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全球金融危机爆发以来，国际社会普遍认为金融体系的顺周期波动和对系统性风险防控的不足是导致危机的重要原因，需要通过加强宏观审慎管理予以应对。基于这种认识，在G20的框架内，宏观审慎管理的概念与内容得到了正式的强化和实施。国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会（FSB）、国际清算银行（BIS）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）以及其他标准制定机构都在积极研究探索强化宏观审慎管理的政策和工具，加强宏观审慎管理业已成为危机后国际金融管理制度改革的核心。
作为G20的重要成员，我国正在着力加强和完善宏观审慎管理。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。这是中央在深刻分析国际金融危机教训、深入总结国内实践经验、准确把握金融改革方向基础上做出的重大安排。中央经济工作会议也对加强宏观审慎管理工作做出了部署。贯彻落实好中央关于推进金融宏观审慎管理工作的有关精神和要求，对于进一步加强和改进金融宏观调控，提升系统性风险防范能力，熨平经济周期性波动，保持经济金融平稳较快发展具有重要意义。
宏观审慎政策框架的内涵
宏观审慎的概念首先是由国际清算银行在20世纪70年代提出的，其核心思想为：仅加强单个机构的风险监管将不足以维护整个金融体系的稳定，因此应强化金融监管的宏观视野，强化以整个金融体系的系统风险为目标的监测（Davis & Karim 2009）。2000年9月，国际清算银行行长克罗切特（Andrew Crockett）首先主张将金融稳定划分为微观审慎与宏观审慎两个方面。微观审慎指单个金融机构的稳健，而宏观审慎则指的是整个金融体系的稳定。与这两个层面相对应的就是以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎管理。相对于微观审慎管理以单个机构为管理对象，宏观审慎管理着眼于防范整个金融体系出现系统性风险的可能性。
从系统性风险的类型来看，宏观审慎管理主要包括两方面的内容：其一，从跨机构维度看，宏观审慎政策主要针对不同机构间相互影响、传播导致的系统性和网络化风险，当前集中表现为系统重要性机构的识别与风险控制，防范风险过度集中与风险扩散；其二，从跨时间维度看，宏观审慎管理旨在防范金融体系顺周期性导致的系统性风险和经济波动风险，当前则集中表现为逆周期的政策调节与政策工具创新，约束机构的同质性行为，调节金融体系的频率特性等内容。
宏观审慎管理目标的实现需要相应的政策工具与制度框架。这其中不仅包括已有各项政策工具的使用与发展，更包括可能的政策工具创新与制度创新，因此可以说宏观审慎性政策框架是一个动态发展的框架，其主要目标是维护金融稳定、防范系统性金融风险，主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系。
具体而言，目前的宏观审慎政策主要包括了对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则、对系统重要性机构的特别要求、会计标准以及衍生产品交易的集中清算等方面。宏观审慎政策与货币政策、微观审慎监管之间存在密切联系，但又有差异。宏观审慎政策会运用一些类似微观审慎监管的工具，如对资本、拨备等提出要求，但其本质上采取的是宏观的、逆周期的视角，以防范系统性风险为主要目标，不同于仅盯单一机构稳健与合规性的微观审慎监管。同样，货币政策和宏观审慎政策虽都有逆周期调节的特征，但货币政策主要针对实体经济状况和总量问题，而宏观审慎政策则直接作用于金融体系的顺周期波动和风险传播，主要目标是维护金融体系的安全和稳定。货币政策和宏观审慎政策都是逆周期的宏观管理工具，但在作用范围和着力点上又有一定差异，恰好能够相互补充、互相强化。
宏观审慎管理的国际实践
国际金融危机爆发以来，国际上推动宏观审慎管理的工作已取得积极进展。
