论文部分内容阅读
摘 要：慈善事业作为彰显中华民族互助互济美好品德的一项重要事业，需要通过完善的法律对其进行规范和保障，但是中国目前的慈善立法存在诸多缺失和不足，"郭美美事件"的爆发更是使这些缺陷暴露无疑，本文对弥补这些不足提供了一些有益的建议。
关键词：郭美美事件 慈善立法 制度缺陷 立法完善
一、"郭美美"事件起因及影响
2011年6月21日，新浪微博上一位名为"郭美美baby"的20岁女孩开始上传一些奢华用品和名贵跑车照片，并配以文字记录奢侈生活，自称是中国红十字会商业总经理，此番炫富之举在网上引起轩然大波，更是引起了民众对中国红十字会的质疑。"郭美美"事件对慈善事业的冲击在随后的几个月里突显出来，民政部最新统计数据显示,自6月下旬郭美美事件等发生后,社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。今年6月,全国社会捐款为10.2亿元,7月份则降至5亿元,降幅超过50%。其实,这样的数据并不意外,此前,全国多地慈善组织纷纷喊冤,声称接受捐赠数锐减,甚至出现零捐赠。郭美美等事件,还连累无偿献血等救命的公益事业遭受冲击。并不是中国人更缺少善心,影响慈善事业井喷式发展的,显然也不是一个郭美美,而是慈善捐赠免税、慈善事业公开透明、慈善组织监管等一系列制度的缺失。这些因素此前一直存在,郭美美事件等的发生,只不过使其中一类慈善组织的问题充分暴露出来,让人们更多关注慈善去行政化等之前忽略的问题,把目光转向慈善环境的培育、慈善制度的建设。
二、我国慈善制度现状和缺陷
中华民族素有积德行善、扶危济困、乐善好施、同情弱者、济世为怀的传统美德。慈善事业在我国历史悠久、源远流长。改革开放以来，慈善作为一项事业正在当代中国逐步发展起来，并在社会发展的重要领域发挥着独特的作用。1994年，我国第一家综合性的慈善组织--中华慈善总会在北京成立。随后，各地慈善组织迅速发展，成为我国民间组织中一支不可忽视的力量。与此同时，围绕慈善事业的政策和法律制度建设也逐步展开。2003年3月8日，财政部、国家税务总局联合下发了《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，其中规定：对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非赢利性机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这一切显示中国的慈善事业正在走上法制化的轨道。但是从整体上看，中国的慈善事业立法仍不能满足当前中国慈善事业发展的需要，甚至一些相关制度的设立已经成为了制约中国慈善事业快速发展的樊篱。
首先，从慈善法律体系来看，现行的慈善领域的法律体系存在法律位阶的缺失。理想的法律体系应该是结构严密的，在宪法的统慑下，各法律部门内要形成一个由基本法律到与之相配套的一系列法规、实施细则的严密的结构体系。而我国现行的慈善领域的法律体系，则是由宪法直接到了行政法规、部门规章和地方性法规，没有一部基础性法律衔接。因此，在合理安排宪法规定与政府对慈善组织的管理、立法逻辑与监管逻辑上无法实现。
其次，从法律的调整对象上来看，现有的与慈善相关的法律法规，由于其立法背景的特殊性和适用范围的局限性，已不能适应当前慈善事业发展的需要了。法律具有相对的独立性和滞后性，随着社会经济、政治、文化和社会生活的发展变化，其要调整的社会关系的内容也在发生变化，此时法律相对于社会发展的滞后性就会越来越明显。以《公益事业捐赠法》为例，其一直是具有代表意义的与慈善相关的法律，在某种程度上可以说是担任着中国慈善领域基础性法律的角色，但由于其特殊的立法背景，已不能满足现代慈善事业发展的要求了。《公益事业捐赠法》颁布于1998年，立法之时，中国的公益慈善捐赠主要来自于海外华侨，他们在捐赠时通常要求要有保证所捐款物合理使用的规则，所以在制定《公益事业捐赠法》时，主要考虑解决捐赠环节的问题，确定捐赠者与受赠者之间的关系。现在，中国慈善领域的社会现实已远远不同于《公益事业捐赠法》立法之时了，慈善组织数量增加迅速，政府的职能发生了转变，社会结构也在快速转型，《公益事业捐赠法》的相关规定已远远落后于现代慈善事业的发展了。
第三，从法律法规之间的关系来看，现行的与慈善相关的法律法规之间存在冲突。冲突表现在特别法与行政法规之间、行政法规与地方政府规章之间。这些冲突与矛盾严重影响了法律的适用。如在我国的《民办教育促进法》第五十一条中规定："民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理的回报"，这条关于"合理回报"的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第二十一条中"民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或挪用民办非企业单位的资产"、"民办非企业单位开展章程规定的活动"取得的合法收入"必须用于章程规定的业务活动"的规定是存在冲突的。
