论文部分内容阅读
摘 要：1930代中期至1940年代，国民政府试图以建立合作金库的方式构建独立的合作金融系统，以摒除农村合作金融复杂混乱的状态，但最终并没有达到目的，独立的合作金融系统最终没有建立起来，其背后则蕴藏着国家、社会、市场间的多重复杂矛盾。
关键词：合作金库；合作金融制度；辅设
An Inquiry into Guiding and Establishing a Cooperative Treasury
GONG Guan
(Department of Economy, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract：From mid 1930’s to 1940’s, the National Government attempted to construct an independent cooperative financial system by establishing a cooperative treasury, so as to eliminate the chaotic condition of rural cooperative finance. However, they failed in the attempt, and the independent cooperative financial system was never established. Behind it lay multiple complex contradictions between the nation, society, and market.
Key words：cooperative treasury; cooperative financial system; guiding and establishing
1930代中期至1940年代，国民政府试图以政府、国家行局提供辅导和帮助的方式建立合作金库，以构建独立的合作金融系统，尽管独立的合作金融系统最终没有建立起来，但其重要意义不可忽视。目前，学术界对合作金库的研究很少，据笔者所见仅有少量论著，主要探讨的问题有合作金库的资金来源结构，与合作金库相关的合作金融制度变迁等。①①主要有：付红：《民国时期现代农村金融制度变迁研究》，中国物资出版社，2009年版；魏本权：《试论近代中国农村合作金融的制度变迁与创新》，《浙江社会科学》2009年第6期；刘纪荣、魏本权：《近代中国农村合作金融制度论略》，《聊城大学学报》2009年第1期；李顺毅：《资金来源结构与合作金库的发展》，《民国档案》2010年第2期。总的来说，研究还很初步，有很多问题还没有涉及，已有的研究深度也不够，如对制度变迁的考察就比较粗糙。有鉴于此，笔者拟对合作金库的建立方式，即合作金库的辅设问题作一探讨，以求推动对合作金库乃至对合作金融制度研究的深入。
一、银行农村放款的缺陷与建立独立合作金融系统的诉求合作金融制度发源于19世纪中期欧洲的英、德等国，民国初年经欧洲、日本传入中国。 1919年薛仙舟创办上海国民合作储蓄银行，是合作金融制度引入中国之始，但它仅限于城市。1923年，华洋义赈会在办理北方数省农赈时，本着救灾不如防灾之意旨，倡导组设农村信用合作社，并向合作社放款，合作金融制度开始进入中国农村。华洋义赈会以一慈善团体，在中国农村推行合作，因受自身资力的限制，难以成为合作在农村得以发展的强大后盾，但其指导组建合作社并向合作社提供资金的方式，深得国民政府、社会及金融界的认同，成为合作及合作金融在中国尤其是农村推广的最主要模式。
20世纪30年代前期，在国民政府积极倡导农村合作运动、金融界及社会各界“资金归农”呼声的双重推动下，形成了一股商业银行向农村放款的热潮。开商业银行资金流入农村之先河者，当推1931年上海商业储蓄银行与华洋义赈会的合作贷款。为应付日益扩大的农村放款业务，1933年初，该行总行设立农业合作贷款部，在南京、郑州、长沙三分行设立农业合作贷款分部以加强农贷组织，直接向合作社发放贷款。继上海银行之后，中国银行（1932年）、金城银行（1933年）、交通银行（1934年）也相继举办了农村贷款。1934年，各银行为有计划办理农业贷款起见，由交通、金城、浙江兴业、上海及四省农民银行等五银行与棉业统制委员会陕西棉产改进所订立合同，办理陕西省棉业贷款。1935年初，四行储蓄会、中南、大陆、国华、新华等五行先后参加，于是扩大组织，成立中华农业合作贷款银团，统筹办理。除商业银行外，办理农村放款的还有江苏农民银行、中国农民银行、浙江、湖南、四川等省县农民银行，以及浙江地方银行、安徽地方银行、新富滇银行等地方银行。据统计，到1937年6月，参与“资金归农”的银行有67家之多。①[注：①言穆渊：《我国银行经房农贷之数量》，《经济学报》第2期，1943年。]为了能扩大向农村放款，各银行积极地参与帮助农民组建合作社，这一时期，全国合作社发展迅速，1931年全国仅有合作社2796社，社员56433人，1934年增为14649社，社员557521人，1935年则达26224社，1004402社员。②[注：②陈颖光、李锡勋：《合作金融》，正中书局（上海），1947年版，第12页。]合作社的快速发展，固然国民政府当局的积极倡导组设是重要原因，而商业银行参与指导、组设并对合作社贷款，亦有不少影响。商业银行已经成为这一时期合作及合作金融在农村发展的重要推动力。
各银行举办农村放款，正值国内工商业衰落，都市资金膨胀，而农村金融枯竭，农民需款殷切之时，尽管它不能从根本上解决农村金融枯竭问题，但在一定程度上缓解了农村资金紧张状况，而更为重要的是，银行向农村放款在中国农村合作金融史上迈出了重大的一步，可以说这是农村合作金融制度初步形成的标志。
然而，在这股热潮中，社会上却存在着对商业银行的不满以及对合作金融发展的深深忧虑。在农村经济崩溃之时，商业银行肩负着社会的期望，向资金枯竭的农村注入资金，以解农村之困。可商业银行毕竟以盈利为目的，不是慈善机关，即使此时的银行不求盈利，起码要求得保本，不可能无代价地去救济农村，这一点银行业内人士有着清醒的认识，“欲谋中国工商业之发展，必先谋农业之振兴，而商资之接济，必谋成本之可保，非此不能持久”。③[注：③《关于商资流入农村的四封信》，《银行周报》，19卷1期，1935年1月15日。]于是，商业银行站在自己的立场上向农村放款，在区域和对象上必然有所选择，放款主要集中于交通发达和农产品商品化较为发展的地区，如冀、鲁、豫、陕各省棉花生产区域便成为各银行放款集中之地，在这些地区，甚至形成多家银行竞争的局面。由于多家银行展开业务竞争，致使一些合作社乘机可同时从几家银行获取借款，进而培植了投机取巧的习气，有背合作互助、自主的宗旨；而位置偏僻，商品化不发展的区域则少有商业银行的身影。放款的对象主要选择有一定家产的自耕农，赤贫的雇农、佃农被排斥在外。再者，合作社社员深感向银行借款手续过于繁琐，有时银行还以金融权力干预合作社的正常经营及行政行为。商业银行的这些行为无疑对合作金融的发展产生了极大的消极影响，不满和忧虑之声正由此而起。这表明商业金融嵌入合作金融是一把双刃剑，它在推动农村合作金融发展的同时，又极大地伤害了合作金融。
正是出于这种不满和忧虑，在“资金归农”的呼声后，又兴起了加强农村合作及合作金融建设呼声，这在1935年3月召开的全国合作事业讨论会上有了充分的反映，合作金融是引起参会者高度重视并广泛讨论的主要问题之一，主要包括两个方面，一是要求统制及监督商业银行农村合作贷款，会上收到提案11件，经两次审查会的审查，通过关于政府对于商业银行合作贷款问题应该注意或改进的办法；二是要求建立独立的合作金融系统，这是由农村复兴委员会代表王志莘在“合作金融系统案”中提出，其基本点是通过建立从中央到地方各级合作银行，以形成独立的合作金融系统。大会经过讨论，最终修正并通过“合作金融系统案”，并决定送有关各部门采用。④[注：④参见秦孝仪：《抗战前国家建设史料——合作运动（一）》，中央文物供应社，1980年，第412-419页。]
