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摘要：目前，特许权竞标仅运用于公共事业等少数行业，还没有形成为一种产业治理方式的普适性和分析框架。特许权制度是一种介于市场组织和政府管制之间的经济机制，该机制会因为不完全信息、有限理性、机会主义行为等因素而出现失灵。为此，应从改进竞标方式、优化合同设计、激励企业进行专用性投资、强化监督与惩罚机制等多方面进行治理。
关键词：垄断行业；特许权制度；特许权竞标；失灵；治理机制
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）03-0074-05
十二五时期是深化垄断性行业改革的关键时期，对于垄断性行业改革模式的选择，不管是采取国退民进还是放松管制与否的模式，都涉及国家经济控制力与经济活力的权衡和取舍问题。在这一点上，单纯的市场机制和政府管制已被实践证明存在较大缺陷。相反，特许权竞标方式恰恰可以发挥更大作用。
特许权竞标（Franchise Bidding）是由Demsets引入政府管制研究领域的[1]。Demsets提出以特许权竞标方式代替管制，通过拍卖方式让多家企业竞争某产业或业务领域中的特许权，在一定的质量要求下，由报价最低的企业取得特许权[2]（p.394）。采用这种方式，如果在竞标阶段进行充分竞争，价格将降低到平均成本水平，中标者只能获得正常利润，从而可以解决垄断行业的低效率问题。国内在20世纪90年代中期开始研究公用事业等具体行业特许权实施过程中出现的一些实际问题。到2004年3月，原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），它的出台不仅表明市政公用行业特许权竞标制度在实践中取得重大进展，也为我国其他垄断性行业改革提供了新的思路。
尽管对特许权方式的研究是从垄断性行业治理角度进行的，但目前特许权竞标仅仅是作为一种适用于提供公共产品行业的分析工具，未能形成自身的研究范式，从而使得该理论在更多垄断性行业的运用受到很大限制。而实际上，在治理垄断问题上，特许权方式与市场制度相结合已经形成了一种新的制度安排或者资源配置方式，我们称之为特许权制度。Demsets的工作已经告诉我们，特许权竞标方式是对政府管制的替代性制度。王俊豪也指出：特许投标理论是一种竞争与管制相兼容的理论[3]。这表明，特许投标理论是一种与市场机制和政府管制相替代的理论范式，特许权制度是一种介于市场组织和政府管制之间的经济机制或制度安排。显然，这样一种经济机制不仅适用于公共事业领域，还可能适用于更多垄断性行业。正因为如此，如果仅仅研究公共事业行业特许权竞标问题，局限于研究导致特许权竞标可能低效的具体因素方面的分析，那么这些研究不仅缺乏系统性和普适性，而且缺乏一个完整的以理论内核支撑的分析框架。因此，在明确特许权方式作为一种资源配置方式的基础上，揭示它与其他产业治理方式的差别，分析其作为产业治理方式的缺陷，从而构建有效的特许权制度治理机制，真正实现特许权制度作为对治理市场失灵和管制失灵的替代方式的制度功能，具有重要的意义。
一、特许权制度的基本特征与治理优势
（一）特许权制度的基本特征
与市场机制或政府管制相比，我们认为特许权制度具有如下基本特征：（1）特许权制度的主体，不仅包括产品的生产者和消费者，还有作为消费者代表的招标机构的第三方主体，该招标机构的主要职能是选择合适的生产者并且按照特许合同对其进行监督，这与政府管制方式接近。（2）从产品生产角度看，特许权制度包括市场进入环节（招标管理过程）、生产环节（特许合同管理阶段）。（3）特许权制度通过厂商（价格等）竞标方式提高生产的竞争效率，这与市场组织的运行方式相接近。（4）在特许权方式下，生产者之间的竞争并不体现在市场内的竞争上，而是体现在市场进入环节的竞争，具体表现为招标阶段和再招标阶段的竞争，即生产者之间的竞争发生在市场外部。（5）在特许权方式下，消费者与生产者之间的竞争（讨价还价）被招标机构（管制机构）与厂商间的谈判（特许合约）取代，交易双方没有直接的议价机制，这区别于市场组织但更接近政府管制方式。（6）特许期内，消费者之间的竞争（不管竞争程度是高是低）不会影响产品的价格，表明产品价格在短期中具有粘性。
