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分权原则是近现代国家的一项基本宪法原则，这一原则的不同表现形态型构出了各国的国家权力体系。在传统时期，人们一般是从形式主义的角度对分权原则进行理解的；而在现代，由于行政权的扩张和行政立法权的广泛存在，分权原则的基本内涵已经发生了重大改变。
一、分权思想的源流与发展
国家权力可按照其职能进行分解的观念是古希腊思想家亚里士多德对人类政治文明作出的杰出贡献。亚里士多德从人性恶的角度出发，认为“人的天性是恶的，人类倘若由他任性行事，总是难保不施展内在的恶性”[1]，所以，必须给予必要的限制。基于此考虑，亚氏提出一切政体都应具备三种机能的理论，即议事机能、行政机能、审判(司法)机能，并分别对行使三种机能的权力配置的不同方案做了详细的分析[2]。在此基础上，古罗马时期的波利比阿最早提出了权力之间必须制衡的观点。波利比阿通过对罗马政体的观察之后总结到：执政官、元老院、民众三种权力处于平衡状态，会防止任一权力无限扩张或过于强大，如果其中一种权力要打破其与其他权力之间的均衡，就会受到另两种权力的牵制，从而使三种权力得到相应的调整并处于平衡状态。波利比阿的权力间必须制衡的观点成为西方政治思想中的重要内容，对后世产生了重大影响。此后，古罗马另一位思想家西塞罗延续了波利比阿的观点，主张在国家中设立三种不同的权力机构，即执政官、元老院、人民大会。
尽管在古希腊、古罗马时期就提出了分权思想和制衡理论，但在漫长的岁月中都没有受到实际掌握政治权力者的关注，没有对实际的政治生活产生根本性影响，这一过程一直延续到资产阶级革命。
二、分权原则在国家权力体系中的确立
在近代，英国革命时代的思想家哈林顿是最先对国家权力分立进行构设的设计者，他初步提出了国家权力机构的划分，主张“共和国中的两个组织——元老院和人民大会——只是立法机构，因而必须有一个机构来推行制定的法律，这就是行政机构。行政机构加上其余人为的东西，共和国便包括提议案的元老院、批准议案的人民会议和执行议案的行政机构。共和国即通过元老院而具有贵族政体性质，通过人民大会而具有民主政体性质，通过行政机构而具有君主政体性质，所以便是完美无缺的。”[3]
真正将分权理论系统化的是法国启蒙思想家孟德斯鸠。他从权力自身的扩张属性进行论证“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[4]因此，要防止权力滥用，就必须建立分权机制，以权力制约权力。在洛克分权思想的基础上，孟德斯鸠认为，国家权力应当被划分为立法权、行政权和司法权，且三权应由不同机关行使。美国宪法主要起草人汉密尔顿等资产阶级思想家们则进一步发展了孟德斯鸠的分权学说，并将其付诸实践。他们认为，任何人都不是天使，“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[5]他们根据洛克、孟德斯鸠的分权思想阐释了美国政府的应然建制，即国家立法权、行政权和司法权应当分立并相互牵制。由于他们的倡导，这一思想为1787年美国宪法所吸收。美国宪法对立法权、行政权以及司法权作出了如下规定：全部立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会；行政权属于美利坚合众国总统；合众国的司法权，属于最高法院和国会设立的下级法院。至此，分权原则的理想在政治实践中正式得以确立。分权原则的核心内涵是国家权力的分工与制约，但在各国的实践中仍表现出较大差异。在宪政的发源地英国，长期以来奉行“议会主权”原则，立法权在国家权力体系中具有至高地位，行政权与司法权则表现出其明显的从属性特点；而在以美国为代表的总统制国家，三权在理论上基本处于均衡状态，不存在何者地位更高的问题。
三、立法权与行政权关系的嬗变
从传统上看，行政机构是作为法律的执行机关而存在的，立法机关与行政机关之间存在着明显的职能界限。但随着社会变迁和国家职能的转变，行政立法被广泛运用于行政管理领域，成为行政机关管理社会的重要手段。这种转变改变了立法权与行政权的关系，即行政机关在一定程度上攫取了本应属于立法机关的原初权限。
