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[摘 要]兴起于西方发达国家的“新公共管理”运动及其间产生的新公共管理理论对各个国家的政府改革有很大的影响。“新公共管理”作为一种新的管理学内容,在各方面尚存在着较大的开发潜力。因此,系统总结“新公共管理”改革的内容,与我国行政改革相结合而分析,对我国的政府再造有着重大的启示意义。
[关键词]新公共管理;政府再造
[中图分类号]D035[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0042-02
20世纪70年代末以来,新西兰、英、美等西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境,进行了“重塑政府运动”、“企业型政府”、“国家市场化”等一系列名称不同但实质相同的政府改革。这些改革运动是在对传统公共行政进行批判的基础上,以市场化改革为导向,将市场机制引入政府管理体系中,以提高公共管理的经济效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。澳大利亚学者欧文·E·休斯在将这一系列改革措施统称为“管理主义”或“新公共管理”。①这也成为20世纪90年代以来,世界范围内各国政府实施行政改革的代名词。
一、新公共管理理论与政府再造的内涵
(一)新公共管理理论的基本内涵
由于新公共管理在各国有不同的表现形式,故不同的学者对其内涵的表述也各有千秋,以下列举的是国内外较具代表性的论述。
——胡德的观点
英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的内涵归纳为:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散;5.竞争;6.私人管理部门的风格;7.纪律与节约。
——奥斯本和盖伯勒的十大原则
美国学者戴维·奥斯本与特德·盖伯勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中描述的新公共管理模式应具有以下十大基本原则:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;2.社区拥有的政府:授权而不是服务;3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;4.有使命感的政府:改变照章办事的组织;5.讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事业心的政府:有收益而不浪费;8.有预见的政府:预防而不是治疗;9.分权的政府:从等级制到参与和协作;10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。②
——欧文·E·休斯的观点
澳大利亚学者欧文·E·休斯在《公共行政与管理》一书中写道,新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。③并将新公共管理的共性归纳为六大要点:1.该模式意味着对传统行政模式的重大改变,注重结果的实现和管理者个人负责任;2.一种脱离官僚制的趋势,目的使组织、人事、任期等具有灵活性;3.明确规定组织和人事任期目标,建立绩效评估系统,其背后的推动力是“三E”(经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人员更具有政治色彩,而不是政治中立和无党派中立;
5.将掌舵与划桨分开,民营化和合同外包等方式减少政府职能的趋势。
——陈振明的观点
我国学者陈振明在总结了西方学者的基础上将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变等八个方面。④
(二)新公共管理与政府再造
“再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮提出来的,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。而“政府再造”根据德国行政学者塞顿托夫的观点,其应包括现代行政国的概念,也就是通过“再造工程”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。
“政府再造”一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。我们知道新公共管理的核心思想即把政府看作企业,公民当作顾客,效仿企业以顾客为中心的服务方式,改变以往低效率的工作模式,使得政府部门能更有效的运作。在运用新公共管理进行改革的同时,也就是政府流程再造的过程。
二、我国政府公共管理的现状及政府再造的障碍
(一)我国政府公共管理的现状首先,经验化管理还普遍存在。虽然,我国的行政体制已建立了类似科层制的结构,但制度化管理的要求却远未实现。个人偏好和经验仍然是许多决策者特别是中高层决策者做决定的第一依据,规则和制度依旧被他们抛之脑后。同时,规则和制度本身的不健全,也阻碍了其应有功能的发挥。
其次,公共部门在权力行使中缺乏有效的监督,上下级之间并未形成以制度为依据的管理,而还是存在着下级唯上级是从的局面。这使得我国职能部门在行使权力时,仍然是“单行道”,而不是科层制中所要求的相互制约、相互监督的闭合回路。
最后,行政机构设置不够合理,致使部分政府机构职能定位模糊,一方面形成管理上的盲区,另一方面又出现多头管理,最终导致政府部门的低效运作。
(二)我国政府再造的障碍
1.观念障碍
