论文部分内容阅读
摘要在国家利益或社会公众利益遭受侵害时，检察机关可以通过提起相应的民事公诉予以司法上的救济，这是世界大多数国家的通例。但由于我国相关法制的缺位，检察机关在提起公益诉讼中的法律地位如何，应以何种方式参与诉讼等问题一直是争议的焦点。本文结合我国近年来的探索，并借鉴国外立法，进行理论分析，提出自己的观点。
关键词检察 民事公诉 公益法律诉讼
作者简介：朴琳琳，广州市越秀区人民检察院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-125-02
一、法学界关于检察机关在民事公诉中法律地位的争论
检察机关提起民事公诉时的法律地位，各国法律规定不一，例如，美国和德国的检察机关不仅可以因提起民事诉讼成为原告，还可以被告身份出庭。从我国理论界现有研究状况来看，大致有以下几种观点：
第一，国家监诉人说。该说认为检察机关在民事公诉中处于法律监督机关代表人地位，并进一步赋予其诉讼性质，即为国家监诉人。这一概念适用于检察机关参与民事诉讼的各个场合。
第二，诉讼当事人说。该说认为检察机关在民事公诉中应处于当事人的诉讼地位，具有完全的当事人的诉讼权利和义务，与其他当事人处于平等地位。
第三，国家公益人说。该说认为检察机关提起民事公诉是执行法律监督职能，是代表国家公益干预民事法律关系的具体体现，在民事诉讼中始终处于国家公益人的法律地位。
第四，民事公诉人说。该说借用了刑事诉讼中对检察机关的称谓，认为检察机关是以国家名义，为维护国家利益和社会公共利益而提起民事诉讼，与被告是监督与被监督的关系。
第五，检察长、检察员说。该说认为把检察机关出庭人员称为“检察长”、“检察员”，可以避免用传统术语来界定检察机关提起民事诉讼的身份不足，而且简洁、直接、合乎法律。
二、检察机关提起民事公诉的理论基础
我国民事检察制度的构建，深受前苏联检察理论和民事检察立法的影响。列宁指出：“检察长唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”在立法方面，根据前苏联《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》的规定，检察长从维护国家利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。列宁关于国家检察权的思想，以及前苏联相关法律的规定，可以说是我国实行检察监督的基本理论和民事检察制度构建的依据。我国宪法及1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》规定：检察机关是国家的法律监督机关。
在民事诉讼领域，我国民事诉讼法分则确立的检察机关监督方式只有一种，即人民检察院对于错误的生效裁判可以提起检察抗诉，这就将人民检察院在民事领域中的全部监督内容仅界定为“审判监督”。在现实生活中大量的侵犯国家和社会利益的案件，由于法律的缺失和滞后，被拒之与司法救济大门之外，而检察机关事后监督的抗诉权对此却难以起到及时有效的作用。我国对国家利益和社会公共利益的保护，从宪法到各个部门法，都已有明确的规定。然而，要实现对国家利益和社会公共利益的有效保护，仅仅靠实体法的规定是远远不够的。诚如英国法谚所云：“无救济即无权利。”程序法是实体权利得以实现的保障。就民事领域而言，检察机关行使法律监督权的手段应是多元的，不仅应包括抗诉权，还应在特定的范围内行使起诉权。诉权是法律监督权的必要构成，是检察机关成为国家利益、社会公共利益代言人的法律依据。检察机关法律监督职能的有效行使是不能脱离具体的诉讼职能的，监督是内容，是目的，诉讼是形式，是载体。监督职能必须以诉讼职能为基础，为条件，诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段。
对此，有学者主张以公益法律诉讼监督说作为我国检察机关提起民事公诉的理论依据。因为该理论可以较好的体现出检察机关提起民事诉讼的目的和范围，即当国家、社会公共利益受到侵害时，检察机关基于公益法律诉讼监督权提起诉讼。同时，其诉讼范围也应限定在维护国家和社会公共利益。其次，该理论直接反映出我国检察机关提起民事公诉的权力来源，即源自宪法规定的法律监督权。再次，监督方式是诉讼监督，即检察机关通过提起民事公诉行使法律监督权，追究公益法律违法者的民事责任。