（二）特许权制度的治理优势
作为一种介于市场组织和政府管制之间的经济机制，特许权制度在治理垄断问题上，具有政府管制所缺乏的明显优势：（1）特许权竞标在进入环节运用市场竞争机制，在竞争充分的情况下能够实现平均成本定价[2]（p.394），从而产生与行业和市场竞争接近的效率。（2）具有良好的激励作用。特许权竞标方式下，企业保留全部剩余，因而有动力有效地利用资源，避免了过度投资行为。即特许权竞标可以避免收益率管制的无效率。（3）特许权方式通常采用周期性合约，这使在位企业面临着潜在进入企业的竞争威胁，使之在潜在竞争压力下不断地降低成本、改善质量、提高效率，确保竞争优势。可见，特许权竞标提高了垄断性市场的可竞争性，提高了效率。（4）降低了管制成本。相对于政府直接管制，竞标阶段的竞争使得潜在进入者的成本信息得以间接显示，不要求政府代理机构必须具备产品成本和需求信息。这样，特许权制度能达到与管制同样的结果，而且成本更低。
二、特许权制度失灵的原因与表现
特许权制度失灵是指采用特许权方式在实践中不能正常发挥作用，从而不会产生竞争状态下的资源最优配置效率的现象。与传统的市场失灵和管制失灵相比，特许权制度失灵同样是由于信息不对称、有限理性和机会主义行为等引起，但它既可能发生在特许权制度内部（与传统的市场失灵类似），也可能发生在其外部（与政府管制类似）。前者主要涉及竞标和合同管理阶段的竞争是否充分有效、特许合约是否完备等，后者主要是委托代理问题，这些问题在一定程度上削弱了它的绩效。
（一）竞争不充分与治理失灵
特许权制度采用拍卖机制，其机制设计很容易被操纵或扭曲，并不一定会实现竞争效率。其原因在于：（1）竞标阶段可能存在竞争不充分。竞标者数量少时，竞标者之间合谋的可能性变大，即竞标者很可能通过共谋将成本确定在高于社会成本水平上[4]，此时竞拍价格就会远离平均成本。（2）有些产品具有较强的外部性，此时特许权竞标尽管限制了企业回报率水平，但不一定消除外部性，即不一定会增加社会福利。例如盐业特许权竞标就面临碘盐供应的负外部性问题，尤其是边远地区碘盐供应的负外部性问题[5]。（3）在较小的市场上，中标企业获得特许权后，如果不受价格管制，其定价会高于平均成本；如果禁止其定价，受许方会设置其他非价格壁垒获取垄断利润[6]。（4）特许权竞标不一定实现产品的良好质量。在标的包含了质量信息的多维竞争中，竞标将变得更为复杂，由此会给特许权授予方带来更多类似于政府管制方面的问题。（5）资产专用性使在位企业在续签合同时具有较大优势，因而很难保证投标者之间能够平等竞标。在位企业通过“干中学（Learning by Doing）”积累了丰富的经验知识，它不仅能够降低当期成本，而且使该企业在再次竞标时更具竞争优势。 （二）特许合约的不完全性与治理失灵
由于产品市场需求多样性、生产技术复杂性、未来不确定性等因素的影响，政府与企业签订的特许合同是不完全合同（Incomplete Contract），从而容易产生逆向选择和道德风险，使特许权制度的运行结果容易偏离帕累托均衡状态。合约的不完全性主要表现在两方面：一是特许合同条款模棱两可、不清晰或者不全面（由于合同双方的疏忽而未对有关事项进行约定），毕竟生活中存在大量的偶然因素，人的有限理性决定了在签订合同时不可能把所有可能发生的事件都考虑到。二是由于信息不完全，与合约相关的信息往往要么是不可获得，要么是不可确认或者费用太高，导致无法在合约中事先进行约定[7]（p.102）。Williamson认为，特许权合同是一种非全面性的一次性合同，由于合同的不完备性，受许企业在经营过程中可能存在机会主义行为，管制者难以保证经营者完全按照协议履约[8]。此外，合约不完全势必给管制者带来较大的自由裁量权，容易发生管制者利用自由裁量权对被管制者实施过度管制，剥削被管制者的经济利益[9]。