各经济体在加强宏观审慎管理和金融体制改革方面已取得重要进展
已正式生效的美国金融改革法案提出建立金融稳定监督委员会，负责识别和防范系统性风险。法案要求加强对系统重要性金融机构监管，授权美联储负责对资产规模超过500亿美元的大型、复杂金融机构实施监管，并对金融市场至关重要的清算、支付、结算体系进行监管，发现、衡量并化解系统性金融风险。而且，法案还提出对系统重要性金融机构实施更高的资本充足率、杠杆限制、流动性和风险管理要求。
英国政府也宣布授权英格兰银行负责宏观审慎管理，通过在英格兰银行内设立金融政策委员会来制定宏观审慎政策，并把金融监管权从金融服务局转移到央行。同时，建立专门委员会来重新审视银行的业务结构，包括是否分离投行和零售业务等。欧盟则建立了专门的欧洲系统性风险委员会，负责监测和评估系统性风险，开展压力测试，实施宏观审慎管理。
“巴塞尔协议Ⅲ”改革框架等关于宏观审慎管理的进展
巴塞尔委员会（BCBS）在近期提出的“巴塞尔Ⅲ协议”的改革框架中从防范系统性风险的高度提出了一系列宏观审慎管理的工具，其中包括逆周期资本缓冲、系统重要性银行监管等。
在应对顺周期性方面，一是在最低资本要求的基础上，提出资本留存缓冲的要求。当缓冲接近最低资本要求时，将限制银行的收益分配，促使银行通过内部积累提高资本实力。二是提出逆周期资本缓冲的国际统一标准，要求银行在信贷扩张时期建立更具前瞻性的资本缓冲，并在危机时使用，降低整个银行体系的顺周期性。此外，BCBS还正在研究其他应对顺周期性的宏观审慎管理措施，包括公允价值的衡量，以及在对预期损失进行定性和定量估计基础上，建立更完善的、更具前瞻性的拨备制度等。
在加强系统重要性银行监管方面，国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）、金融稳定理事会（FSB）均提出要从规模性、可替代性与关联性方面评估系统重要性金融机构。巴塞尔委员会（BCBS）要求系统重要性银行应在最低资本要求的基础上具备更强的吸收损失能力。BCBS和FSB正在制订针对系统重要性银行的相关政策，包括额外资本要求、应急资本和自救债券（Bail-in debt）等，估计很快就将会有相关的具体措施出台。此外，有关风险处置的措施也在加紧研究，发布了《跨境银行处置工作组最终报告及建议》，提出综合利用各种工具和技术改善跨境危机管理，并应加强国际合作。
此外，宏观审慎政策框架在其他方面也取得了一定进展。BCBS采取慎重办法确定流动性标准，设计了流动性覆盖比率（LCR）和净稳定融资比率（NSFR）作为流动性的国际标准。明确原则上应采取前瞻性预期损失的拨备制度，并正在对有关规则进行研究。而且，各国际组织和主要经济体还正在加强对影子银行、衍生品交易和集中清算、评级机构、会计准则等机构和规则的监督和改革。
宏观审慎政策框架下的中国银行业发展
金融宏观审慎管理制度框架为我们展现了一幅未来金融宏观调控与管理的新蓝图。一方面，在宏观审慎框架内，各种宏观经济与监管政策将进行重新的整合与创新。货币政策、监管政策与宏观审慎等政策将相互配合，相互补充更好地维护经济增长与金融稳定；另一方面，在宏观审慎管理制度框架下，金融调控与监管的思路也将面临新的调整和转变。可以预见，未来的金融宏观审慎管理框架将表现出以下特点：其一，管理方式上将从现有的单一合规性约束向着机制约束与合规性约束共存的方式转变；其二，调控和监管的目标也将从当前的单一目标朝着多目标转变；其三，各种宏观审慎政策工具与制度安排的发展与创新将不断涌现。宏观审慎性政策框架也将对整个金融行业的发展，尤其是银行业的发展产生不同程度的影响。總体来看，可以认为是风险、挑战和机遇并存的。
新的风险。依照国际经验，宏观审慎政策框架将引入逆周期的资本缓冲、动态拨备、额外资本要求等监管指标和顺周期应对工具。这些政策工具的使用，将改变原有的以单一合规性约束为主的金融管理方式。游戏规则的改变将会给金融机构的经营带来更多的不确定性。在宏观审慎的标准下，银行面对的监管要求将随着整个宏观经济波动、全行业的发展以及机构本身的业务发展情况而不断地发生改变。监管约束的不断调整，不仅增大了违规风险，而且也会放大已有的各种业务风险。从业务发展来看，新的监管框架将要求业务发展与经济发展相切合，避免顺周期性。从流动性风险来看，业务不确定性增大，对流动性的要求也会相应增加，流动性风险也必然会增大。