这次会议促使国民政府下决心改进合作金融，会后即采取了一些措施，主要有二：一是1936年12月实业部颁布《合作金库规程》。该规程比较详细地规定了合作金库的基本制度、结构和组织方式，尽管它并没有经过立法程序成为国民政府的正式立法，但还是成为后来组织合作金库的主要法律依据。二是1936年9月农本局的成立。农本局由国民政府与各国家银行共同组织，其资金主要来自国库和各银行，政府赋予它的任务是调整农产品，流通农业资金，其中一个重大任务是辅导和帮助各地设立省、县合作金库。这些措施是国民政府对社会呼声的一种回应，企图以政府之力去解决商业银行进入农村后所引起的农村合作金融纷繁杂乱状况，其主要的办法是通过建立合作金库以求最终建立起独立的合作金融系统。
二、合作金库的辅设
合作组织在中国的发展主要是靠外部力量的推动而实现的，二三十年代各地的合作社的建立和发展便是依靠华洋义赈会等慈善团体、银行、政府的帮助。当国民政府决定建立合作金融的核心组织合作金库时，仍然采取的是这种依靠外部力量帮助的方式，这时对这种方式有了固定的名词——辅设。
合作金库本是由合作社联合投资组织的。然而，到1936年合作金库创立时，合作社在我国只有10余年的历史，组织很不健全，资金极端缺乏，根本无力组织合作金库。为解决这一问题，《合作金库规程》规定了提倡股的办法，即由各级政府、农本局以及不以盈利为目的的社会团体认购提倡股本。1938年2月，经济部修正合作金库规程，认购提倡股的机关，除上述各团体外，增加了农民银行、地方银行、办理农贷各银行等金融机关。除认购提倡股外，这些机关、团体还要向合作金库组织的建立、业务的进行提供指导。由此，便形成了我国合作金融核心机构合作金库建立的主要方式，即由各种机关辅导帮助设立，所谓辅设包括两个方面：一是认购提倡股，二是对新建立的合作金库给予业务的指导。这两个方面既可以是同一机关行使，如中国农民银行等金融机构往往将二者合一；也可以由不同机关分别行使，如农本局辅设的合作金库，有些是农本局认提倡股，而由地方政府、合作行政机关及指导机关提供指导。
最早投资筹设合作金库的应是地方政府，主要是省政府，四川、江西两个省库便是以两省政府为主导而创立的。之所以会如此，是因为当时社会各界对商业银行投资农村情形深感不满，转而注重行政力量的作用而排斥商业金融资本。但是，没有商业金融资本的参与，合作金库的筹设遭遇了很大的困难，一是易受政局影响，往往筹设事宜随人之进退而兴废；二是筹款无着，容易陷于停顿。因此如何让商业金融参与其中，是解决问题的关键。有鉴于此，国民政府实业部乃邀集上海金融界商设农本局，农本局成立后，除办理农业仓库及农业生产贷款外，其中心工作就是推动合作金库的组设。1939年以前，农本局是辅设合作金库的主要机构。1938年合作金库规程修改以后，银行等金融机构（主要是各国家行局）加入到辅设机构行列，但真正有辅设实际行动则是在1939年以后，1939年中国农民银行加入，1940年中国银行、交通银行、中央信托局等行局也相继加入。1940年，四联总处农业金融处颁布五行局农贷办法纲要，提出各行局分区办理农贷的办法，对农本局辅设合作金库产生重大影响，但农本局仍积极从事辅设，而其他各机构仍不遗余力，因此，辅设合作金库仍有进展。1938年至1940年形成了合作金库建立的高潮。1941年1月，农本局奉令将所辅设的合作金库移交给中国农民银行，这一事件对合作金库的发展产生重大影响，合作金库再也没有如此前几年大规模扩展。1942年7月，中、中、交、农四行实行业务专业化分工，所有农贷及与农贷相关的业务划归中国农民银行，各机构对合作金库的辅设也都相应划归中国农民银行，这使得中国农民银行便成为继农本局后最主要的合作金库辅设机构。在这以后，因通货膨胀愈益严重，国民政府开始紧缩农贷，致使对合作金库的辅设趋于萎缩。以下分别简单介绍各机构的辅设合作金库工作。① [注：①关于辅设合作金库的基本史实，参见黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》，《新中华》复刊第1卷第10、11期，1943年10、11月；姚公振：《中国农业金融史》，中国文化服务社，1947年版，第272-281页；陈颖光、李锡勋：《合作金融》，第11-24页。]下文出自这些文献者不再一一注明。
（一）各级政府及合作行政机关
最初投资认提倡股建立合作金库的是四川、江西两省政府，该两省依据行营颁布的通则筹设省合作金库。四川省合作金库于1936年11月成立，资本额定1000万元，由省政府承担半数，其余由合作社暨合作社联合社分担，并先由省府拨款140万元开始营业，1937年省政府又增拨公债，并向中国农民银行押借，实收资本增为210万元。江西省合作金库筹设早于四川省合作金库，而正式创立于1937年4月，额定资本为500万元，由江西省政府与该省各级合作组织各承担半数，先由省政府拨提倡股100万元，开始营业。四川、江西两省推动合作金库，均采用由上而下的途径，先组织省库，再按地区（赣）或县（川）设置分库，加以辅导。江西省合作金库为增进工作效率起见，就各区合作设特派员办事处，成立分库七所，办事处一所。①[注：①徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。]四川省合作金库在达县、灌县、威远、遂宁四县设有分库。
除省政府外，省合作行政机关也参与合作金库的辅设。1937年至1938年间，经江西省农村合作委员会辅导成立的合作金库有南昌、萍乡、弋阳、安义、宁都等4县库1市库，②[注：②徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。]陕西省合作委员会于1939年曾辅设咸阳一县库，河南省农村合作委员会于这一年改组镇坪、禹县二县库及南阳、内乡、芦氏三县库，共11库。
（二）农本局
农本局没有基层机构，推动辅设合作金库时，大多与各地地方政府及合作主管机关、社会团体等联合进行，或与当地政府及银行共同投资，或与各省合作指导机关分工合作，或请地方行政长官及有关人员为提倡股股权代表，参加县市合作金库监理事会组织等。抗战前，该局辅设的合作金库首先是山东寿光、济宁二县，后有河北定县（与中华平民教育促进会联合辅设）、安徽芜湖、宣城及南京市等相继设立县市合作金库，七七事变后，上述各库多迫于战事而结束，该局转到内地各省继续筹设合作金库，先后成立的有江西九江、进贤，湖北襄阳，湖南攸县、岳阳、新化（与中国华洋义赈会湘分会联合辅设）、茶陵、安仁、沅陵及四川新都、合川等11县。各县合库资金概定为10万元，其中农本局所认购的提倡股，除定县合库外，均在十分之九以上，余额为信用合作社所认购。
自1938年起，农本局将辅设合作金库作为中心工作。该局为其辅设工作制定业务计划，特定川、康、桂、黔、滇、陕等省为发展业务的中心区域，以甘、豫、湘、鄂、赣、粤等省为外围区域，推广开始，多集中于中心区域，外围区域略加兼及。在推行程序上，着重自县市一级合作金库入手，期望县市库达到相当数量时，再联合筹组高级合作金库。该局所辅设的合作金库依据的是《合作金库规程》，它所制定的合作金库章程准则，后为全国所通用。由于对辅设工作的重视，农本局所辅设之新库，增加殊为迅速。1937年底只有17库，1938年则增设59库，年底合计已达76库，分布于川、黔、桂、湘、鄂五省。1939年合作金库的发展更为迅猛，农本局对于县合作金库之辅设更趋积极，对于已设各库的业务力求充实，如实行辅导员制度、沟通各库汇兑、试办实物贷款及试设分立处等，同时扩大设库区域，是年除在川、黔、桂、湘、鄂五省增设40库外，另在陕西、西康二省开拓新库12库，在偏僻地区或接近战区之宜都、宜昌、枝江、松滋与岳阳等地亦先后成立筹备处或恢复旧库。截至年底，新设数达52库，与上年合计增至128库，而在筹设中者，尚有40余库。1940年，农本局辅设合作金库业务受到四联总处农业金融处所制定五行局农贷办法纲要的影响，但该局仍注意于合作金库质的改进，并不遗余力推广辅设区域，增设新库47库，分布于川、黔、桂、湘、鄂、陕、滇、浙等省，连前共有175库。1941年1月，奉令将所辅设的合作金库全部移交给中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等，农本局结束了辅设合作金库的历史。