许多公务员并不能真正理解“流程”的含义,也就区分不了“流程”与“过程”,将政府的流程再造等同于过程的优化,忽视了“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破。还有就是大多数的公务员还是缺乏服务意识,以顾客为导向的思想并未树立,“官本位”意识仍然很严重。这些都影响着政府再造的顺利进行。
2.体制障碍
目前我国还处于不断适应市场经济发展要求的转型期,行政体制仍然不完善,科学合理的政府管理体制还未确立,政府部门内部、部门与部门之间、上下级之间仍然存在许多矛盾和问题。同时,在人事行政上,公务员的制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。
3.技术障碍
在当今的信息社会,信息技术在任何领域都起着非常重要的作用,信息的处理能力直接决定着组织的运行效率和成本。而流程再造这一管理思想的提出,也正是基于信息技术的快速发展以及信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。
三、新公共管理理论对我国政府再造的启示 通过对新公共管理理论的介绍和分析,结合我国的实际情况,可以得出以下借鉴和启示:
(一)将科学的企业管理方法引入政府部门,提高政府工作效率,实现其向新公共管理模式转变
我们知道,企业一向将效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率为目的。因此,选择性的将企业的一些科学的管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入政府机构将有效提高政府效率,这也是新公共管理所强调的。尽管政府部门的公共管理和企业的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面都值得政府部门借鉴。政府公务员应该和企业员工一样树立效率意识,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
(二)加速政府组织机构变革,以适应市场经济的需要精简政府组织机构,解决机构庞大、臃肿、人浮于事的现象;建立合理的组织机构使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部门的职能定位更加明确,避免职责不清、相互推诿的现象。改革政府组织机构,是政府在新公共管理理论的指导下,进一步转变职能、下放权力,以达到提高行政效率的目的。
(三)引入竞争机制,注重政府服务效率和质量政府是公共服务的提供者,但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供,在市场经济竞争机制中,政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的,应该抛弃传统公共行政中政府的垄断管理行为,让私营部门参与公共服务的供给,引入竞争机制,通过竞争实现低成本和高效率,政府的角色应定位为“有事业心的政府有收益而不浪费”①。对于我国来说,一方面,将竞争机制引入公共服务领域,允许和鼓励一些私营部门进入,可以改变我国基础设施建设中长期存在的瓶颈现象。另一方面政府部门提高行政服务效率和质量,也有利于公共服务的有效供给,利于服务型政府的塑造。
(四)增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系,重新对政府职能和社会的关系进行定位。公共管理部门应是为公众服务的机构,而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的纳税人,同时享受政府服务的“顾客”。因此政府应增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府。
建设规范化服务型政府,首先要明确政府的职能定位,限制政府的权力,从管制型政府向服务型政府转变,全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次,完善政府运作机制,改革政府管理方式,积极探索建立办事高效、运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制。第三,完善监督机制,加强对各级行政机关的执法监督。主要包括加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督,加强行政执法的制度建设,加强行政执法监督的组织建设,加强政府内部监督,加强人民群众和社会舆论的监督,等等。②
(五)注重行政工作绩效,努力节约行政成本新公共管理根据交易成本理论认为,政府应该注重管理活动的效率和质量。而我们传统的公共管理注重的是投入而不是结果,注重的是既有的法律规章制度而不是实际的工作绩效。这就造成了行政成本的大量浪费,却得不到有效的管理。因此,我们在政府再造中必须注重工作的绩效,注重分析投入和产出比,政府也要讲究成本核算,及注意节约行政成本,以最小的投入实现最有效的管理目标。
(六)营造以顾客为导向的公共行政文化新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负责任的企业家,公民则是其“顾客”或“客户”。政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。具体说来,就是通过调查,倾听顾客意见,建立明确的服务标准,向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利,以实现改善公共服务质量的目的。
[参 考 文 献]
〔1〕曾维和.新公共管理的局限性及改进路径〔J〕.东北大学学报,2009,(03).
〔2〕孙浩波.新公共管理理论对重塑中国政府行为的启发〔J〕.管理世界,2009,(05).