就世界范围来说，从传统议会主导的“立法国”向行政主导的“行政国”转变在19世纪末期就已开始发生。第二次世界大战以后，“立法国已走到尽头：立法在本质上已受到限缩，对于公共生活之范畴，也只以大原则来规定，以免陷于繁琐之中”[6]的现状进一步强化，立法机关成为形式上的立法者，行政机关则成为满足国家任务最重要的机构。这一现象的显著特征在于，行政机关不但拥有行政执行权，而且还拥有行政立法权和一定的司法权。率先被授予广泛规章制定权的是1887年美国成立的第一个联邦独立管理机构——“州际商业委员会”，此后，1893年英国制定的《行政规章公布法》也赋予中央政府各部首长制定的规章具有立法性质。从此，行政权力突破代议制政府传统的限制性原则，这一世界性潮流很快在各国先后得以确立。
当行政立法产生时，其所面对的最主要的批驳者就是那些坚守古典宪政主义理论的传统宪政主义者，其所遇到的阻碍更多来自于古典宪政主义理论中的分权原则。他们从纯粹古典的宪政原理出发，奉行严格的形式主义。在这些传统的宪政主义者看来，不同的机关权力不可混同，“行政立法”的产生是行政机关对立法机关（代议机关）立法权的僭越，是行政权的非法扩张，其将对公民权造成破坏与损害。这种将立法与行政看成绝对分立的观点有着善良之初衷与警示之意义，但不论其出发点多么美好，却有着不可否认的弊端——脱离现实。18世纪以后，社会生活的重大变迁与公民对政府观念的转变，使行政机关的职能大为扩张。直至当下，各国虽纷纷缩减行政机关之职能，力图将“全能政府”转变为“有限政府”，但行政机关仍需承担大量的社会事务，而这些却是权力分立理论的创设者们所难以预见的。如果分权理论坚持采用严格的形式主义加以解释，将无法展开现代的行政活动，代议机关的立法职能亦将陷入瘫痪，公民的利益无法得到实现与满足。为此，更多学者乃至各国的政府部门更愿从功能主义视角诠释分权理论。立法权与行政权的绝对分立开始出现融合之势。
英国行政法的开山鼻祖韦德爵士认为：“传统的观点认为，行政立法是一个不得不予以容忍的祸害，它对于分权是一种不幸而又不可避免的破坏。然而，这是个过时的观点，因为，实际上，问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的，而不在于理论上难以使其合法化。”他根据实践中某些“一般性指示”性质的难以判断而否定以形式主义方法绝对区分立法权与行政权。他说：“立法与行政之间所存在的只是一个模糊的界限，想当然地以为它们是两种形式上根本不同的权力的看法是错误的。它们之间的有些主要区别是明显的。但是，企图在两者之间划出一个清晰的界线，则是比较早期的政治学理论中的一个因不切实际而无法实现的宿愿。”[7]
不但学者们赞同以功能主义视角看待立法与行政的融合，而且美国联邦最高法院亦多从功能主义阐释分权原则以此裁判案件。功能主义认为，分权原则的基本观念仅在于规定国家三个部门的最上层机构——国会、总统、最高法院各享有某一方面的权力，互相制约，以保持各部门之间的平衡。对于最上层机构以下的其他机构能够享有什么权力由法律根据具体情况决定，宪法未对此作出规定。而法律在规定下级机关的权力时，不受权力不能混合的限制，下级机关的权力不取决于其所隶属的部门，而取决于职务上的需要，所以美国的行政机关，不论是隶属于总统的行政机关或独立于总统的行政机关，一般都同时具有行政、立法、司法三种权力，但下级机关享有的权力不能破坏宪法规定的最上层机构之间的权力平衡，否则就是违反分权原则。美国联邦最高法院对分权原则的解释往往受当前案件的影响，但采用功能主义予以诠释的情形居多，从联邦政府成立之初直至当下，国会不断地通过法律授予行政机关立法权力，除了1935年巴拿马案与谢克特案以外，最高法院从未否认授权法的效力。
将立法权与行政权从严格的形式主义倡导的绝对分立过渡到功能主义赞成的相互融合，是人类智慧的进步。行政机关拥有立法权的途径有二，即或是宪法规定，或是法律授权，经由前者而立法称为“职权立法”，经由后者而立法称为“授权立法”。无论哪种立法，均为从属于立法机关（代议机关）所制定之法律的附属立法[8]。但与职权立法相比，授权立法对分权原则的维护更胜一筹。授权立法（或委任立法）与宪政分权原则是一对应当辩证看待的矛盾体。从表层看来，授权立法乃是对分权原则的挑战与破坏，但从深层次看，反而是对分权原则的认可与遵守。首先，授权立法的理论前设是承认权力分立原则的存在与正当；其次，授权机关可通过授权立法为被授权机关设定立法标准，令被授权机关在其所许可的范围与事项内立法；再次，授权机关可通过监督、撤销、收回等方式将被授权机关的立法权控制在自己手中。通过授权立法而享有立法权的行政机关如同由立法机关掌握线绳的风筝，能够在多大范围内活动均由立法机关掌握，两者的分立并非绝对分立，融合也仅是相对融合，恰到好处地维持了立法与行政体制上的制约与职能上的合作。