（三）中国农民银行及其他国家行局
在国家行局中，除农本局外，对辅设合作金库着力最大的要数中国农民银行。早在抗战之前，中国农民银行就开始了对川、赣二省合作金库的扶助，但对合作金库大规模的辅设，则在农本局之后。1938年该行曾予川省合作金库以转抵押透支的便利，并认购浙江省合作金库股本50万元（股金总额三分之一），但尚未直接辅设县合作金库。1939年开始于大后方各省自行推设县市合作金库。这一年内筹设之库很多，确告成立的有29库，分布于黔、桂、湘、鄂、陕等省。此外，该行对四川省合作金库认股700万元，并参与川省库所设各地县库之辅导；对于江西省库及南昌、萍乡、宁都等县库及湖北省应城等县库亦曾给予转抵押透支之便利。1940年，五行局实行分区贷款后，该行除继续给予四川、浙江二省省库资金之融通外，增设县库53库，连前共计82库，分布于黔、桂、湘、鄂、陕、甘、滇、康、闽、渝等省市，再加上农本局移交而来的共计150库。1941年，又辅设成立重庆市合作金库及县库63库（内有从农本局接受者），这年底，该行所辅设的合作金库共有省库4个，市库1个，县库213个。到1942年7月，政府实行国家行局专业化，各国家行局所辅设的合作金库都归中国农民银行接收，同时，因中国农民银行资金较各省库充裕，又从川、浙、赣各省库接收了若干县库辅导权，具体说，由农本局移转的81库，由中央信托局移转的32库，由四川省库移转的71库，由浙江省库移转的15库，由江西省库移转的1库，由中国银行移转的32库，由交通银行移转的29库，合计334库，加上4省库1市库，共计339库，占当时全国合作金库总数的三分之二以上。
中国银行于1940年开始辅设合作金库，因该行认为合作金融系统之机构不利于银行，其对辅设县金库组织的兴趣极低。这年辅设成立的县库约14库，分布于川、黔、甘、滇、豫等省，此外，接办原由四川省合库辅设的永川、潼南等7库，原由浙江省合库辅设的江山、常山等10库，由农本局移交该行的四川巫山、巫溪二库，广西平南、蒙山二库，湖北巴东、秭归二库及陕西洋县1库，中国农民银行曾转让贵州榕江，甘肃酒泉、张掖等库。到1942年7月该行移交合库时，总计直接辅设与接办者32库。
1940年，五行局划分贷款区域后，交通银行的贷款区域遍及川、黔等19省，其所辅设与接办之合库，年有增加。到1941年1月底，有四川纳谿、犍为、宜宾等16县库，贵州咸宁、赤水等7县库，广西全县、兴安等8库，湖南临醴、沣县2县库，甘肃静宁、泾川2县库，到1942年8月移交时，四川省剩8库，贵州、广西各增1库，其他省依旧，合计29库。
中央信托局办理农贷开始于1940年，该局没有直接辅设合作金库，但因实行贷款分区，接收了其他机构辅设的合库。到移交时，该局接办的合库共计32库。
（四）省合作金库
四川、江西、浙江三省合作金库，亦努力推动县合作金库之设立。四川省合作金库于1938年除将业务转移于县库，并设达县、灌县二分库及增设重庆汇兑处外，共辅设成立威远等三十八县库。同时又协同农本局在川主办合川、遂宁等二十县库，按四成比例由该库认购提倡股。1939年，四川省合作金库扩充资本至实收1000万元，由省政府与中国农民银行以三七比例如数拨足。该库经此充实后，其金融力量及业务随之扩大。该库本年内增设县库有江油等6库，并改组达、灌二县分库为县库，连前共有46县库及重庆汇兑处一处，其中永川、绵阳等36县库系与中国农民银行共同参加认购提倡股。1940年，该库业务进一步扩大，与各行局关系也有进展。到年底该库辅设的67库中，有中农行参加认购提倡股者有51库，由该库单独认购提倡股者16库。江西省合作金库，1938年参照省合作行政分区指导办法，设立分库七所及一特别区办事处，并在各县设立驻县通讯处。1939年，因战争关系，没有增加辅设库。1940年，该库提倡股经中农行参加认购250万元后，实力为之一振，合省政府、经济部及各合作社所认之股金等共达470万余元。浙江省于1938年1月省府通过筹设省县合作金库办法纲要，3月间成立省合作金库筹备处（1940年1月正式成立），并先行开始业务及辅设县库之工作。该处截至这年10月止，实收股金67万余元，并设置温州等三办事处，且辅设丽水等14县库及温州渔民专业合作金库。1939年，浙江省合作金库推动建设合作金融网，以浙东为重心，除省库增设办事处至6处外，并视地方特种需要增设茧贷处、茶贷处及代理处等4处，同时增设县库至15库及温区渔民专业库1库。此外，尚有以筹备名义开始业务之县库多所。1940年，该库辅设县库增至27库，并于永康、于潜二地各设办事处一所。
至于历年合作金库发展情形，以及空间分布状况，由表1、表2可知：
说明：重庆市合作金库是隶属行政院市合作金库，与省合作金库属一个级别。若加上重庆市库，则省级合库有7个。
资料来源：姚公振：《中国农业金融史》，第277-278页。由上表可知，自1936年第一个省库的创立到1944年的8年间，合作金库的发展很快，1937年只有省库2个，县库22个，到1944年，省库增加到6个，县库更增加到452个，尤其是1939、1940年间增加可谓迅猛。在分布区域上，由冀、鲁、皖、苏等省进而遍及西南西北及东南各地，到1944年，实际分布于全国14个省，其中主要集中在西南各省。合作金库的创立，不是合作社发展到一定阶段的必然结果，而是由政府、金融机关及社会团体辅导推动的，其辅导机关一是各级政府及合作行政主管机关，二是国家行局，最初主要是农本局，1941年以后以中国农民银行为最主要，1942年7月乃至完全集中于中国农民银行，三是省合作金库及地方银行等。他们都为合作金库发展作出了贡献，中国的合作金融系统初显端倪。
三、独立的合作金融系统没能建立起来
国民政府创立合作金库的初衷是为了创建独立的合作金融系统，以克服商业金融参与合作金融后所造成的合作金融复杂混乱、被商业金融伤害的弊端。然而，实际的发展情形并没有如最初设想的那样，合作金融复杂混乱的状况并没有改观，离独立的合作金融系统这个目标很远。
国民政府实业部创立农本局，其目的是想集合政府与商业金融机构的资金，通过辅助建立合作金库的形式以求建立独立的合作金融系统。农本局的资金由固定资金、合放资金、流通资金组成，其中前者来自于政府，后两者来自于参加的银行。因政府财政的窘境、各银行都有自身利益的限制，农本局在开展业务的过程中，渐渐遭遇到资金的困境。1938年，经济部修改合作金库规程，将银行加入到辅设合作金库机关的行列，其中的原因，一个重要方面就是农本局遇到资金不足的问题。而它的结果，确实起到吸引银行投资的功效，但又启日后各行局辅设合作金库各自为政之乱象。中国农民银行首先加入辅设机关行列，便引起了1939年与农本局在西康省因在同一县设立合作金库而竞争，这是乱象的第一个典型事例。