三、界定检察机关在民事公诉中的诉讼地位的具体因素
（一）民事诉讼的基本结构
民事诉讼结构是指诉讼主体之间的地位及其相互关系。民事纠纷的平等性和可处分性，决定了民事诉讼必须以权利平等、对等和自由处分作为其基本原则。法官与原、被告之间形成的是“等腰三角形”的结构，法官置于与原、被告等距离的三角形的顶端，扮演的是中立者的角色，原、被告则处于三角形的底部两角，具有完全平等的诉讼地位。这种诉讼结构被认为是保障“自然公正”的最基本的要素。在检察机关提起民事诉讼案件中，因为检察机关的特殊身份和地位，有人就此认为检察机关提起民事诉讼会破坏既有的诉讼结构的平衡。还有学者指出，在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。笔者认为，以上观点存有一定道理，但未免有失偏颇，关于检察机关在提起民事诉讼后是否会影响诉讼结构的平衡，应取决于检察机关在民事诉讼中的权利义务设置及法律地位的规定。对此，笔者将在下文予以阐述。
（二）检察机关提起民事公诉的权力属性
西方资本主义国家实行“三权分立”的宪政制度，议会行使立法权、政府执掌行政权、法院专管司法权。在这种格局的权力分类之下，检察权丧失其成为独立权力的理论支持和机构支持，在形式上委身于行政机关内部，在性质上从属于行政权，因而检察机关从来都是政府代表，是公共利益的维护者，就其法律地位而言，检察院作为政府的一个部门行使起诉权正是政府诉权的体现。我国在“一府两院”体制下，检察机关与行政机关是平行且相对独立的，并无隶属关系。作为专司法律监督的检察机关，通过法定的检察权的行使，监督行政机关、审判机关切实执行法律，监督一切公民和社会组织严格遵守法律，以保障国家法律得到统一、正确实施。检察机关之所以适合并能够担负起提起民事公诉的职责，正是其作为国家法律监督机关的地位和依法享有的法律监督权的属性所决定的。检察权是一种国家权力，其监督地对象也是国家权力，即属于以公权力监督公权力的范畴。国家利益和社会公共利益一般都由行政机关担当管理主体，实际上，社会公共利益出问题的地方往往是行政机关管理空白的地方，或是滥用权力的地方。在检察民事公诉制度中，检察机关实际是基于对行政的监督权而产生民事公诉权的。检察机关提起民事诉讼作为对公益保护最后的司法救济程序，应当限定于公益主体或管理者违法处分、不愿处分或不能处分的基础上，并通过督促起诉的方式要求其对公益进行正当处分，在督促未产生作用的情况下代替权利主体行使诉讼权利。
四、对检察机关提起民事公诉法律地位的认识
（一）检察机关在提起民事公诉时应处于诉讼当事人的法律地位，享有当事人的诉讼权利，承担当事人的诉讼义务
这里的当事人并非传统利害关系当事人说所指的，而是指纯粹的“程序当事人”。我国传统民事诉讼理论强调诉讼的当事人必须与案件有直接利害关系，即“直接利害关系”标准。随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战，无法解决当事人基于信托关系、管理权等提起诉讼时的当事人适格问题，忽略了公共利益的存在，关闭了对公共利益的司法救济之门。程序当事人概念，是在社会的发展导致民事实体权利的享有者和民事诉权的享有者相背离的现象越来越普遍的背景下，以诉讼担当理论为基础发展起来的。以程序当事人说作为检察机关提起民事诉讼时法律地位的依据，能够解决检察机关作为诉讼主体为维护国家利益和社会利益提起诉讼时，与实体权利义务无直接利害关系，因而不享有实体民事权利，也不能处分民事权益的问题。另一方面，从民事诉讼平等对抗的基本结构上来讲，检察机关只有处于当事人的地位，才能保证民事诉讼活动的正常进行。如果检察机关不作为一方当事人进行诉讼，民事诉讼结构中只有被告方和审判机关，显然与民事诉讼的三角结构不相符，无法进行真正意义上的民事诉讼。然而，由于检察机关参与民事诉讼程序，其目的在于通过干预当事人处分权的行使来保护国家和社会公共利益，因此其又不同于普通的诉讼当事人，如当对方当事人或诉讼代表人撤回、放弃、变更诉讼请求涉及国家利益或社会公共利益的，应当征得人民检察院的同意，以切实保障检察机关参与民事诉讼的法律效果。
（二）检察机关在提起民事公诉中的法律称谓是民事公诉人
