义务教育均衡发展先进市、区，常熟、昆山、吴中区、相城区等被评为省普及高中段教育先进市、区，苏州大市被教育部评为“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”。
但是，我们也清醒地看到：全市城乡教育管理体制正处在由市（县）区、镇（街道）“两级办学、两级管理”向“以县为主、城乡一体”的过渡过程中。在现行的市（县）区、镇（街道）两级教育管理体制下，全市5市4区（3个古城区除外）共有学校849所，其中各市（县）、区教育行政部门直管学校175所，仅占全部学校总数的21%。这种管理模式制约了城乡之间的教育布局、办学条件、教育经费、师资队伍整体水平等方面实现优质均衡。目前，全市2.1万个自然村已经规划调整为2517个农村居民点，33%的农民已迁入集中居住点，按照苏州市委、市政府《关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》的要求，到2012年农村居民集中居住度还将达到50%左右。由于“三个集中”带来了社会成员聚居结构的变化，再加上户籍改革的不断推进，苏州教育发展必须与人口的总量、居住的结构变化相适应，与经济结构调整相衔接，与区域功能定位布局相匹配。如果仍然固守“市（县）区、镇（街道）两级共管”教育管理模式，不与时俱进，那么过去促进教育发展的机制，可能又将制约教育的可持续发展，特别是制约教育公平政策的全面实现，从而影响教育基本现代化向高水平教育现代化的跨越。
三、世界发达国家和国内先进地区的
城乡教育发展模式
从世界发达国家来看，美国实行中央与州两级管理，联邦教育部机构主要起规划、指导和协调作用，各州政府根据本州法律制定教育方针、发展规划和政策措施，关注不利群体（低收入家庭学生、少数民族学生、农村地区学生、英语非母语学生等）的受教育机会和受教育质量，在州域范围内实现教育均衡发展。法国实行高度集权的教育行政管理体制，教育部垂直管理基础教育，基础教育结构全国统一，在全国范围内实现义务教育均衡发展。英国实行国家统一领导与地方分权并存的教育管理体制，中央教育行政部门为联邦教育部，管理全国的教育事业；地方教育行政部门为郡教育局，管理下属教育机构和部门的事宜。
从国内先进地区来看，深圳、上海等地在全面实现“以县为主”教育管理体制多年的基础上，进一步加快了推进城乡义务教育均衡发展的步伐。2006年8月，深圳市人民政府出台了《关于进一步推进我市义务教育均衡发展的若干意见的通知》，将全市义务教育事业纳入该市国民经济和社会发展规划，市和区、县人民政府合理配置义务教育资源，切实缩小城乡之间、区域之间、学校之间办学条件和办学水平的差距，实现义务教育均衡发展。刚刚颁布的《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确，把“建立并完善教育公共财政制度，推进义务教育资源配置标准化，促进中小学的教师合理流动，实现基本教育公共服务均等化”作为下一步教育综合改革的首个重点试验项目。
四、苏州推进城乡教育一体化发展的策略选择
未来几年，我们坚持优先发展、率先推进，以县为主、城乡一体，科学规划、合理布局，育人为本、提高质量的工作原则，全面形成“以县为主，城乡一体”的教育管理体制，加快推进城乡教育一体化发展。到2012年，城乡学校要统一管理体制、统一规划布局。到2015年，城乡学校要统一办学标准、统一办学经费、统一教师配置、统一办学水平。区域内85%以上的幼儿园达到苏州市优质幼儿园建设标准；70%以上义务教育学校达到苏州市高水平现代化学校建设标准，基本消除单轨及双轨制小学；90%以上的乡镇（街道）成人教育中心校和老年大学达到苏州市现代化建设标准；幼儿园、小学教师本科及以上学历均达65%以上，初中教师本科及以上学历达98%以上。城乡各级各类学校骨干教师比例和职称水平大致相当。
为实现上述目标，我们将落实好以下政策措施。
1.加强组织领导
各市、区政府（管委会）从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和优先发展教育的高度重视城乡教育一体化工作，并列入政府重要议事日程。要结合区域实际，进一步增强区域整体推进城乡教育发展的紧迫感、使命感和责任感，深入调查研究，定期召开专题研究会议，明确目标任务，并落实责任主体和配套措施，切实提高乡镇中小学的办学水平和办学质量，全面推进和加快实现区域城乡教育的均衡发展，全面实现教育现代化。
2.强化规划引领
各市、区政府（管委会）结合编制区域城乡经济社会一体化总体规划，及时修订完善区域教育资源专项规划。根据农村“三个集中”带来的社会成员聚居结构的新变化，进一步科学规划并及时调整教育布局，合理配置城乡教育资源，推动优质教育资源要素向农村流动。农村居民集中居住区的配套设施规划建设依据城市居住区配套幼儿园、中小学规划建设指标，并与居住区统一规划、同步实施、同步交付使用。
3.加大教育投入
各市、区政府（管委会）教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在学校学生人数平均的教育费用逐步增长，确保教师工资和学生人均公用经费逐步增长，并向农村学校倾斜。通过创新体制机制，加大市、区政府（管委会）教育公共财政的保障力度，改变现有教育财政运行机制中不适合教育经费统一标准、统一拨付的方式和环节。
4.优化教师队伍
各市、区政府（管委会）要合理调剂区域内城乡学校之间的编制，确保区域内中小学教职工按统一编制标准实现统一配置。要加大义务教育学校校长、教师的轮岗交流力度，其中教师按照每年不低于专任教师总数15%、骨干教师按照每年不低于骨干教师总数15%的比例进行交流。要加大对农村义务教育教师的培养培训力度，市、区财政按不低于中小学教师工资总额1.5%的标准设立教师培训专款，并优先保证农村义务教育教师免费专项培训。
5.推进制度创新
各市、区政府（管委会）顺应教育管理体制的改革需要，加强区域教育行政机构建设，合理配置教育行政部门管理编制，进一步理顺区域教育管理职能。各镇政府、街道办事处优先保证教育所需用地，继续支持学校增加办学经费、改善办学条件，继续做好资助困难学生、奖励优秀教师等工作。按照“属地化管理”原则，切实履行维护所在地学校的治安、安全和正常教学秩序职责。
6.注重督导评估
完善对各市、区政府（管委会）教育工作的督导评估制度，重点督查“以县为主、城乡一体”教育管理体制的落实情况、城乡教育一体化的进展情况，并将督导评估结果作为考核领导干部政绩的重要内容和表彰奖励或责任追究的重要依据。市教育局、市政府教育督导室制定《苏州市城乡教育一体化市、区评估标准》，并从2011年起在全市开展“城乡教育一体化先进市、区”评估工作。到2015年，所有市、区通过城乡教育发展一体化评估验收。对推进城乡教育一体化成效显著的地区，市政府将给予表彰奖励。
作者系江苏省苏州市教育局局长
（责任编辑 甘 璐）