1940年农本局更遇困境，年初，政府每年拨付的资金业已拨尽，而各银行参加农本局之合放资金，除第一期外，没有继续拨付，苦于农贷资金周转不灵。看来仅通过农本局这一通道向农村投放资金非常有限，有鉴于此，四联总处农业金融处为扩大农贷业务，制定农本局、中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等五行局农贷办法纲要，该纲要除规定农贷对象及种类外，最有重要影响的，是规定各行局分担农贷款项之比例与各行局贷款区域之划分，其比例为中国银行25%，交通银行15%，农民银行35%，中央信托局15%，农本局10%。农本局所担任的，必要时可由其他行局垫付。划区贷款的结果，使农本局辅设合作金库的区域，无疑十去其九，而其所受指定贷款区域，又多属接近战区及向未前去推动之地，过去推行合作金库最具历史之农本局，至此一蹶不振，预定筹划各库大都停止筹设。至该年年底已成立的合库仍为175库，惟合作金库资金，除指定的12库由农本局自行供给外，其他各库概由中、交、农及中信四行局分区供给。而此供给贷款资金的协商，更迟迟未定，并常附带有其他要求，如有关行局要求加派稽核员驻农本局辅设之各合库。经此窘境，农本局于1941年1月又奉令移交所有辅设之合作金库，但移交时，虽明令限期办理完成，然拖延至年末内部往来账目尚未能结清，在此期间，大部业务皆奉令停顿，农民告贷无门，本来这年是扩大农贷的年度，合作金库反突现金融紧缩的迹象。
农本局被寄予辅设合作金库的厚望，它自身也将其作为中心工作之一，但实际情况是，它无力统筹合作金库的辅设，于是，合作金库便在不同系统、不同方式下产生出来的。有的是由提倡机关（行局）所辅设，如川、康、湘、桂、黔、鄂等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设省合作金库，然后再由省库去组设县合作金库的，如浙、赣、闽等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设县合作金库，然后再和金融机关协同组设省合作金库，如陕、豫两省的合作金库；有的由省政府协同金融机关先组设省合作金库，然后再分设县合作金库的，如四川省的合作金库。辅设机关五花八门，就国家五行局来说，它们各自的性质不一，参与辅导的时期不同，辅导态度也有差异，辅导内容及方式自有分别，形成各库不同的作风，如股本数额参差，会计制度存在差异，人员薪级待遇不同，经营方式不一等，更有甚者，不同系统所辅设的合作金库各自为政，不通往来，甚至相互批判，互相对立，使合作运动的信用为之低落，成为发展的障碍。本来想通过创设合作金库而统一合作金融系统，现在反因辅导机关的增加而重新出现了合作金融不能统一、各自为政的现象。再者抗战后方金融事业发展迅速，在偏僻内地，国家银行、地方银行及商业银行等，均随合库的普设而成立。于是，不仅合作金库之间不统一、不协调，而且合作金库与其他各种金融机构之间也有冲突，分工不明确，业务难于开展，形成竞争形势，对合库存汇及代理等业务发展造成诸多障碍。而这种乱象的存在，又促成国民政府于1942年确定四行业务专业化时，将农贷、辅设合作金库等业务统一划归中国农民银行，以求事归统一，但是，面对合作金库的这种现状，中国农民银行很难解决这一棘手问题。
合作金库因辅设机关的不同而各自为政的问题没能得以解决，而因辅设使得银行控制合作金库的问题又凸现出来。在合作金库的辅设机关中，最主要的是银行。理论上，合作金库不是银行的附属，而应是独立自主的，但由银行直接、间接所辅设的各金库，明显已偏离合作金库的实质，一是经营银行化，强调经营的稳健，注重放款的抵押；二是被银行所控制。金库业务的开展都要向银行呈准，因银行辅设金库数量多，往往不能及时答复，贻误时机；合作金库的重要人事，虽依章程应由理事会聘请，但所谓理事会，多为辅导行所操持，金库职员也往往由银行派行中闲员兼任，而受其指挥监督，没有合作社参加的权力，合作金库简直是银行一种变相的办事处。1942年5月，中国农民银行对其所辅设和接收的合作金库进行调整，这一方面显示中国农民银行已经注意到合作金库缺乏统筹的弊病，而力求通过调整解决，另一方面，调整更加强了合作金库对银行的依附。这次调整，中国农民银行的原则之一是合并，凡行（处）库在同一处的实行合并，并由行处代办合库业务，凡当地合作事业尚未发达，业务难以展开，营业亏损严重的，则并入邻近业务较为发达的合库代办。根据这一原则，各合作金库被分为委办、代办、行处合并及维持原状等四种。①[注：①徐国屏：《合作金库机构调整后实务之改进》，《中农月刊》，4卷2期，1943年2月。]经此合并，中国农民银行所辅设和接收的合作金库更像它的分支行处。
正因为合作金库辅设过程中，重又出现抗战前商业银行农村放款中同样的现象，建立独立的合作金融系统的呼声在1940年以后再次高涨。1941年4月，社会部召开的第二次全国合作事业讨论会上关于建立合作金库系统的提案，达到28件，这些提案的一个基本内容，就是认为目前合作金库建立过程中的乱象，主要是因为缺乏一个统筹的中央机构，因此，呼吁尽早建立中央合作金库。国民党五届九中全会通过的“切实改善合作金融，发展合作事业，以奠定抗战建国之社会经济基础”一案，认为应迅速成立中央合作金库，建立完整的合作金融制度。社会部、财政部及四联总处还会同拟具中央合作金库筹备委员会章程草案，并呈请行政院核定，而展开了成立中央合作金库的筹备工作。②[注：②寿勉成：《我国合作金融问题批判》，《合作事业》，4卷2-4期，1942年10月。]此后，中央合作金库迟迟不能成立， 1946年11月，中央合作金库终于成立，但是战乱中建立起来的中央合作金库已经没有能力担起在中国建立独立合作金融系统的重任了。
在合作金库的辅设过程中，从最初的农本局被赋予重任，到中国农民银行等行局的加入，再到农本局的被放弃，表现了国民政府在主导设立合作金库的过程中其政策的游移和变化，这种游移和变化的背后，是诸多越来越表面化的矛盾和冲突。国民政府设立农本局，企图借此整合政府和国家行局的金融力量，以发展农村合作金融，并避免当时信用合作发展中普遍存在的复杂混乱的现象。但是，农本局从成立开始就存在诸多缺陷，一是没有基层机构。肩负如此重大使命的农本局因没有基层机构，等于没有形成自己赖以生存并扩大自己势力的根基，在推动辅设合作金库的过程中，不得不倚重地方政府、合作行政机关乃至其他国家行局等，其最终被放弃的命运实际上在开始时已经注定；二是资金问题。农本局被赋予辅设合作金库的重任，这就要求它必须有大量可支配使用的资金，但是农本局的资金来自于政府和国家行局，众所周知，国民政府的财政捉襟见肘，能拨给农本局的资金有限，各国家行局并不能如他们与实业部所达成的协议及时向农本局拨付资金，致使农本局很快就遇到资金周转不灵的问题。当农本局遭遇困境时，金融界、合作界又要求放宽合作金库辅导提倡机关的限制，让中国农民银行等行局加入到这一行列，1938年，经济部修改了相关条款，中国农民银行等行局陆续加入，成为辅导提倡机关。然而，国民政府没有同时建立一个在各行局之间的协调机制，于是，各国家行局之间的竞争再起，抗战前农村信用合作发展中的乱象再现。这种乱象的再现，其责任并不在于参与其中的各行局，因为各行局尽管都归属于国民政府，但仍要追求自身利益，利益主体对市场的争夺是市场发展的题中应有之义。在重重矛盾中，农本局没有承担起被赋予的应有的责任，在这背后是国民政府没有给予它足够的支撑使它有足够的能力。
另一方面，中国农村的合作运动是由外部引入的，从最初信用合作社的建立、发展，到合作金库的设立，作为实际的参与主体农民始终都是被动，他们不能主导合作运动发展的规模和方向，反而总是被外来的势力所左右。合作运动发展是否是健康、良性的，不是他们所能左右的，因此，当合作运动发展出现各种各样的问题时，他们非但不能形成一股合力去阻止问题的进一步发展，反而会去利用混乱造成的机会为自己谋得利益，合作本身应有的精神被忽视、被践踏。因此，合作发展的不充分，成为乱象难以纠正的重要社会基础。
创建独立的合作金融系统，以避免合作金融混乱局面的重现，是国民政府整个农村金融政策的一个重要组成部分。然而，这一政策目标最终并没有达到，这其中首先显现了政府政策的诸多问题，在其背后则是蕴藏着国家、社会、市场的多重复杂矛盾。
参考文献：
[1]黄肇兴.中国合作金库发展史之鸟瞰[J].新中华复刊第1卷第10、11期，1943-10-11.