面临的机遇。宏观审慎政策直接作用于金融体系的顺周期波动和风险传播，在管理方式上强调机制约束，主要目标则是维护金融体系的整体安全与稳定。从国际实践与各项审慎政策的模拟效果来看，动态的逆周期调节政策较好地制约了金融机构的顺周期扩张和收缩行为，不仅有利于维护整体稳定，而且对银行业内部结構也起到了调节作用。审慎政策的实施将改变银行只追求规模，不注重效益，不注重风险防范的发展方式，鼓励抗风险能力强，且发展方式和增长速度与宏观经济相适应的机构的发展。审慎视角下的监管政策将使我国的银行业结构得到优化，有利于进一步发挥银行体系的融资功能。
未来的挑战。逆周期的金融宏观审慎管理制度框架的建立是一个动态的、不断完善的过程。审慎性政策框架在增强整个金融体系的稳定性和抗风险能力的同时也对我国的银行业发展提出了诸多挑战。
首先，在贷款科学化管理方面与宏观审慎政策的目标间存在差距。审慎政策的目标是贷款的总体投放速度应该与实体经济的需要相适应。近两年来，我国银行业的贷款规模和业务量在短期内快速增长，部分银行业金融机构管理粗放、贷款“三查”不到位等问题多有发生。同时，部分中长期贷款行业集中度高、贷款中长期化等趋势日益明显。
其次，在风险管理水平方面与宏观审慎要求间存在差距。宏观审慎政策工具的实施，将会对银行业的风险管理能力提出新的要求。当前，部分金融机构操作风险管理意识弱化。2010年底，部分银行业金融机构案件出现反弹。齐鲁银行案件等多数案件发生在所谓低风险业务领域，且多为内部人员作案，这反映出部分银行内在风险管理机制方面存在缺陷。而且，部分银行业金融机构市场风险意识不强、风险管理经验欠缺，尤其是面对货币政策转变、利率市场化和汇率体制改革的挑战，银行业金融机构的市场风险管理能力与审慎政策的要求还有相当差距。
最后，在业务模式与管理水平上还需要积极适应审慎政策的变化。宏观审慎政策的实施将要求银行业建立新的管理模式与之相适应。传统的以监管指标为上限，确定增长速度和发展方向的模式将无法适应新的审慎政策要求。应该从实际经济发展出发，结合机构的业务特点和优势，理解并顺应审慎政策的变化，在可够承受的风险范围内，科学规划测算，注重效率积极发展。
(作者单位：中国人民银行研究局)
作为G20的重要成员，我国正在着力加强和完善宏观审慎管理。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。这是中央在深刻分析国际金融危机教训、深入总结国内实践经验、准确把握金融改革方向基础上做出的重大安排。中央经济工作会议也对加强宏观审慎管理工作做出了部署。贯彻落实好中央关于推进金融宏观审慎管理工作的有关精神和要求，对于进一步加强和改进金融宏观调控，提升系统性风险防范能力，熨平经济周期性波动，保持经济金融平稳较快发展具有重要意义。
宏观审慎政策框架的内涵
宏观审慎的概念首先是由国际清算银行在20世纪70年代提出的，其核心思想为：仅加强单个机构的风险监管将不足以维护整个金融体系的稳定，因此应强化金融监管的宏观视野，强化以整个金融体系的系统风险为目标的监测（Davis & Karim 2009）。2000年9月，国际清算银行行长克罗切特（Andrew Crockett）首先主张将金融稳定划分为微观审慎与宏观审慎两个方面。微观审慎指单个金融机构的稳健，而宏观审慎则指的是整个金融体系的稳定。与这两个层面相对应的就是以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎管理。相对于微观审慎管理以单个机构为管理对象，宏观审慎管理着眼于防范整个金融体系出现系统性风险的可能性。