（三）资产专用性与治理失灵
资产专用性（Asset Specificity）是指资产用于特定用途后很难再移作其他性质用途，或者改作他用则价值会大大降低的特性。特许权制度中，资产专用性会影响在位企业的投资激励，出现专用性投资不足。假定招标者和潜在进入者可以观察到在位企业的成本、利润，但是无法准确推断其投资额，在再竞标阶段，在位企业的投资对竞标企业的成本影响很大。若投资可以转移，则在位企业的当期投资很容易转化为下一期中标企业所用。此时，如果重新竞标时被新进入企业取代，在位企业将面临专有资产转移给新企业而遭受损失的风险，那么在位者在当期就会投资激励不足（特许权合同时间越短，投资不足越严重）。如果投资不能够转移，由于合同是不完全的，以至于事前的专用性投资无法写入合同，在位者投资的边际收益中有一部分在再谈判过程中会被管制者分享，从而发生“敲竹杠”（Holdup）问题[10]，因此，在位者在事前就会投资不足。
（四）多层委托代理与治理失灵
委托-代理理论（Principalagent Theory）已被广泛应用于政府管制领域[11]。特许权竞标同样存在委托-代理问题。从运作机制看，特许权竞标涉及如下行为主体：社会公众（消费者）-政治官员-招标机构-中标企业，因而它至少包括三层委托代理关系：（1）社会公众与政治官员间的委托代理关系：公众对产品（低价、质优、量足）的需求通过选举等途径，将自己的公共权利委托给政治官员，由其通过立法授权招标机构对垄断行为进行管制。（2）政治官员与招标机构间的委托代理关系：政治官员作为选民的代理者，招标机构作为政治官
员在政府的立法和执行部门的代理，在法律框架下，形成相关的内部责任授权形式。（3）招标机构与中标企业间的委托代理关系：招标机构肩负政治官员的要求，具体制定企业在市场准入、价格、产量、质量等方面必须遵守的细则，企业与招标机构讨价还价并接受其委托。
从上述多层委托代理关系看，每一层级的委托代理关系中，双方都存在信息不对称，从而产生较高的代理成本：（1）在公共权力的委托代理运行中，公众对公共权力执行情况的信息不充分，由此作为委托人的消费者很难观察和监督作为代理人的政府是否努力工作，即容易发生管制失灵[12]。同时，由于公共权力的委托人分散，所以在公共权力的监督上单个主体更可能采取机会主义的偷懒行为。如果在委托人之间采取选择性激励政策，由于委托人集团广大而又分散，这将会非常困难。总之，公共权力的委托代理链条长，多层次和庞大的官僚机构使管制者在实现管制目标上面临着巨大的激励成本[13]。（2）出于公共利益（产品质量、外部性等）诉求，招标机构需要对招标合同进行管理，对在位企业进行有效的评价、监督，但由于信息不对称，招标机构要判断企业在其自身利益最大化的同时是否实现了社会福利最大化，这将会变得比较困难。更何况，竞标者为获得管制者的优惠可能与管制机构合谋，即有可能发生“管制俘获”。
三、特许权制度失灵的治理机制
治理特许权制度失灵的思路是，以机制设计来改变信息不对称状况、限制或引导机会主义行为。
（一）特许权制度的激励机制
激励机制的核心在于设计一套有效的激励制度，以诱使代理人自觉地采取适当行为。从激励对象看，涉及社会公众、政治官员、管制者和受许企业；从激励方式看，分为显性激励机制（剩余收益）和隐性激励机制（竞争、声誉）。