[2]姚公振.中国农业金融史[M]//上海：中国文化服务社，1947.
[3]陈颖光,李锡勋.合作金融[M]//上海：正中书局，1947.
责任编辑：梁宏志
关键词：合作金库；合作金融制度；辅设
An Inquiry into Guiding and Establishing a Cooperative Treasury
GONG Guan
(Department of Economy, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract：From mid 1930’s to 1940’s, the National Government attempted to construct an independent cooperative financial system by establishing a cooperative treasury, so as to eliminate the chaotic condition of rural cooperative finance. However, they failed in the attempt, and the independent cooperative financial system was never established. Behind it lay multiple complex contradictions between the nation, society, and market.
Key words：cooperative treasury; cooperative financial system; guiding and establishing
1930代中期至1940年代，国民政府试图以政府、国家行局提供辅导和帮助的方式建立合作金库，以构建独立的合作金融系统，尽管独立的合作金融系统最终没有建立起来，但其重要意义不可忽视。目前，学术界对合作金库的研究很少，据笔者所见仅有少量论著，主要探讨的问题有合作金库的资金来源结构，与合作金库相关的合作金融制度变迁等。①①主要有：付红：《民国时期现代农村金融制度变迁研究》，中国物资出版社，2009年版；魏本权：《试论近代中国农村合作金融的制度变迁与创新》，《浙江社会科学》2009年第6期；刘纪荣、魏本权：《近代中国农村合作金融制度论略》，《聊城大学学报》2009年第1期；李顺毅：《资金来源结构与合作金库的发展》，《民国档案》2010年第2期。总的来说，研究还很初步，有很多问题还没有涉及，已有的研究深度也不够，如对制度变迁的考察就比较粗糙。有鉴于此，笔者拟对合作金库的建立方式，即合作金库的辅设问题作一探讨，以求推动对合作金库乃至对合作金融制度研究的深入。
一、银行农村放款的缺陷与建立独立合作金融系统的诉求合作金融制度发源于19世纪中期欧洲的英、德等国，民国初年经欧洲、日本传入中国。 1919年薛仙舟创办上海国民合作储蓄银行，是合作金融制度引入中国之始，但它仅限于城市。1923年，华洋义赈会在办理北方数省农赈时，本着救灾不如防灾之意旨，倡导组设农村信用合作社，并向合作社放款，合作金融制度开始进入中国农村。华洋义赈会以一慈善团体，在中国农村推行合作，因受自身资力的限制，难以成为合作在农村得以发展的强大后盾，但其指导组建合作社并向合作社提供资金的方式，深得国民政府、社会及金融界的认同，成为合作及合作金融在中国尤其是农村推广的最主要模式。
20世纪30年代前期，在国民政府积极倡导农村合作运动、金融界及社会各界“资金归农”呼声的双重推动下，形成了一股商业银行向农村放款的热潮。开商业银行资金流入农村之先河者，当推1931年上海商业储蓄银行与华洋义赈会的合作贷款。为应付日益扩大的农村放款业务，1933年初，该行总行设立农业合作贷款部，在南京、郑州、长沙三分行设立农业合作贷款分部以加强农贷组织，直接向合作社发放贷款。继上海银行之后，中国银行（1932年）、金城银行（1933年）、交通银行（1934年）也相继举办了农村贷款。1934年，各银行为有计划办理农业贷款起见，由交通、金城、浙江兴业、上海及四省农民银行等五银行与棉业统制委员会陕西棉产改进所订立合同，办理陕西省棉业贷款。1935年初，四行储蓄会、中南、大陆、国华、新华等五行先后参加，于是扩大组织，成立中华农业合作贷款银团，统筹办理。除商业银行外，办理农村放款的还有江苏农民银行、中国农民银行、浙江、湖南、四川等省县农民银行，以及浙江地方银行、安徽地方银行、新富滇银行等地方银行。据统计，到1937年6月，参与“资金归农”的银行有67家之多。①[注：①言穆渊：《我国银行经房农贷之数量》，《经济学报》第2期，1943年。]为了能扩大向农村放款，各银行积极地参与帮助农民组建合作社，这一时期，全国合作社发展迅速，1931年全国仅有合作社2796社，社员56433人，1934年增为14649社，社员557521人，1935年则达26224社，1004402社员。②[注：②陈颖光、李锡勋：《合作金融》，正中书局（上海），1947年版，第12页。]合作社的快速发展，固然国民政府当局的积极倡导组设是重要原因，而商业银行参与指导、组设并对合作社贷款，亦有不少影响。商业银行已经成为这一时期合作及合作金融在农村发展的重要推动力。
各银行举办农村放款，正值国内工商业衰落，都市资金膨胀，而农村金融枯竭，农民需款殷切之时，尽管它不能从根本上解决农村金融枯竭问题，但在一定程度上缓解了农村资金紧张状况，而更为重要的是，银行向农村放款在中国农村合作金融史上迈出了重大的一步，可以说这是农村合作金融制度初步形成的标志。
然而，在这股热潮中，社会上却存在着对商业银行的不满以及对合作金融发展的深深忧虑。在农村经济崩溃之时，商业银行肩负着社会的期望，向资金枯竭的农村注入资金，以解农村之困。可商业银行毕竟以盈利为目的，不是慈善机关，即使此时的银行不求盈利，起码要求得保本，不可能无代价地去救济农村，这一点银行业内人士有着清醒的认识，“欲谋中国工商业之发展，必先谋农业之振兴，而商资之接济，必谋成本之可保，非此不能持久”。③[注：③《关于商资流入农村的四封信》，《银行周报》，19卷1期，1935年1月15日。]于是，商业银行站在自己的立场上向农村放款，在区域和对象上必然有所选择，放款主要集中于交通发达和农产品商品化较为发展的地区，如冀、鲁、豫、陕各省棉花生产区域便成为各银行放款集中之地，在这些地区，甚至形成多家银行竞争的局面。由于多家银行展开业务竞争，致使一些合作社乘机可同时从几家银行获取借款，进而培植了投机取巧的习气，有背合作互助、自主的宗旨；而位置偏僻，商品化不发展的区域则少有商业银行的身影。放款的对象主要选择有一定家产的自耕农，赤贫的雇农、佃农被排斥在外。再者，合作社社员深感向银行借款手续过于繁琐，有时银行还以金融权力干预合作社的正常经营及行政行为。商业银行的这些行为无疑对合作金融的发展产生了极大的消极影响，不满和忧虑之声正由此而起。这表明商业金融嵌入合作金融是一把双刃剑，它在推动农村合作金融发展的同时，又极大地伤害了合作金融。
正是出于这种不满和忧虑，在“资金归农”的呼声后，又兴起了加强农村合作及合作金融建设呼声，这在1935年3月召开的全国合作事业讨论会上有了充分的反映，合作金融是引起参会者高度重视并广泛讨论的主要问题之一，主要包括两个方面，一是要求统制及监督商业银行农村合作贷款，会上收到提案11件，经两次审查会的审查，通过关于政府对于商业银行合作贷款问题应该注意或改进的办法；二是要求建立独立的合作金融系统，这是由农村复兴委员会代表王志莘在“合作金融系统案”中提出，其基本点是通过建立从中央到地方各级合作银行，以形成独立的合作金融系统。大会经过讨论，最终修正并通过“合作金融系统案”，并决定送有关各部门采用。④[注：④参见秦孝仪：《抗战前国家建设史料——合作运动（一）》，中央文物供应社，1980年，第412-419页。]