从系统性风险的类型来看，宏观审慎管理主要包括两方面的内容：其一，从跨机构维度看，宏观审慎政策主要针对不同机构间相互影响、传播导致的系统性和网络化风险，当前集中表现为系统重要性机构的识别与风险控制，防范风险过度集中与风险扩散；其二，从跨时间维度看，宏观审慎管理旨在防范金融体系顺周期性导致的系统性风险和经济波动风险，当前则集中表现为逆周期的政策调节与政策工具创新，约束机构的同质性行为，调节金融体系的频率特性等内容。
宏观审慎管理目标的实现需要相应的政策工具与制度框架。这其中不仅包括已有各项政策工具的使用与发展，更包括可能的政策工具创新与制度创新，因此可以说宏观审慎性政策框架是一个动态发展的框架，其主要目标是维护金融稳定、防范系统性金融风险，主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系。
具体而言，目前的宏观审慎政策主要包括了对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则、对系统重要性机构的特别要求、会计标准以及衍生产品交易的集中清算等方面。宏观审慎政策与货币政策、微观审慎监管之间存在密切联系，但又有差异。宏观审慎政策会运用一些类似微观审慎监管的工具，如对资本、拨备等提出要求，但其本质上采取的是宏观的、逆周期的视角，以防范系统性风险为主要目标，不同于仅盯单一机构稳健与合规性的微观审慎监管。同样，货币政策和宏观审慎政策虽都有逆周期调节的特征，但货币政策主要针对实体经济状况和总量问题，而宏观审慎政策则直接作用于金融体系的顺周期波动和风险传播，主要目标是维护金融体系的安全和稳定。货币政策和宏观审慎政策都是逆周期的宏观管理工具，但在作用范围和着力点上又有一定差异，恰好能够相互补充、互相强化。
宏观审慎管理的国际实践
国际金融危机爆发以来，国际上推动宏观审慎管理的工作已取得积极进展。
各经济体在加强宏观审慎管理和金融体制改革方面已取得重要进展
已正式生效的美国金融改革法案提出建立金融稳定监督委员会，负责识别和防范系统性风险。法案要求加强对系统重要性金融机构监管，授权美联储负责对资产规模超过500亿美元的大型、复杂金融机构实施监管，并对金融市场至关重要的清算、支付、结算体系进行监管，发现、衡量并化解系统性金融风险。而且，法案还提出对系统重要性金融机构实施更高的资本充足率、杠杆限制、流动性和风险管理要求。
英国政府也宣布授权英格兰银行负责宏观审慎管理，通过在英格兰银行内设立金融政策委员会来制定宏观审慎政策，并把金融监管权从金融服务局转移到央行。同时，建立专门委员会来重新审视银行的业务结构，包括是否分离投行和零售业务等。欧盟则建立了专门的欧洲系统性风险委员会，负责监测和评估系统性风险，开展压力测试，实施宏观审慎管理。
“巴塞尔协议Ⅲ”改革框架等关于宏观审慎管理的进展
巴塞尔委员会（BCBS）在近期提出的“巴塞尔Ⅲ协议”的改革框架中从防范系统性风险的高度提出了一系列宏观审慎管理的工具，其中包括逆周期资本缓冲、系统重要性银行监管等。
在应对顺周期性方面，一是在最低资本要求的基础上，提出资本留存缓冲的要求。当缓冲接近最低资本要求时，将限制银行的收益分配，促使银行通过内部积累提高资本实力。二是提出逆周期资本缓冲的国际统一标准，要求银行在信贷扩张时期建立更具前瞻性的资本缓冲，并在危机时使用，降低整个银行体系的顺周期性。此外，BCBS还正在研究其他应对顺周期性的宏观审慎管理措施，包括公允价值的衡量，以及在对预期损失进行定性和定量估计基础上，建立更完善的、更具前瞻性的拨备制度等。
在加强系统重要性银行监管方面，国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）、金融稳定理事会（FSB）均提出要从规模性、可替代性与关联性方面评估系统重要性金融机构。巴塞尔委员会（BCBS）要求系统重要性银行应在最低资本要求的基础上具备更强的吸收损失能力。BCBS和FSB正在制订针对系统重要性银行的相关政策，包括额外资本要求、应急资本和自救债券（Bail-in debt）等，估计很快就将会有相关的具体措施出台。此外，有关风险处置的措施也在加紧研究，发布了《跨境银行处置工作组最终报告及建议》，提出综合利用各种工具和技术改善跨境危机管理，并应加强国际合作。