1.针对消费者监督不力的选择性激励政策。利用正面的奖励（对于进行了监督的委托人给予额外的报酬或奖励）或负面的惩罚来诱使或强制消费者分摊集体行动的成本，这不仅克服了委托人监督的积极性不足，从另一方面也使公共权力委托代理运行失灵的机会减少了[12]。具体做法上，建议多采用正面激励措施，在监督机构内部设立消费者投诉受理部门，根据投诉情况对投诉人进行合理奖励。
2.针对管制机构的激励方法。信息不对称情况下，代理问题的解决方案首先是采用显性激励机制，将剩余分配与代理人工作绩效挂钩[14]。鉴于招标机构与委托人的效用目标不同，激励机制以前者的行为和绩效与后者的期望和目标相一致程度，来衡量和确定对后者的奖励性报酬水平。招标机构自身的效用目标是良好的政绩、可观的收入等，因此，激励机制的设计要点：首先在于如何设计和制定出对管制者具有正向激励的工作绩效评价体系，使之从工作成绩和事业成就感上获得激励，防止出现创租、卖租等管制者行为异化现象。其次是隐性激励方法。在多次重复代理关系情况下，竞争、声誉等隐性激励机制能够发挥激励代理人的作用[14]。对管制者而言，其工作质量是其努力和能力的一种信号，积极努力工作可以提高自己的声誉，从而提高未来升迁的机会。相反，表现差的管制者难以得到人们对他的良好预期，得到提升的可能性下降。实践中，建议建立管制者的信息库，记录每个管制者的工作表现，作为其连任、升迁的评价依据。 3.针对厂商的激励方法。这涉及拍卖和合同管理两个环节。拍卖阶段的关键是通过拍卖机制设计，改进竞标方式，提高投标阶段的竞争效率。一是增加竞标者数量：竞标者数量越多，竞争越充分，竞拍价格越是接近平均成本。为此，招标信息发布的时间、方式和内容有着重要的影响。一般来说，时间上不宜太短，发布方式要能够吸引到足够的竞标者。值得注意的是，当存在多个标的时，拍卖方式设计显得非常重要。二是采用次高标拍卖机制。次高标拍卖机制能显示竞拍人的真实意愿，因而具有更高的社会效率。Che不通过对多维竞标机制的分析，证明First Score规则和Second Score规则都能够获得最优竞标结果[15]。而且，次高标拍卖机制对防止恶意的低价竞标行为、限制管制者暗箱操作也有良好的作用[16]。同时，鉴于过度竞争者仍有可能报高价中标，故还应辅以企业的资信审查手段，防止竞争行为不规范、资质低劣的企业中标。
合同管理阶段，其一，特许投标合同的设计需要将受许企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，以便对低成本的企业选择高激励强度的合约，对高成本的企业选择低强度的激励性合约。通常情况下，可以采用周期性合同，通过不断的重复博弈，一方面合约双方获得了更多信息和经验等，从而使合约更规范，另一方面能够建立起一种声誉机制，它可以在一定程度上抑制机会主义行为，从而使合约得以顺利履行。其二，激励在位企业进行专用性投资，避免投资不足。其措施：一是管制者在投资阶段对企业投资成本和运营成本进行较高比例补偿，激励企业增加投资。二是管制者与企业重复博弈，通过再谈判设计，提高专用性投资水平。这种重复博弈有助于双方积累更多知识，并提高管制者承诺的可信度，从而激励企业投资。三是为企业提供“非政府”方面投资的获利机会，以此要求企业保持特许行业的投资水平[6]。四是与受许企业签订选择性合约，命令招标者必须达到合同规定的有效投资水平，否则就对其进行惩罚。
（二）特许权制度的制衡与监督机制
治理特许权制度失灵，需要在设计激励相容的工作机制的同时，通过建立程序机制、完善监督与制衡机制，健全制度安排的实施机制，减少和防止机会主义行为的产生。