检察机关在民事公诉中的程序地位是当事人，但其称谓应界定为民事公诉人，主要有以下理由：首先，检察机关提起民事诉讼的目的是维护国家利益，而不是完全为了某一个特定民事主体的利益，至于诉讼最终会保护某一特定民事主体的利益，这只是正义得以延伸的结果。其次，作为国家的法律监督机关，人民检察院提起民事诉讼和刑事公诉一样，均是为了履行法律监督职责。再次，检察机关提起民事公诉体现了职权与职责的统一，而普通民事主体提起民事诉讼，则是出于对其法定权利的行使。最后，检察机关提起民事诉讼，并不承担执行判决结果，诉讼成本由国库开支;而普通诉讼当事人提起民事诉讼则应承担全部判决结果。此外，因为检察机关是代表国家公益提起诉讼的，其与检察机关在刑事诉讼中的身份与地位是一致的，在刑事诉讼中称为“刑事公诉人”，在民事诉讼中称为“民事诉讼人”，体现了对应性与平衡性。
（三）检察机关在民事公诉中享有法律监督权
检察机关基于国家和社会公益而对民事违法行为提起民事诉讼，是检察机关行使法律监督权的具体表现形式。进入民事公诉程序后，检察机关基于法律监督职能，应对审判权的行使进行监督。《民事诉讼法》第14条已明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”对此，民事公诉案件的审判活动应纳入检察机关的监督范畴，否则检察机关即构成怠于履行自己的法定职责。那么，这是否意味着由检察机关提起民事公诉的案件就不需要遵守民事诉讼攻守平衡、权利平等的原则了呢？答案是否定的，正如孟德思鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”民事公益诉讼作为民事诉讼的重要组成部分，检察机关的特殊性会对这种平衡施加一定的影响，但绝不能改变这种平衡。对此，必须合理设置检察机关在民事公诉中的法律监督权，使其对民事诉讼结构的冲击控制在一个合理的范围内。有学者认为，民事公诉案件的监督可以由提起民事公诉的检察机关的上一级检察机关派员进行诉讼监督，也可以由其同一级人大派员出庭进行诉讼监督。该种观点虽有一定的道理，但从理论与实践上讲并不符合我国国情。首先，由上级检察机关进行监督有自我监督的嫌疑，这与诉讼监督的原则及目的不符。其次，人民代表大会作为最高权力机关，具有监督宪法和法律实施的权力，但是其监督是抽象的、一般的、宏观的监督，而不是对遵守和执行法律的具体情况的监督。并且，人大的监督权必须集体行使，即通过人民代表大会会议和常委会来行使。所以，上述观点是不能成立的。
关键词检察 民事公诉 公益法律诉讼
作者简介：朴琳琳，广州市越秀区人民检察院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-125-02
一、法学界关于检察机关在民事公诉中法律地位的争论
检察机关提起民事公诉时的法律地位，各国法律规定不一，例如，美国和德国的检察机关不仅可以因提起民事诉讼成为原告，还可以被告身份出庭。从我国理论界现有研究状况来看，大致有以下几种观点：
第一，国家监诉人说。该说认为检察机关在民事公诉中处于法律监督机关代表人地位，并进一步赋予其诉讼性质，即为国家监诉人。这一概念适用于检察机关参与民事诉讼的各个场合。
第二，诉讼当事人说。该说认为检察机关在民事公诉中应处于当事人的诉讼地位，具有完全的当事人的诉讼权利和义务，与其他当事人处于平等地位。
第三，国家公益人说。该说认为检察机关提起民事公诉是执行法律监督职能，是代表国家公益干预民事法律关系的具体体现，在民事诉讼中始终处于国家公益人的法律地位。
第四，民事公诉人说。该说借用了刑事诉讼中对检察机关的称谓，认为检察机关是以国家名义，为维护国家利益和社会公共利益而提起民事诉讼，与被告是监督与被监督的关系。
第五，检察长、检察员说。该说认为把检察机关出庭人员称为“检察长”、“检察员”，可以避免用传统术语来界定检察机关提起民事诉讼的身份不足，而且简洁、直接、合乎法律。
二、检察机关提起民事公诉的理论基础
我国民事检察制度的构建，深受前苏联检察理论和民事检察立法的影响。列宁指出：“检察长唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”在立法方面，根据前苏联《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》的规定，检察长从维护国家利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。列宁关于国家检察权的思想，以及前苏联相关法律的规定，可以说是我国实行检察监督的基本理论和民事检察制度构建的依据。我国宪法及1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》规定：检察机关是国家的法律监督机关。