此外，宏观审慎政策框架在其他方面也取得了一定进展。BCBS采取慎重办法确定流动性标准，设计了流动性覆盖比率（LCR）和净稳定融资比率（NSFR）作为流动性的国际标准。明确原则上应采取前瞻性预期损失的拨备制度，并正在对有关规则进行研究。而且，各国际组织和主要经济体还正在加强对影子银行、衍生品交易和集中清算、评级机构、会计准则等机构和规则的监督和改革。
宏观审慎政策框架下的中国银行业发展
金融宏观审慎管理制度框架为我们展现了一幅未来金融宏观调控与管理的新蓝图。一方面，在宏观审慎框架内，各种宏观经济与监管政策将进行重新的整合与创新。货币政策、监管政策与宏观审慎等政策将相互配合，相互补充更好地维护经济增长与金融稳定；另一方面，在宏观审慎管理制度框架下，金融调控与监管的思路也将面临新的调整和转变。可以预见，未来的金融宏观审慎管理框架将表现出以下特点：其一，管理方式上将从现有的单一合规性约束向着机制约束与合规性约束共存的方式转变；其二，调控和监管的目标也将从当前的单一目标朝着多目标转变；其三，各种宏观审慎政策工具与制度安排的发展与创新将不断涌现。宏观审慎性政策框架也将对整个金融行业的发展，尤其是银行业的发展产生不同程度的影响。總体来看，可以认为是风险、挑战和机遇并存的。
新的风险。依照国际经验，宏观审慎政策框架将引入逆周期的资本缓冲、动态拨备、额外资本要求等监管指标和顺周期应对工具。这些政策工具的使用，将改变原有的以单一合规性约束为主的金融管理方式。游戏规则的改变将会给金融机构的经营带来更多的不确定性。在宏观审慎的标准下，银行面对的监管要求将随着整个宏观经济波动、全行业的发展以及机构本身的业务发展情况而不断地发生改变。监管约束的不断调整，不仅增大了违规风险，而且也会放大已有的各种业务风险。从业务发展来看，新的监管框架将要求业务发展与经济发展相切合，避免顺周期性。从流动性风险来看，业务不确定性增大，对流动性的要求也会相应增加，流动性风险也必然会增大。
面临的机遇。宏观审慎政策直接作用于金融体系的顺周期波动和风险传播，在管理方式上强调机制约束，主要目标则是维护金融体系的整体安全与稳定。从国际实践与各项审慎政策的模拟效果来看，动态的逆周期调节政策较好地制约了金融机构的顺周期扩张和收缩行为，不仅有利于维护整体稳定，而且对银行业内部结構也起到了调节作用。审慎政策的实施将改变银行只追求规模，不注重效益，不注重风险防范的发展方式，鼓励抗风险能力强，且发展方式和增长速度与宏观经济相适应的机构的发展。审慎视角下的监管政策将使我国的银行业结构得到优化，有利于进一步发挥银行体系的融资功能。
未来的挑战。逆周期的金融宏观审慎管理制度框架的建立是一个动态的、不断完善的过程。审慎性政策框架在增强整个金融体系的稳定性和抗风险能力的同时也对我国的银行业发展提出了诸多挑战。
首先，在贷款科学化管理方面与宏观审慎政策的目标间存在差距。审慎政策的目标是贷款的总体投放速度应该与实体经济的需要相适应。近两年来，我国银行业的贷款规模和业务量在短期内快速增长，部分银行业金融机构管理粗放、贷款“三查”不到位等问题多有发生。同时，部分中长期贷款行业集中度高、贷款中长期化等趋势日益明显。
其次，在风险管理水平方面与宏观审慎要求间存在差距。宏观审慎政策工具的实施，将会对银行业的风险管理能力提出新的要求。当前，部分金融机构操作风险管理意识弱化。2010年底，部分银行业金融机构案件出现反弹。齐鲁银行案件等多数案件发生在所谓低风险业务领域，且多为内部人员作案，这反映出部分银行内在风险管理机制方面存在缺陷。而且，部分银行业金融机构市场风险意识不强、风险管理经验欠缺，尤其是面对货币政策转变、利率市场化和汇率体制改革的挑战，银行业金融机构的市场风险管理能力与审慎政策的要求还有相当差距。
最后，在业务模式与管理水平上还需要积极适应审慎政策的变化。宏观审慎政策的实施将要求银行业建立新的管理模式与之相适应。传统的以监管指标为上限，确定增长速度和发展方向的模式将无法适应新的审慎政策要求。应该从实际经济发展出发，结合机构的业务特点和优势，理解并顺应审慎政策的变化，在可够承受的风险范围内，科学规划测算，注重效率积极发展。
(作者单位：中国人民银行研究局)