1.建立程序机制。为保证特许权竞标的竞争效率、实现公平，应制定特许投标的程序规章制度，建立信息公开透明的投标竞标程序机制，防止管制者和寻租者之间“黑箱操作”，消除寻租和卖租行为。为此，需要法律规定特许权竞标的公开透明性，即决策的过程、理由和结果要公开。实践中，可以将特许招标程序按其流程和内容分解为不同环节：产权主体确定、标的制定、招标、评标、合同等几个部分，分别由委托人、拍卖设计者、拍卖实施者、评标机构等不同主体实施，除委托人自身外，其余环节可由不同的社会中介机构实施，防止拍卖者与竞标者合谋，或者拍卖者操纵拍卖过程。有些决策还要经过专家机构咨询，让公众充分了解可能的后果。
2.建立竞争、制衡机制。竞争提高效率，竞争压力的存在迫使每个竞争者努力工作，避免偷懒和欺骗行为。张红凤等提出多中心治理模式重构管制治理结构来提升管制绩效[17]，其核心要义之一是通过严格的程序和利益相关者的广泛参与和竞争，建立各行为主体相互制衡机制。因此，为防治特许权制度的治理缺陷，建议构建管制机构、监察机构、受许企业、消费者等各类行为主体内部和行为主体之间相互制衡、相互竞争的治理模式，提高治理绩效。
3.改革和完善监察机制。完善监督机制的关键在于建立有社会力量参与并起到制衡作用的横向监督、制衡机制，充分接受社会公众和新闻舆论的监督。为了克服内部监督的缺陷，监督机构建议选择具有信誉的、能代表委托人利益的民间中介机构（必须有一定比例的专家和消费者代表），这样，所有交易都要通过该中介机构的审核，以减少政府官员的自由裁量权，阻止官员和监管者攫取租金。此外，需要建立申诉的渠道。申诉受理机构一般是独立机构，申诉的理由一般只限于事实认定错误或法规应用不当，受理机构不能重新考虑决策的法律基础，也不能以自己的方案替代管制机构的决策。
对于管制机构滥用自由处置权的监督问题，可采用警察巡查和火警的两种方式[13]。巡查涉及巡视、探查以及其他直接监督和汇报手段，它适宜于处理突发性事件。火警则在第三方，主要是利益集团的受益人对管制机构的监督，由于他们具有承担这些成本的激励，这就减少了监督成本。对于监督代价的问题，立法机构可以根据能否承担成本而赋予管制机构不同程度的自由处置权。
（三）特许权制度的惩罚机制
有效的惩罚机制提高了违约的机会成本，从而能够有效地抑制机会主义倾向。我国目前尚缺乏对管制者的惩罚机制。因此，改革的取向是尽快建立起公共行政负责机制、竞争机制、监督机制和惩罚机制，使政府管制官员对其“违约”行为负责。具体包括：建立起独立的行政检查监督机构和反贪机构，并给予法律保障；完善《行政诉讼法》、《特许招标投标法》等，健全行政申诉程序和相关制度，强化对行政违法的惩罚力度；实行多方位的社会监督制度，对失职的管制者进行问责（包括实行停职、开除直至法律惩戒等）；实行行政公开透明制度和官员进退的竞争制度，严惩官员的瞒上欺下的“造假”行为等。
此外，需要重视建立对受许企业的惩罚和外部接管机制。当受许企业违约时，应根据合约和法规进行惩罚；当受许企业严重违约并可能引起严重的社会后果时，管制机构必须采取措施对其进行接管。接管机制的作用在于：其一，对在位企业进行威慑和惩罚，促使其按照特许合同进行生产经营，防范违约的发生，从而有助于降低代理成本（监督成本）。其二，当在位企业已经发生了严重的违约行为时，外部接管机制便成了处理危机事件的解决方案，有助于防止事态的扩大化。在实践中，接管机制需要在管制条例中列明（接管的条件、方式、授权等），同时要避免管制机构直接干预受许企业的市场经营活动。
注释：
①在竞标过程中，由于信息不对称，管制者实际上很难准确描述标的的初始竞标标准，只能把初始竞标标准简化为最低单位产品价格，因此很容易被投标者利用（比如降低产品质量等）。 ②公共权力的实际运行更为复杂，这里简单假设政治官员代表立法机构和政府。
③从委托-代理层级结构看，企业内部也存在委托-代理关系，在此不再重复。
④条件允许时，管制者可与企业签订长期合同，通过增加事后承诺的可信度形成适当的投资激励。