这次会议促使国民政府下决心改进合作金融，会后即采取了一些措施，主要有二：一是1936年12月实业部颁布《合作金库规程》。该规程比较详细地规定了合作金库的基本制度、结构和组织方式，尽管它并没有经过立法程序成为国民政府的正式立法，但还是成为后来组织合作金库的主要法律依据。二是1936年9月农本局的成立。农本局由国民政府与各国家银行共同组织，其资金主要来自国库和各银行，政府赋予它的任务是调整农产品，流通农业资金，其中一个重大任务是辅导和帮助各地设立省、县合作金库。这些措施是国民政府对社会呼声的一种回应，企图以政府之力去解决商业银行进入农村后所引起的农村合作金融纷繁杂乱状况，其主要的办法是通过建立合作金库以求最终建立起独立的合作金融系统。
二、合作金库的辅设
合作组织在中国的发展主要是靠外部力量的推动而实现的，二三十年代各地的合作社的建立和发展便是依靠华洋义赈会等慈善团体、银行、政府的帮助。当国民政府决定建立合作金融的核心组织合作金库时，仍然采取的是这种依靠外部力量帮助的方式，这时对这种方式有了固定的名词——辅设。
合作金库本是由合作社联合投资组织的。然而，到1936年合作金库创立时，合作社在我国只有10余年的历史，组织很不健全，资金极端缺乏，根本无力组织合作金库。为解决这一问题，《合作金库规程》规定了提倡股的办法，即由各级政府、农本局以及不以盈利为目的的社会团体认购提倡股本。1938年2月，经济部修正合作金库规程，认购提倡股的机关，除上述各团体外，增加了农民银行、地方银行、办理农贷各银行等金融机关。除认购提倡股外，这些机关、团体还要向合作金库组织的建立、业务的进行提供指导。由此，便形成了我国合作金融核心机构合作金库建立的主要方式，即由各种机关辅导帮助设立，所谓辅设包括两个方面：一是认购提倡股，二是对新建立的合作金库给予业务的指导。这两个方面既可以是同一机关行使，如中国农民银行等金融机构往往将二者合一；也可以由不同机关分别行使，如农本局辅设的合作金库，有些是农本局认提倡股，而由地方政府、合作行政机关及指导机关提供指导。
最早投资筹设合作金库的应是地方政府，主要是省政府，四川、江西两个省库便是以两省政府为主导而创立的。之所以会如此，是因为当时社会各界对商业银行投资农村情形深感不满，转而注重行政力量的作用而排斥商业金融资本。但是，没有商业金融资本的参与，合作金库的筹设遭遇了很大的困难，一是易受政局影响，往往筹设事宜随人之进退而兴废；二是筹款无着，容易陷于停顿。因此如何让商业金融参与其中，是解决问题的关键。有鉴于此，国民政府实业部乃邀集上海金融界商设农本局，农本局成立后，除办理农业仓库及农业生产贷款外，其中心工作就是推动合作金库的组设。1939年以前，农本局是辅设合作金库的主要机构。1938年合作金库规程修改以后，银行等金融机构（主要是各国家行局）加入到辅设机构行列，但真正有辅设实际行动则是在1939年以后，1939年中国农民银行加入，1940年中国银行、交通银行、中央信托局等行局也相继加入。1940年，四联总处农业金融处颁布五行局农贷办法纲要，提出各行局分区办理农贷的办法，对农本局辅设合作金库产生重大影响，但农本局仍积极从事辅设，而其他各机构仍不遗余力，因此，辅设合作金库仍有进展。1938年至1940年形成了合作金库建立的高潮。1941年1月，农本局奉令将所辅设的合作金库移交给中国农民银行，这一事件对合作金库的发展产生重大影响，合作金库再也没有如此前几年大规模扩展。1942年7月，中、中、交、农四行实行业务专业化分工，所有农贷及与农贷相关的业务划归中国农民银行，各机构对合作金库的辅设也都相应划归中国农民银行，这使得中国农民银行便成为继农本局后最主要的合作金库辅设机构。在这以后，因通货膨胀愈益严重，国民政府开始紧缩农贷，致使对合作金库的辅设趋于萎缩。以下分别简单介绍各机构的辅设合作金库工作。① [注：①关于辅设合作金库的基本史实，参见黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》，《新中华》复刊第1卷第10、11期，1943年10、11月；姚公振：《中国农业金融史》，中国文化服务社，1947年版，第272-281页；陈颖光、李锡勋：《合作金融》，第11-24页。]下文出自这些文献者不再一一注明。
（一）各级政府及合作行政机关
最初投资认提倡股建立合作金库的是四川、江西两省政府，该两省依据行营颁布的通则筹设省合作金库。四川省合作金库于1936年11月成立，资本额定1000万元，由省政府承担半数，其余由合作社暨合作社联合社分担，并先由省府拨款140万元开始营业，1937年省政府又增拨公债，并向中国农民银行押借，实收资本增为210万元。江西省合作金库筹设早于四川省合作金库，而正式创立于1937年4月，额定资本为500万元，由江西省政府与该省各级合作组织各承担半数，先由省政府拨提倡股100万元，开始营业。四川、江西两省推动合作金库，均采用由上而下的途径，先组织省库，再按地区（赣）或县（川）设置分库，加以辅导。江西省合作金库为增进工作效率起见，就各区合作设特派员办事处，成立分库七所，办事处一所。①[注：①徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。]四川省合作金库在达县、灌县、威远、遂宁四县设有分库。
除省政府外，省合作行政机关也参与合作金库的辅设。1937年至1938年间，经江西省农村合作委员会辅导成立的合作金库有南昌、萍乡、弋阳、安义、宁都等4县库1市库，②[注：②徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。]陕西省合作委员会于1939年曾辅设咸阳一县库，河南省农村合作委员会于这一年改组镇坪、禹县二县库及南阳、内乡、芦氏三县库，共11库。
（二）农本局
农本局没有基层机构，推动辅设合作金库时，大多与各地地方政府及合作主管机关、社会团体等联合进行，或与当地政府及银行共同投资，或与各省合作指导机关分工合作，或请地方行政长官及有关人员为提倡股股权代表，参加县市合作金库监理事会组织等。抗战前，该局辅设的合作金库首先是山东寿光、济宁二县，后有河北定县（与中华平民教育促进会联合辅设）、安徽芜湖、宣城及南京市等相继设立县市合作金库，七七事变后，上述各库多迫于战事而结束，该局转到内地各省继续筹设合作金库，先后成立的有江西九江、进贤，湖北襄阳，湖南攸县、岳阳、新化（与中国华洋义赈会湘分会联合辅设）、茶陵、安仁、沅陵及四川新都、合川等11县。各县合库资金概定为10万元，其中农本局所认购的提倡股，除定县合库外，均在十分之九以上，余额为信用合作社所认购。
自1938年起，农本局将辅设合作金库作为中心工作。该局为其辅设工作制定业务计划，特定川、康、桂、黔、滇、陕等省为发展业务的中心区域，以甘、豫、湘、鄂、赣、粤等省为外围区域，推广开始，多集中于中心区域，外围区域略加兼及。在推行程序上，着重自县市一级合作金库入手，期望县市库达到相当数量时，再联合筹组高级合作金库。该局所辅设的合作金库依据的是《合作金库规程》，它所制定的合作金库章程准则，后为全国所通用。由于对辅设工作的重视，农本局所辅设之新库，增加殊为迅速。1937年底只有17库，1938年则增设59库，年底合计已达76库，分布于川、黔、桂、湘、鄂五省。1939年合作金库的发展更为迅猛，农本局对于县合作金库之辅设更趋积极，对于已设各库的业务力求充实，如实行辅导员制度、沟通各库汇兑、试办实物贷款及试设分立处等，同时扩大设库区域，是年除在川、黔、桂、湘、鄂五省增设40库外，另在陕西、西康二省开拓新库12库，在偏僻地区或接近战区之宜都、宜昌、枝江、松滋与岳阳等地亦先后成立筹备处或恢复旧库。截至年底，新设数达52库，与上年合计增至128库，而在筹设中者，尚有40余库。1940年，农本局辅设合作金库业务受到四联总处农业金融处所制定五行局农贷办法纲要的影响，但该局仍注意于合作金库质的改进，并不遗余力推广辅设区域，增设新库47库，分布于川、黔、桂、湘、鄂、陕、滇、浙等省，连前共有175库。1941年1月，奉令将所辅设的合作金库全部移交给中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等，农本局结束了辅设合作金库的历史。