在民事诉讼领域，我国民事诉讼法分则确立的检察机关监督方式只有一种，即人民检察院对于错误的生效裁判可以提起检察抗诉，这就将人民检察院在民事领域中的全部监督内容仅界定为“审判监督”。在现实生活中大量的侵犯国家和社会利益的案件，由于法律的缺失和滞后，被拒之与司法救济大门之外，而检察机关事后监督的抗诉权对此却难以起到及时有效的作用。我国对国家利益和社会公共利益的保护，从宪法到各个部门法，都已有明确的规定。然而，要实现对国家利益和社会公共利益的有效保护，仅仅靠实体法的规定是远远不够的。诚如英国法谚所云：“无救济即无权利。”程序法是实体权利得以实现的保障。就民事领域而言，检察机关行使法律监督权的手段应是多元的，不仅应包括抗诉权，还应在特定的范围内行使起诉权。诉权是法律监督权的必要构成，是检察机关成为国家利益、社会公共利益代言人的法律依据。检察机关法律监督职能的有效行使是不能脱离具体的诉讼职能的，监督是内容，是目的，诉讼是形式，是载体。监督职能必须以诉讼职能为基础，为条件，诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段。
对此，有学者主张以公益法律诉讼监督说作为我国检察机关提起民事公诉的理论依据。因为该理论可以较好的体现出检察机关提起民事诉讼的目的和范围，即当国家、社会公共利益受到侵害时，检察机关基于公益法律诉讼监督权提起诉讼。同时，其诉讼范围也应限定在维护国家和社会公共利益。其次，该理论直接反映出我国检察机关提起民事公诉的权力来源，即源自宪法规定的法律监督权。再次，监督方式是诉讼监督，即检察机关通过提起民事公诉行使法律监督权，追究公益法律违法者的民事责任。
三、界定检察机关在民事公诉中的诉讼地位的具体因素
（一）民事诉讼的基本结构
民事诉讼结构是指诉讼主体之间的地位及其相互关系。民事纠纷的平等性和可处分性，决定了民事诉讼必须以权利平等、对等和自由处分作为其基本原则。法官与原、被告之间形成的是“等腰三角形”的结构，法官置于与原、被告等距离的三角形的顶端，扮演的是中立者的角色，原、被告则处于三角形的底部两角，具有完全平等的诉讼地位。这种诉讼结构被认为是保障“自然公正”的最基本的要素。在检察机关提起民事诉讼案件中，因为检察机关的特殊身份和地位，有人就此认为检察机关提起民事诉讼会破坏既有的诉讼结构的平衡。还有学者指出，在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。笔者认为，以上观点存有一定道理，但未免有失偏颇，关于检察机关在提起民事诉讼后是否会影响诉讼结构的平衡，应取决于检察机关在民事诉讼中的权利义务设置及法律地位的规定。对此，笔者将在下文予以阐述。
（二）检察机关提起民事公诉的权力属性
西方资本主义国家实行“三权分立”的宪政制度，议会行使立法权、政府执掌行政权、法院专管司法权。在这种格局的权力分类之下，检察权丧失其成为独立权力的理论支持和机构支持，在形式上委身于行政机关内部，在性质上从属于行政权，因而检察机关从来都是政府代表，是公共利益的维护者，就其法律地位而言，检察院作为政府的一个部门行使起诉权正是政府诉权的体现。我国在“一府两院”体制下，检察机关与行政机关是平行且相对独立的，并无隶属关系。作为专司法律监督的检察机关，通过法定的检察权的行使，监督行政机关、审判机关切实执行法律，监督一切公民和社会组织严格遵守法律，以保障国家法律得到统一、正确实施。检察机关之所以适合并能够担负起提起民事公诉的职责，正是其作为国家法律监督机关的地位和依法享有的法律监督权的属性所决定的。检察权是一种国家权力，其监督地对象也是国家权力，即属于以公权力监督公权力的范畴。国家利益和社会公共利益一般都由行政机关担当管理主体，实际上，社会公共利益出问题的地方往往是行政机关管理空白的地方，或是滥用权力的地方。在检察民事公诉制度中，检察机关实际是基于对行政的监督权而产生民事公诉权的。检察机关提起民事诉讼作为对公益保护最后的司法救济程序，应当限定于公益主体或管理者违法处分、不愿处分或不能处分的基础上，并通过督促起诉的方式要求其对公益进行正当处分，在督促未产生作用的情况下代替权利主体行使诉讼权利。