余论
虽然立法权与行政权的关系因行政立法权的广泛运用而发生了某种程度的改变，但立法权制约或控制行政权的功能并没有因此而丧失，相反，由于立法保留原则、法律优越原则的认同和广泛采用，这种控制在某种意义上得到了加强。因此，我们可以说，在新的时代，分权原则发生变化的是其具体表现形态，而其所蕴涵的国家权力分工思想与制约精神却是始终没有改变的。
注释：
[1] 【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版 ，第319页。
[2] 张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏行政学院学报》2004年第6期，第75页。
[3] 【英】哈林顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆1963年版，第25~26页。
[4] 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
[5] 【美】汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1982年版，第264页。
[6] 陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年，第26~28页。
[7] 【英】威廉•韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第558页。
[8] 虽然《法国宪法》规定行政机关享有立法职权，但考察《法国宪法》所列举的属于议会立法范围的事项能够看出，国家与社会重大的、原则性的立法事项仍由议会以法律规定。观察法国宪政实践的学者也指出：“从宪法运作的实际分析及其解释方式所呈现之图景，否定了有关法律和规章之间的分权属于法国政府运作的极端革命这一说法，议会远未受到削弱，它仍然是中心立法机构。”参见张千帆：《西方宪政体系》（下册，欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第60页。
（作者单位：吉林大学法学院）
一、分权思想的源流与发展
国家权力可按照其职能进行分解的观念是古希腊思想家亚里士多德对人类政治文明作出的杰出贡献。亚里士多德从人性恶的角度出发，认为“人的天性是恶的，人类倘若由他任性行事，总是难保不施展内在的恶性”[1]，所以，必须给予必要的限制。基于此考虑，亚氏提出一切政体都应具备三种机能的理论，即议事机能、行政机能、审判(司法)机能，并分别对行使三种机能的权力配置的不同方案做了详细的分析[2]。在此基础上，古罗马时期的波利比阿最早提出了权力之间必须制衡的观点。波利比阿通过对罗马政体的观察之后总结到：执政官、元老院、民众三种权力处于平衡状态，会防止任一权力无限扩张或过于强大，如果其中一种权力要打破其与其他权力之间的均衡，就会受到另两种权力的牵制，从而使三种权力得到相应的调整并处于平衡状态。波利比阿的权力间必须制衡的观点成为西方政治思想中的重要内容，对后世产生了重大影响。此后，古罗马另一位思想家西塞罗延续了波利比阿的观点，主张在国家中设立三种不同的权力机构，即执政官、元老院、人民大会。
尽管在古希腊、古罗马时期就提出了分权思想和制衡理论，但在漫长的岁月中都没有受到实际掌握政治权力者的关注，没有对实际的政治生活产生根本性影响，这一过程一直延续到资产阶级革命。
二、分权原则在国家权力体系中的确立
在近代，英国革命时代的思想家哈林顿是最先对国家权力分立进行构设的设计者，他初步提出了国家权力机构的划分，主张“共和国中的两个组织——元老院和人民大会——只是立法机构，因而必须有一个机构来推行制定的法律，这就是行政机构。行政机构加上其余人为的东西，共和国便包括提议案的元老院、批准议案的人民会议和执行议案的行政机构。共和国即通过元老院而具有贵族政体性质，通过人民大会而具有民主政体性质，通过行政机构而具有君主政体性质，所以便是完美无缺的。”[3]