〔3〕赵成根.新公共管理改革:不断塑造新的平衡〔M〕.北京:北京大学出版社,2007.
〔4〕陈振明.政府再造——西方新公共管理运动述评〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2003.
〔5〕陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2003.
[关键词]新公共管理;政府再造
[中图分类号]D035[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0042-02
20世纪70年代末以来,新西兰、英、美等西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境,进行了“重塑政府运动”、“企业型政府”、“国家市场化”等一系列名称不同但实质相同的政府改革。这些改革运动是在对传统公共行政进行批判的基础上,以市场化改革为导向,将市场机制引入政府管理体系中,以提高公共管理的经济效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。澳大利亚学者欧文·E·休斯在将这一系列改革措施统称为“管理主义”或“新公共管理”。①这也成为20世纪90年代以来,世界范围内各国政府实施行政改革的代名词。
一、新公共管理理论与政府再造的内涵
(一)新公共管理理论的基本内涵
由于新公共管理在各国有不同的表现形式,故不同的学者对其内涵的表述也各有千秋,以下列举的是国内外较具代表性的论述。
——胡德的观点
英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的内涵归纳为:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散;5.竞争;6.私人管理部门的风格;7.纪律与节约。
——奥斯本和盖伯勒的十大原则
美国学者戴维·奥斯本与特德·盖伯勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中描述的新公共管理模式应具有以下十大基本原则:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;2.社区拥有的政府:授权而不是服务;3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;4.有使命感的政府:改变照章办事的组织;5.讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事业心的政府:有收益而不浪费;8.有预见的政府:预防而不是治疗;9.分权的政府:从等级制到参与和协作;10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。②
——欧文·E·休斯的观点
澳大利亚学者欧文·E·休斯在《公共行政与管理》一书中写道,新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。③并将新公共管理的共性归纳为六大要点:1.该模式意味着对传统行政模式的重大改变,注重结果的实现和管理者个人负责任;2.一种脱离官僚制的趋势,目的使组织、人事、任期等具有灵活性;3.明确规定组织和人事任期目标,建立绩效评估系统,其背后的推动力是“三E”(经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人员更具有政治色彩,而不是政治中立和无党派中立;
5.将掌舵与划桨分开,民营化和合同外包等方式减少政府职能的趋势。
——陈振明的观点
我国学者陈振明在总结了西方学者的基础上将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变等八个方面。④
(二)新公共管理与政府再造
“再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮提出来的,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。而“政府再造”根据德国行政学者塞顿托夫的观点,其应包括现代行政国的概念,也就是通过“再造工程”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。
“政府再造”一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。我们知道新公共管理的核心思想即把政府看作企业,公民当作顾客,效仿企业以顾客为中心的服务方式,改变以往低效率的工作模式,使得政府部门能更有效的运作。在运用新公共管理进行改革的同时,也就是政府流程再造的过程。
二、我国政府公共管理的现状及政府再造的障碍
(一)我国政府公共管理的现状首先,经验化管理还普遍存在。虽然,我国的行政体制已建立了类似科层制的结构,但制度化管理的要求却远未实现。个人偏好和经验仍然是许多决策者特别是中高层决策者做决定的第一依据,规则和制度依旧被他们抛之脑后。同时,规则和制度本身的不健全,也阻碍了其应有功能的发挥。
其次,公共部门在权力行使中缺乏有效的监督,上下级之间并未形成以制度为依据的管理,而还是存在着下级唯上级是从的局面。这使得我国职能部门在行使权力时,仍然是“单行道”,而不是科层制中所要求的相互制约、相互监督的闭合回路。
最后,行政机构设置不够合理,致使部分政府机构职能定位模糊,一方面形成管理上的盲区,另一方面又出现多头管理,最终导致政府部门的低效运作。
(二)我国政府再造的障碍
1.观念障碍
许多公务员并不能真正理解“流程”的含义,也就区分不了“流程”与“过程”,将政府的流程再造等同于过程的优化,忽视了“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破。还有就是大多数的公务员还是缺乏服务意识,以顾客为导向的思想并未树立,“官本位”意识仍然很严重。这些都影响着政府再造的顺利进行。