四、对检察机关提起民事公诉法律地位的认识
（一）检察机关在提起民事公诉时应处于诉讼当事人的法律地位，享有当事人的诉讼权利，承担当事人的诉讼义务
这里的当事人并非传统利害关系当事人说所指的，而是指纯粹的“程序当事人”。我国传统民事诉讼理论强调诉讼的当事人必须与案件有直接利害关系，即“直接利害关系”标准。随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战，无法解决当事人基于信托关系、管理权等提起诉讼时的当事人适格问题，忽略了公共利益的存在，关闭了对公共利益的司法救济之门。程序当事人概念，是在社会的发展导致民事实体权利的享有者和民事诉权的享有者相背离的现象越来越普遍的背景下，以诉讼担当理论为基础发展起来的。以程序当事人说作为检察机关提起民事诉讼时法律地位的依据，能够解决检察机关作为诉讼主体为维护国家利益和社会利益提起诉讼时，与实体权利义务无直接利害关系，因而不享有实体民事权利，也不能处分民事权益的问题。另一方面，从民事诉讼平等对抗的基本结构上来讲，检察机关只有处于当事人的地位，才能保证民事诉讼活动的正常进行。如果检察机关不作为一方当事人进行诉讼，民事诉讼结构中只有被告方和审判机关，显然与民事诉讼的三角结构不相符，无法进行真正意义上的民事诉讼。然而，由于检察机关参与民事诉讼程序，其目的在于通过干预当事人处分权的行使来保护国家和社会公共利益，因此其又不同于普通的诉讼当事人，如当对方当事人或诉讼代表人撤回、放弃、变更诉讼请求涉及国家利益或社会公共利益的，应当征得人民检察院的同意，以切实保障检察机关参与民事诉讼的法律效果。
（二）检察机关在提起民事公诉中的法律称谓是民事公诉人
检察机关在民事公诉中的程序地位是当事人，但其称谓应界定为民事公诉人，主要有以下理由：首先，检察机关提起民事诉讼的目的是维护国家利益，而不是完全为了某一个特定民事主体的利益，至于诉讼最终会保护某一特定民事主体的利益，这只是正义得以延伸的结果。其次，作为国家的法律监督机关，人民检察院提起民事诉讼和刑事公诉一样，均是为了履行法律监督职责。再次，检察机关提起民事公诉体现了职权与职责的统一，而普通民事主体提起民事诉讼，则是出于对其法定权利的行使。最后，检察机关提起民事诉讼，并不承担执行判决结果，诉讼成本由国库开支;而普通诉讼当事人提起民事诉讼则应承担全部判决结果。此外，因为检察机关是代表国家公益提起诉讼的，其与检察机关在刑事诉讼中的身份与地位是一致的，在刑事诉讼中称为“刑事公诉人”，在民事诉讼中称为“民事诉讼人”，体现了对应性与平衡性。
（三）检察机关在民事公诉中享有法律监督权
检察机关基于国家和社会公益而对民事违法行为提起民事诉讼，是检察机关行使法律监督权的具体表现形式。进入民事公诉程序后，检察机关基于法律监督职能，应对审判权的行使进行监督。《民事诉讼法》第14条已明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”对此，民事公诉案件的审判活动应纳入检察机关的监督范畴，否则检察机关即构成怠于履行自己的法定职责。那么，这是否意味着由检察机关提起民事公诉的案件就不需要遵守民事诉讼攻守平衡、权利平等的原则了呢？答案是否定的，正如孟德思鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”民事公益诉讼作为民事诉讼的重要组成部分，检察机关的特殊性会对这种平衡施加一定的影响，但绝不能改变这种平衡。对此，必须合理设置检察机关在民事公诉中的法律监督权，使其对民事诉讼结构的冲击控制在一个合理的范围内。有学者认为，民事公诉案件的监督可以由提起民事公诉的检察机关的上一级检察机关派员进行诉讼监督，也可以由其同一级人大派员出庭进行诉讼监督。该种观点虽有一定的道理，但从理论与实践上讲并不符合我国国情。首先，由上级检察机关进行监督有自我监督的嫌疑，这与诉讼监督的原则及目的不符。其次，人民代表大会作为最高权力机关，具有监督宪法和法律实施的权力，但是其监督是抽象的、一般的、宏观的监督，而不是对遵守和执行法律的具体情况的监督。并且，人大的监督权必须集体行使，即通过人民代表大会会议和常委会来行使。所以，上述观点是不能成立的。