（三）中国农民银行及其他国家行局
在国家行局中，除农本局外，对辅设合作金库着力最大的要数中国农民银行。早在抗战之前，中国农民银行就开始了对川、赣二省合作金库的扶助，但对合作金库大规模的辅设，则在农本局之后。1938年该行曾予川省合作金库以转抵押透支的便利，并认购浙江省合作金库股本50万元（股金总额三分之一），但尚未直接辅设县合作金库。1939年开始于大后方各省自行推设县市合作金库。这一年内筹设之库很多，确告成立的有29库，分布于黔、桂、湘、鄂、陕等省。此外，该行对四川省合作金库认股700万元，并参与川省库所设各地县库之辅导；对于江西省库及南昌、萍乡、宁都等县库及湖北省应城等县库亦曾给予转抵押透支之便利。1940年，五行局实行分区贷款后，该行除继续给予四川、浙江二省省库资金之融通外，增设县库53库，连前共计82库，分布于黔、桂、湘、鄂、陕、甘、滇、康、闽、渝等省市，再加上农本局移交而来的共计150库。1941年，又辅设成立重庆市合作金库及县库63库（内有从农本局接受者），这年底，该行所辅设的合作金库共有省库4个，市库1个，县库213个。到1942年7月，政府实行国家行局专业化，各国家行局所辅设的合作金库都归中国农民银行接收，同时，因中国农民银行资金较各省库充裕，又从川、浙、赣各省库接收了若干县库辅导权，具体说，由农本局移转的81库，由中央信托局移转的32库，由四川省库移转的71库，由浙江省库移转的15库，由江西省库移转的1库，由中国银行移转的32库，由交通银行移转的29库，合计334库，加上4省库1市库，共计339库，占当时全国合作金库总数的三分之二以上。
中国银行于1940年开始辅设合作金库，因该行认为合作金融系统之机构不利于银行，其对辅设县金库组织的兴趣极低。这年辅设成立的县库约14库，分布于川、黔、甘、滇、豫等省，此外，接办原由四川省合库辅设的永川、潼南等7库，原由浙江省合库辅设的江山、常山等10库，由农本局移交该行的四川巫山、巫溪二库，广西平南、蒙山二库，湖北巴东、秭归二库及陕西洋县1库，中国农民银行曾转让贵州榕江，甘肃酒泉、张掖等库。到1942年7月该行移交合库时，总计直接辅设与接办者32库。
1940年，五行局划分贷款区域后，交通银行的贷款区域遍及川、黔等19省，其所辅设与接办之合库，年有增加。到1941年1月底，有四川纳谿、犍为、宜宾等16县库，贵州咸宁、赤水等7县库，广西全县、兴安等8库，湖南临醴、沣县2县库，甘肃静宁、泾川2县库，到1942年8月移交时，四川省剩8库，贵州、广西各增1库，其他省依旧，合计29库。
中央信托局办理农贷开始于1940年，该局没有直接辅设合作金库，但因实行贷款分区，接收了其他机构辅设的合库。到移交时，该局接办的合库共计32库。
（四）省合作金库
四川、江西、浙江三省合作金库，亦努力推动县合作金库之设立。四川省合作金库于1938年除将业务转移于县库，并设达县、灌县二分库及增设重庆汇兑处外，共辅设成立威远等三十八县库。同时又协同农本局在川主办合川、遂宁等二十县库，按四成比例由该库认购提倡股。1939年，四川省合作金库扩充资本至实收1000万元，由省政府与中国农民银行以三七比例如数拨足。该库经此充实后，其金融力量及业务随之扩大。该库本年内增设县库有江油等6库，并改组达、灌二县分库为县库，连前共有46县库及重庆汇兑处一处，其中永川、绵阳等36县库系与中国农民银行共同参加认购提倡股。1940年，该库业务进一步扩大，与各行局关系也有进展。到年底该库辅设的67库中，有中农行参加认购提倡股者有51库，由该库单独认购提倡股者16库。江西省合作金库，1938年参照省合作行政分区指导办法，设立分库七所及一特别区办事处，并在各县设立驻县通讯处。1939年，因战争关系，没有增加辅设库。1940年，该库提倡股经中农行参加认购250万元后，实力为之一振，合省政府、经济部及各合作社所认之股金等共达470万余元。浙江省于1938年1月省府通过筹设省县合作金库办法纲要，3月间成立省合作金库筹备处（1940年1月正式成立），并先行开始业务及辅设县库之工作。该处截至这年10月止，实收股金67万余元，并设置温州等三办事处，且辅设丽水等14县库及温州渔民专业合作金库。1939年，浙江省合作金库推动建设合作金融网，以浙东为重心，除省库增设办事处至6处外，并视地方特种需要增设茧贷处、茶贷处及代理处等4处，同时增设县库至15库及温区渔民专业库1库。此外，尚有以筹备名义开始业务之县库多所。1940年，该库辅设县库增至27库，并于永康、于潜二地各设办事处一所。
至于历年合作金库发展情形，以及空间分布状况，由表1、表2可知：
说明：重庆市合作金库是隶属行政院市合作金库，与省合作金库属一个级别。若加上重庆市库，则省级合库有7个。
资料来源：姚公振：《中国农业金融史》，第277-278页。由上表可知，自1936年第一个省库的创立到1944年的8年间，合作金库的发展很快，1937年只有省库2个，县库22个，到1944年，省库增加到6个，县库更增加到452个，尤其是1939、1940年间增加可谓迅猛。在分布区域上，由冀、鲁、皖、苏等省进而遍及西南西北及东南各地，到1944年，实际分布于全国14个省，其中主要集中在西南各省。合作金库的创立，不是合作社发展到一定阶段的必然结果，而是由政府、金融机关及社会团体辅导推动的，其辅导机关一是各级政府及合作行政主管机关，二是国家行局，最初主要是农本局，1941年以后以中国农民银行为最主要，1942年7月乃至完全集中于中国农民银行，三是省合作金库及地方银行等。他们都为合作金库发展作出了贡献，中国的合作金融系统初显端倪。
三、独立的合作金融系统没能建立起来
国民政府创立合作金库的初衷是为了创建独立的合作金融系统，以克服商业金融参与合作金融后所造成的合作金融复杂混乱、被商业金融伤害的弊端。然而，实际的发展情形并没有如最初设想的那样，合作金融复杂混乱的状况并没有改观，离独立的合作金融系统这个目标很远。
国民政府实业部创立农本局，其目的是想集合政府与商业金融机构的资金，通过辅助建立合作金库的形式以求建立独立的合作金融系统。农本局的资金由固定资金、合放资金、流通资金组成，其中前者来自于政府，后两者来自于参加的银行。因政府财政的窘境、各银行都有自身利益的限制，农本局在开展业务的过程中，渐渐遭遇到资金的困境。1938年，经济部修改合作金库规程，将银行加入到辅设合作金库机关的行列，其中的原因，一个重要方面就是农本局遇到资金不足的问题。而它的结果，确实起到吸引银行投资的功效，但又启日后各行局辅设合作金库各自为政之乱象。中国农民银行首先加入辅设机关行列，便引起了1939年与农本局在西康省因在同一县设立合作金库而竞争，这是乱象的第一个典型事例。