2.体制障碍
目前我国还处于不断适应市场经济发展要求的转型期,行政体制仍然不完善,科学合理的政府管理体制还未确立,政府部门内部、部门与部门之间、上下级之间仍然存在许多矛盾和问题。同时,在人事行政上,公务员的制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。
3.技术障碍
在当今的信息社会,信息技术在任何领域都起着非常重要的作用,信息的处理能力直接决定着组织的运行效率和成本。而流程再造这一管理思想的提出,也正是基于信息技术的快速发展以及信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。
三、新公共管理理论对我国政府再造的启示 通过对新公共管理理论的介绍和分析,结合我国的实际情况,可以得出以下借鉴和启示:
(一)将科学的企业管理方法引入政府部门,提高政府工作效率,实现其向新公共管理模式转变
我们知道,企业一向将效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率为目的。因此,选择性的将企业的一些科学的管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入政府机构将有效提高政府效率,这也是新公共管理所强调的。尽管政府部门的公共管理和企业的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面都值得政府部门借鉴。政府公务员应该和企业员工一样树立效率意识,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
(二)加速政府组织机构变革,以适应市场经济的需要精简政府组织机构,解决机构庞大、臃肿、人浮于事的现象;建立合理的组织机构使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部门的职能定位更加明确,避免职责不清、相互推诿的现象。改革政府组织机构,是政府在新公共管理理论的指导下,进一步转变职能、下放权力,以达到提高行政效率的目的。
(三)引入竞争机制,注重政府服务效率和质量政府是公共服务的提供者,但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供,在市场经济竞争机制中,政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的,应该抛弃传统公共行政中政府的垄断管理行为,让私营部门参与公共服务的供给,引入竞争机制,通过竞争实现低成本和高效率,政府的角色应定位为“有事业心的政府有收益而不浪费”①。对于我国来说,一方面,将竞争机制引入公共服务领域,允许和鼓励一些私营部门进入,可以改变我国基础设施建设中长期存在的瓶颈现象。另一方面政府部门提高行政服务效率和质量,也有利于公共服务的有效供给,利于服务型政府的塑造。
(四)增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系,重新对政府职能和社会的关系进行定位。公共管理部门应是为公众服务的机构,而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的纳税人,同时享受政府服务的“顾客”。因此政府应增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府。
建设规范化服务型政府,首先要明确政府的职能定位,限制政府的权力,从管制型政府向服务型政府转变,全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次,完善政府运作机制,改革政府管理方式,积极探索建立办事高效、运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制。第三,完善监督机制,加强对各级行政机关的执法监督。主要包括加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督,加强行政执法的制度建设,加强行政执法监督的组织建设,加强政府内部监督,加强人民群众和社会舆论的监督,等等。②
(五)注重行政工作绩效,努力节约行政成本新公共管理根据交易成本理论认为,政府应该注重管理活动的效率和质量。而我们传统的公共管理注重的是投入而不是结果,注重的是既有的法律规章制度而不是实际的工作绩效。这就造成了行政成本的大量浪费,却得不到有效的管理。因此,我们在政府再造中必须注重工作的绩效,注重分析投入和产出比,政府也要讲究成本核算,及注意节约行政成本,以最小的投入实现最有效的管理目标。
(六)营造以顾客为导向的公共行政文化新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负责任的企业家,公民则是其“顾客”或“客户”。政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。具体说来,就是通过调查,倾听顾客意见,建立明确的服务标准,向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利,以实现改善公共服务质量的目的。
[参 考 文 献]
〔1〕曾维和.新公共管理的局限性及改进路径〔J〕.东北大学学报,2009,(03).
〔2〕孙浩波.新公共管理理论对重塑中国政府行为的启发〔J〕.管理世界,2009,(05).
〔3〕赵成根.新公共管理改革:不断塑造新的平衡〔M〕.北京:北京大学出版社,2007.
〔4〕陈振明.政府再造——西方新公共管理运动述评〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2003.
〔5〕陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2003.