第四，从制度体系与配套措施来看，现行的慈善法律存在制度缺失、错位和配套措施不到位的问题。现行的有关慈善组织的法律制度，仅是从行政管理的角度出发，缺少有关慈善组织的基本规定，如没有关于慈善组织的基本权利义务、主体资格认定、财产问题等方面的相关规范；缺乏对慈善组织的扶持鼓励政策；没有有效的法律规制募捐活动的主体、程序、监管和财物的使用；没有有关慈善信托、志愿者活动等方面的制度规定，等等。而已设立的制度，如双重管理制度登记许可制度、限制竞争制度等等，已成为了限制慈善组织、慈善事业发展的障碍，有关慈善监管的制度也因缺乏可操作性而亟待改革。同时，法律法规中规定的各种政策，如税收优惠政策，也因为没有相关的配套措施而难以落实。
上述这些问题的存在，使得现行的慈善法律关系混乱，造成了法律适用的困难，浪费了法律资源，降低了法律绩效。
三、我国慈善事业立法的完善建议
首先，制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，有利于当地慈善事业的发展。
第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件下良性发展。没有大量自立、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。
第三，明确政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在我国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。
第四，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。
另外，社会保障立法和慈善事业的立法步伐都应该加快，所有的社会保障都应从长期的、试验性的状态转为定型和稳定的阶段。如果在社会救治法还不太成熟的条件下，我们可以尝试通过法规、政策等方式来进行规范立法，让慈善事业立法先行出台。
参考文献：
[1]顾建健等著.非政府组织的发展与管理一一中国和加拿大比较研究[M]，上海交通大学出版社，2009年版；
[2]杨团、葛道顺主编.和谐社会与慈善事业[M]，北京:社会科学文献出版社，2007年版；
[3]熊小四.中美慈善事业比较分析[J].法制与社会，2O08，(34)；
[4]韦祎.中国慈善基金会:法人制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2010:58-69；
[5]王云斌.建构慈善事业法律体系[J].社会福利,2010,(6)；
作者简介：王雪良，上海大学法学院2009级法律硕士。
关键词：郭美美事件 慈善立法 制度缺陷 立法完善
一、"郭美美"事件起因及影响
2011年6月21日，新浪微博上一位名为"郭美美baby"的20岁女孩开始上传一些奢华用品和名贵跑车照片，并配以文字记录奢侈生活，自称是中国红十字会商业总经理，此番炫富之举在网上引起轩然大波，更是引起了民众对中国红十字会的质疑。"郭美美"事件对慈善事业的冲击在随后的几个月里突显出来，民政部最新统计数据显示,自6月下旬郭美美事件等发生后,社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。今年6月,全国社会捐款为10.2亿元,7月份则降至5亿元,降幅超过50%。其实,这样的数据并不意外,此前,全国多地慈善组织纷纷喊冤,声称接受捐赠数锐减,甚至出现零捐赠。郭美美等事件,还连累无偿献血等救命的公益事业遭受冲击。并不是中国人更缺少善心,影响慈善事业井喷式发展的,显然也不是一个郭美美,而是慈善捐赠免税、慈善事业公开透明、慈善组织监管等一系列制度的缺失。这些因素此前一直存在,郭美美事件等的发生,只不过使其中一类慈善组织的问题充分暴露出来,让人们更多关注慈善去行政化等之前忽略的问题,把目光转向慈善环境的培育、慈善制度的建设。
二、我国慈善制度现状和缺陷
中华民族素有积德行善、扶危济困、乐善好施、同情弱者、济世为怀的传统美德。慈善事业在我国历史悠久、源远流长。改革开放以来，慈善作为一项事业正在当代中国逐步发展起来，并在社会发展的重要领域发挥着独特的作用。1994年，我国第一家综合性的慈善组织--中华慈善总会在北京成立。随后，各地慈善组织迅速发展，成为我国民间组织中一支不可忽视的力量。与此同时，围绕慈善事业的政策和法律制度建设也逐步展开。2003年3月8日，财政部、国家税务总局联合下发了《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，其中规定：对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非赢利性机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这一切显示中国的慈善事业正在走上法制化的轨道。但是从整体上看，中国的慈善事业立法仍不能满足当前中国慈善事业发展的需要，甚至一些相关制度的设立已经成为了制约中国慈善事业快速发展的樊篱。