真正将分权理论系统化的是法国启蒙思想家孟德斯鸠。他从权力自身的扩张属性进行论证“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[4]因此，要防止权力滥用，就必须建立分权机制，以权力制约权力。在洛克分权思想的基础上，孟德斯鸠认为，国家权力应当被划分为立法权、行政权和司法权，且三权应由不同机关行使。美国宪法主要起草人汉密尔顿等资产阶级思想家们则进一步发展了孟德斯鸠的分权学说，并将其付诸实践。他们认为，任何人都不是天使，“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[5]他们根据洛克、孟德斯鸠的分权思想阐释了美国政府的应然建制，即国家立法权、行政权和司法权应当分立并相互牵制。由于他们的倡导，这一思想为1787年美国宪法所吸收。美国宪法对立法权、行政权以及司法权作出了如下规定：全部立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会；行政权属于美利坚合众国总统；合众国的司法权，属于最高法院和国会设立的下级法院。至此，分权原则的理想在政治实践中正式得以确立。分权原则的核心内涵是国家权力的分工与制约，但在各国的实践中仍表现出较大差异。在宪政的发源地英国，长期以来奉行“议会主权”原则，立法权在国家权力体系中具有至高地位，行政权与司法权则表现出其明显的从属性特点；而在以美国为代表的总统制国家，三权在理论上基本处于均衡状态，不存在何者地位更高的问题。
三、立法权与行政权关系的嬗变
从传统上看，行政机构是作为法律的执行机关而存在的，立法机关与行政机关之间存在着明显的职能界限。但随着社会变迁和国家职能的转变，行政立法被广泛运用于行政管理领域，成为行政机关管理社会的重要手段。这种转变改变了立法权与行政权的关系，即行政机关在一定程度上攫取了本应属于立法机关的原初权限。
就世界范围来说，从传统议会主导的“立法国”向行政主导的“行政国”转变在19世纪末期就已开始发生。第二次世界大战以后，“立法国已走到尽头：立法在本质上已受到限缩，对于公共生活之范畴，也只以大原则来规定，以免陷于繁琐之中”[6]的现状进一步强化，立法机关成为形式上的立法者，行政机关则成为满足国家任务最重要的机构。这一现象的显著特征在于，行政机关不但拥有行政执行权，而且还拥有行政立法权和一定的司法权。率先被授予广泛规章制定权的是1887年美国成立的第一个联邦独立管理机构——“州际商业委员会”，此后，1893年英国制定的《行政规章公布法》也赋予中央政府各部首长制定的规章具有立法性质。从此，行政权力突破代议制政府传统的限制性原则，这一世界性潮流很快在各国先后得以确立。
当行政立法产生时，其所面对的最主要的批驳者就是那些坚守古典宪政主义理论的传统宪政主义者，其所遇到的阻碍更多来自于古典宪政主义理论中的分权原则。他们从纯粹古典的宪政原理出发，奉行严格的形式主义。在这些传统的宪政主义者看来，不同的机关权力不可混同，“行政立法”的产生是行政机关对立法机关（代议机关）立法权的僭越，是行政权的非法扩张，其将对公民权造成破坏与损害。这种将立法与行政看成绝对分立的观点有着善良之初衷与警示之意义，但不论其出发点多么美好，却有着不可否认的弊端——脱离现实。18世纪以后，社会生活的重大变迁与公民对政府观念的转变，使行政机关的职能大为扩张。直至当下，各国虽纷纷缩减行政机关之职能，力图将“全能政府”转变为“有限政府”，但行政机关仍需承担大量的社会事务，而这些却是权力分立理论的创设者们所难以预见的。如果分权理论坚持采用严格的形式主义加以解释，将无法展开现代的行政活动，代议机关的立法职能亦将陷入瘫痪，公民的利益无法得到实现与满足。为此，更多学者乃至各国的政府部门更愿从功能主义视角诠释分权理论。立法权与行政权的绝对分立开始出现融合之势。
英国行政法的开山鼻祖韦德爵士认为：“传统的观点认为，行政立法是一个不得不予以容忍的祸害，它对于分权是一种不幸而又不可避免的破坏。然而，这是个过时的观点，因为，实际上，问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的，而不在于理论上难以使其合法化。”他根据实践中某些“一般性指示”性质的难以判断而否定以形式主义方法绝对区分立法权与行政权。他说：“立法与行政之间所存在的只是一个模糊的界限，想当然地以为它们是两种形式上根本不同的权力的看法是错误的。它们之间的有些主要区别是明显的。但是，企图在两者之间划出一个清晰的界线，则是比较早期的政治学理论中的一个因不切实际而无法实现的宿愿。”[7]