1940年农本局更遇困境，年初，政府每年拨付的资金业已拨尽，而各银行参加农本局之合放资金，除第一期外，没有继续拨付，苦于农贷资金周转不灵。看来仅通过农本局这一通道向农村投放资金非常有限，有鉴于此，四联总处农业金融处为扩大农贷业务，制定农本局、中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等五行局农贷办法纲要，该纲要除规定农贷对象及种类外，最有重要影响的，是规定各行局分担农贷款项之比例与各行局贷款区域之划分，其比例为中国银行25%，交通银行15%，农民银行35%，中央信托局15%，农本局10%。农本局所担任的，必要时可由其他行局垫付。划区贷款的结果，使农本局辅设合作金库的区域，无疑十去其九，而其所受指定贷款区域，又多属接近战区及向未前去推动之地，过去推行合作金库最具历史之农本局，至此一蹶不振，预定筹划各库大都停止筹设。至该年年底已成立的合库仍为175库，惟合作金库资金，除指定的12库由农本局自行供给外，其他各库概由中、交、农及中信四行局分区供给。而此供给贷款资金的协商，更迟迟未定，并常附带有其他要求，如有关行局要求加派稽核员驻农本局辅设之各合库。经此窘境，农本局于1941年1月又奉令移交所有辅设之合作金库，但移交时，虽明令限期办理完成，然拖延至年末内部往来账目尚未能结清，在此期间，大部业务皆奉令停顿，农民告贷无门，本来这年是扩大农贷的年度，合作金库反突现金融紧缩的迹象。
农本局被寄予辅设合作金库的厚望，它自身也将其作为中心工作之一，但实际情况是，它无力统筹合作金库的辅设，于是，合作金库便在不同系统、不同方式下产生出来的。有的是由提倡机关（行局）所辅设，如川、康、湘、桂、黔、鄂等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设省合作金库，然后再由省库去组设县合作金库的，如浙、赣、闽等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设县合作金库，然后再和金融机关协同组设省合作金库，如陕、豫两省的合作金库；有的由省政府协同金融机关先组设省合作金库，然后再分设县合作金库的，如四川省的合作金库。辅设机关五花八门，就国家五行局来说，它们各自的性质不一，参与辅导的时期不同，辅导态度也有差异，辅导内容及方式自有分别，形成各库不同的作风，如股本数额参差，会计制度存在差异，人员薪级待遇不同，经营方式不一等，更有甚者，不同系统所辅设的合作金库各自为政，不通往来，甚至相互批判，互相对立，使合作运动的信用为之低落，成为发展的障碍。本来想通过创设合作金库而统一合作金融系统，现在反因辅导机关的增加而重新出现了合作金融不能统一、各自为政的现象。再者抗战后方金融事业发展迅速，在偏僻内地，国家银行、地方银行及商业银行等，均随合库的普设而成立。于是，不仅合作金库之间不统一、不协调，而且合作金库与其他各种金融机构之间也有冲突，分工不明确，业务难于开展，形成竞争形势，对合库存汇及代理等业务发展造成诸多障碍。而这种乱象的存在，又促成国民政府于1942年确定四行业务专业化时，将农贷、辅设合作金库等业务统一划归中国农民银行，以求事归统一，但是，面对合作金库的这种现状，中国农民银行很难解决这一棘手问题。
合作金库因辅设机关的不同而各自为政的问题没能得以解决，而因辅设使得银行控制合作金库的问题又凸现出来。在合作金库的辅设机关中，最主要的是银行。理论上，合作金库不是银行的附属，而应是独立自主的，但由银行直接、间接所辅设的各金库，明显已偏离合作金库的实质，一是经营银行化，强调经营的稳健，注重放款的抵押；二是被银行所控制。金库业务的开展都要向银行呈准，因银行辅设金库数量多，往往不能及时答复，贻误时机；合作金库的重要人事，虽依章程应由理事会聘请，但所谓理事会，多为辅导行所操持，金库职员也往往由银行派行中闲员兼任，而受其指挥监督，没有合作社参加的权力，合作金库简直是银行一种变相的办事处。1942年5月，中国农民银行对其所辅设和接收的合作金库进行调整，这一方面显示中国农民银行已经注意到合作金库缺乏统筹的弊病，而力求通过调整解决，另一方面，调整更加强了合作金库对银行的依附。这次调整，中国农民银行的原则之一是合并，凡行（处）库在同一处的实行合并，并由行处代办合库业务，凡当地合作事业尚未发达，业务难以展开，营业亏损严重的，则并入邻近业务较为发达的合库代办。根据这一原则，各合作金库被分为委办、代办、行处合并及维持原状等四种。①[注：①徐国屏：《合作金库机构调整后实务之改进》，《中农月刊》，4卷2期，1943年2月。]经此合并，中国农民银行所辅设和接收的合作金库更像它的分支行处。
正因为合作金库辅设过程中，重又出现抗战前商业银行农村放款中同样的现象，建立独立的合作金融系统的呼声在1940年以后再次高涨。1941年4月，社会部召开的第二次全国合作事业讨论会上关于建立合作金库系统的提案，达到28件，这些提案的一个基本内容，就是认为目前合作金库建立过程中的乱象，主要是因为缺乏一个统筹的中央机构，因此，呼吁尽早建立中央合作金库。国民党五届九中全会通过的“切实改善合作金融，发展合作事业，以奠定抗战建国之社会经济基础”一案，认为应迅速成立中央合作金库，建立完整的合作金融制度。社会部、财政部及四联总处还会同拟具中央合作金库筹备委员会章程草案，并呈请行政院核定，而展开了成立中央合作金库的筹备工作。②[注：②寿勉成：《我国合作金融问题批判》，《合作事业》，4卷2-4期，1942年10月。]此后，中央合作金库迟迟不能成立， 1946年11月，中央合作金库终于成立，但是战乱中建立起来的中央合作金库已经没有能力担起在中国建立独立合作金融系统的重任了。
在合作金库的辅设过程中，从最初的农本局被赋予重任，到中国农民银行等行局的加入，再到农本局的被放弃，表现了国民政府在主导设立合作金库的过程中其政策的游移和变化，这种游移和变化的背后，是诸多越来越表面化的矛盾和冲突。国民政府设立农本局，企图借此整合政府和国家行局的金融力量，以发展农村合作金融，并避免当时信用合作发展中普遍存在的复杂混乱的现象。但是，农本局从成立开始就存在诸多缺陷，一是没有基层机构。肩负如此重大使命的农本局因没有基层机构，等于没有形成自己赖以生存并扩大自己势力的根基，在推动辅设合作金库的过程中，不得不倚重地方政府、合作行政机关乃至其他国家行局等，其最终被放弃的命运实际上在开始时已经注定；二是资金问题。农本局被赋予辅设合作金库的重任，这就要求它必须有大量可支配使用的资金，但是农本局的资金来自于政府和国家行局，众所周知，国民政府的财政捉襟见肘，能拨给农本局的资金有限，各国家行局并不能如他们与实业部所达成的协议及时向农本局拨付资金，致使农本局很快就遇到资金周转不灵的问题。当农本局遭遇困境时，金融界、合作界又要求放宽合作金库辅导提倡机关的限制，让中国农民银行等行局加入到这一行列，1938年，经济部修改了相关条款，中国农民银行等行局陆续加入，成为辅导提倡机关。然而，国民政府没有同时建立一个在各行局之间的协调机制，于是，各国家行局之间的竞争再起，抗战前农村信用合作发展中的乱象再现。这种乱象的再现，其责任并不在于参与其中的各行局，因为各行局尽管都归属于国民政府，但仍要追求自身利益，利益主体对市场的争夺是市场发展的题中应有之义。在重重矛盾中，农本局没有承担起被赋予的应有的责任，在这背后是国民政府没有给予它足够的支撑使它有足够的能力。
另一方面，中国农村的合作运动是由外部引入的，从最初信用合作社的建立、发展，到合作金库的设立，作为实际的参与主体农民始终都是被动，他们不能主导合作运动发展的规模和方向，反而总是被外来的势力所左右。合作运动发展是否是健康、良性的，不是他们所能左右的，因此，当合作运动发展出现各种各样的问题时，他们非但不能形成一股合力去阻止问题的进一步发展，反而会去利用混乱造成的机会为自己谋得利益，合作本身应有的精神被忽视、被践踏。因此，合作发展的不充分，成为乱象难以纠正的重要社会基础。
创建独立的合作金融系统，以避免合作金融混乱局面的重现，是国民政府整个农村金融政策的一个重要组成部分。然而，这一政策目标最终并没有达到，这其中首先显现了政府政策的诸多问题，在其背后则是蕴藏着国家、社会、市场的多重复杂矛盾。
参考文献：
[1]黄肇兴.中国合作金库发展史之鸟瞰[J].新中华复刊第1卷第10、11期，1943-10-11.
[2]姚公振.中国农业金融史[M]//上海：中国文化服务社，1947.
[3]陈颖光,李锡勋.合作金融[M]//上海：正中书局，1947.
责任编辑：梁宏志