首先，从慈善法律体系来看，现行的慈善领域的法律体系存在法律位阶的缺失。理想的法律体系应该是结构严密的，在宪法的统慑下，各法律部门内要形成一个由基本法律到与之相配套的一系列法规、实施细则的严密的结构体系。而我国现行的慈善领域的法律体系，则是由宪法直接到了行政法规、部门规章和地方性法规，没有一部基础性法律衔接。因此，在合理安排宪法规定与政府对慈善组织的管理、立法逻辑与监管逻辑上无法实现。
其次，从法律的调整对象上来看，现有的与慈善相关的法律法规，由于其立法背景的特殊性和适用范围的局限性，已不能适应当前慈善事业发展的需要了。法律具有相对的独立性和滞后性，随着社会经济、政治、文化和社会生活的发展变化，其要调整的社会关系的内容也在发生变化，此时法律相对于社会发展的滞后性就会越来越明显。以《公益事业捐赠法》为例，其一直是具有代表意义的与慈善相关的法律，在某种程度上可以说是担任着中国慈善领域基础性法律的角色，但由于其特殊的立法背景，已不能满足现代慈善事业发展的要求了。《公益事业捐赠法》颁布于1998年，立法之时，中国的公益慈善捐赠主要来自于海外华侨，他们在捐赠时通常要求要有保证所捐款物合理使用的规则，所以在制定《公益事业捐赠法》时，主要考虑解决捐赠环节的问题，确定捐赠者与受赠者之间的关系。现在，中国慈善领域的社会现实已远远不同于《公益事业捐赠法》立法之时了，慈善组织数量增加迅速，政府的职能发生了转变，社会结构也在快速转型，《公益事业捐赠法》的相关规定已远远落后于现代慈善事业的发展了。
第三，从法律法规之间的关系来看，现行的与慈善相关的法律法规之间存在冲突。冲突表现在特别法与行政法规之间、行政法规与地方政府规章之间。这些冲突与矛盾严重影响了法律的适用。如在我国的《民办教育促进法》第五十一条中规定："民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理的回报"，这条关于"合理回报"的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第二十一条中"民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或挪用民办非企业单位的资产"、"民办非企业单位开展章程规定的活动"取得的合法收入"必须用于章程规定的业务活动"的规定是存在冲突的。
第四，从制度体系与配套措施来看，现行的慈善法律存在制度缺失、错位和配套措施不到位的问题。现行的有关慈善组织的法律制度，仅是从行政管理的角度出发，缺少有关慈善组织的基本规定，如没有关于慈善组织的基本权利义务、主体资格认定、财产问题等方面的相关规范；缺乏对慈善组织的扶持鼓励政策；没有有效的法律规制募捐活动的主体、程序、监管和财物的使用；没有有关慈善信托、志愿者活动等方面的制度规定，等等。而已设立的制度，如双重管理制度登记许可制度、限制竞争制度等等，已成为了限制慈善组织、慈善事业发展的障碍，有关慈善监管的制度也因缺乏可操作性而亟待改革。同时，法律法规中规定的各种政策，如税收优惠政策，也因为没有相关的配套措施而难以落实。
上述这些问题的存在，使得现行的慈善法律关系混乱，造成了法律适用的困难，浪费了法律资源，降低了法律绩效。
三、我国慈善事业立法的完善建议
首先，制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，有利于当地慈善事业的发展。
第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件下良性发展。没有大量自立、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。
第三，明确政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在我国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。
第四，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。
另外，社会保障立法和慈善事业的立法步伐都应该加快，所有的社会保障都应从长期的、试验性的状态转为定型和稳定的阶段。如果在社会救治法还不太成熟的条件下，我们可以尝试通过法规、政策等方式来进行规范立法，让慈善事业立法先行出台。
参考文献：
[1]顾建健等著.非政府组织的发展与管理一一中国和加拿大比较研究[M]，上海交通大学出版社，2009年版；
[2]杨团、葛道顺主编.和谐社会与慈善事业[M]，北京:社会科学文献出版社，2007年版；
[3]熊小四.中美慈善事业比较分析[J].法制与社会，2O08，(34)；
[4]韦祎.中国慈善基金会:法人制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2010:58-69；
[5]王云斌.建构慈善事业法律体系[J].社会福利,2010,(6)；
作者简介：王雪良，上海大学法学院2009级法律硕士。