不但学者们赞同以功能主义视角看待立法与行政的融合，而且美国联邦最高法院亦多从功能主义阐释分权原则以此裁判案件。功能主义认为，分权原则的基本观念仅在于规定国家三个部门的最上层机构——国会、总统、最高法院各享有某一方面的权力，互相制约，以保持各部门之间的平衡。对于最上层机构以下的其他机构能够享有什么权力由法律根据具体情况决定，宪法未对此作出规定。而法律在规定下级机关的权力时，不受权力不能混合的限制，下级机关的权力不取决于其所隶属的部门，而取决于职务上的需要，所以美国的行政机关，不论是隶属于总统的行政机关或独立于总统的行政机关，一般都同时具有行政、立法、司法三种权力，但下级机关享有的权力不能破坏宪法规定的最上层机构之间的权力平衡，否则就是违反分权原则。美国联邦最高法院对分权原则的解释往往受当前案件的影响，但采用功能主义予以诠释的情形居多，从联邦政府成立之初直至当下，国会不断地通过法律授予行政机关立法权力，除了1935年巴拿马案与谢克特案以外，最高法院从未否认授权法的效力。
将立法权与行政权从严格的形式主义倡导的绝对分立过渡到功能主义赞成的相互融合，是人类智慧的进步。行政机关拥有立法权的途径有二，即或是宪法规定，或是法律授权，经由前者而立法称为“职权立法”，经由后者而立法称为“授权立法”。无论哪种立法，均为从属于立法机关（代议机关）所制定之法律的附属立法[8]。但与职权立法相比，授权立法对分权原则的维护更胜一筹。授权立法（或委任立法）与宪政分权原则是一对应当辩证看待的矛盾体。从表层看来，授权立法乃是对分权原则的挑战与破坏，但从深层次看，反而是对分权原则的认可与遵守。首先，授权立法的理论前设是承认权力分立原则的存在与正当；其次，授权机关可通过授权立法为被授权机关设定立法标准，令被授权机关在其所许可的范围与事项内立法；再次，授权机关可通过监督、撤销、收回等方式将被授权机关的立法权控制在自己手中。通过授权立法而享有立法权的行政机关如同由立法机关掌握线绳的风筝，能够在多大范围内活动均由立法机关掌握，两者的分立并非绝对分立，融合也仅是相对融合，恰到好处地维持了立法与行政体制上的制约与职能上的合作。
余论
虽然立法权与行政权的关系因行政立法权的广泛运用而发生了某种程度的改变，但立法权制约或控制行政权的功能并没有因此而丧失，相反，由于立法保留原则、法律优越原则的认同和广泛采用，这种控制在某种意义上得到了加强。因此，我们可以说，在新的时代，分权原则发生变化的是其具体表现形态，而其所蕴涵的国家权力分工思想与制约精神却是始终没有改变的。
注释：
[1] 【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版 ，第319页。
[2] 张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏行政学院学报》2004年第6期，第75页。
[3] 【英】哈林顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆1963年版，第25~26页。
[4] 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
[5] 【美】汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1982年版，第264页。
[6] 陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年，第26~28页。
[7] 【英】威廉•韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第558页。
[8] 虽然《法国宪法》规定行政机关享有立法职权，但考察《法国宪法》所列举的属于议会立法范围的事项能够看出，国家与社会重大的、原则性的立法事项仍由议会以法律规定。观察法国宪政实践的学者也指出：“从宪法运作的实际分析及其解释方式所呈现之图景，否定了有关法律和规章之间的分权属于法国政府运作的极端革命这一说法，议会远未受到削弱，它仍然是中心立法机构。”参见张千帆：《西方宪政体系》（下册，欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第60页。
（作者单位：吉林大学法学院）