⑤如果发生合谋，第三方惩罚机制就会失效。此时，外部监管会起作用。
⑥拍卖者有可能让资质审查标准符合特定投标者的特征，通过技术标准、期限要求等手段，排挤或恫吓其他竞争者。
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[责任编辑：杨健]
关键词：垄断行业；特许权制度；特许权竞标；失灵；治理机制
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）03-0074-05
十二五时期是深化垄断性行业改革的关键时期，对于垄断性行业改革模式的选择，不管是采取国退民进还是放松管制与否的模式，都涉及国家经济控制力与经济活力的权衡和取舍问题。在这一点上，单纯的市场机制和政府管制已被实践证明存在较大缺陷。相反，特许权竞标方式恰恰可以发挥更大作用。
特许权竞标（Franchise Bidding）是由Demsets引入政府管制研究领域的[1]。Demsets提出以特许权竞标方式代替管制，通过拍卖方式让多家企业竞争某产业或业务领域中的特许权，在一定的质量要求下，由报价最低的企业取得特许权[2]（p.394）。采用这种方式，如果在竞标阶段进行充分竞争，价格将降低到平均成本水平，中标者只能获得正常利润，从而可以解决垄断行业的低效率问题。国内在20世纪90年代中期开始研究公用事业等具体行业特许权实施过程中出现的一些实际问题。到2004年3月，原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），它的出台不仅表明市政公用行业特许权竞标制度在实践中取得重大进展，也为我国其他垄断性行业改革提供了新的思路。
尽管对特许权方式的研究是从垄断性行业治理角度进行的，但目前特许权竞标仅仅是作为一种适用于提供公共产品行业的分析工具，未能形成自身的研究范式，从而使得该理论在更多垄断性行业的运用受到很大限制。而实际上，在治理垄断问题上，特许权方式与市场制度相结合已经形成了一种新的制度安排或者资源配置方式，我们称之为特许权制度。Demsets的工作已经告诉我们，特许权竞标方式是对政府管制的替代性制度。王俊豪也指出：特许投标理论是一种竞争与管制相兼容的理论[3]。这表明，特许投标理论是一种与市场机制和政府管制相替代的理论范式，特许权制度是一种介于市场组织和政府管制之间的经济机制或制度安排。显然，这样一种经济机制不仅适用于公共事业领域，还可能适用于更多垄断性行业。正因为如此，如果仅仅研究公共事业行业特许权竞标问题，局限于研究导致特许权竞标可能低效的具体因素方面的分析，那么这些研究不仅缺乏系统性和普适性，而且缺乏一个完整的以理论内核支撑的分析框架。因此，在明确特许权方式作为一种资源配置方式的基础上，揭示它与其他产业治理方式的差别，分析其作为产业治理方式的缺陷，从而构建有效的特许权制度治理机制，真正实现特许权制度作为对治理市场失灵和管制失灵的替代方式的制度功能，具有重要的意义。
一、特许权制度的基本特征与治理优势
（一）特许权制度的基本特征
与市场机制或政府管制相比，我们认为特许权制度具有如下基本特征：（1）特许权制度的主体，不仅包括产品的生产者和消费者，还有作为消费者代表的招标机构的第三方主体，该招标机构的主要职能是选择合适的生产者并且按照特许合同对其进行监督，这与政府管制方式接近。（2）从产品生产角度看，特许权制度包括市场进入环节（招标管理过程）、生产环节（特许合同管理阶段）。（3）特许权制度通过厂商（价格等）竞标方式提高生产的竞争效率，这与市场组织的运行方式相接近。（4）在特许权方式下，生产者之间的竞争并不体现在市场内的竞争上，而是体现在市场进入环节的竞争，具体表现为招标阶段和再招标阶段的竞争，即生产者之间的竞争发生在市场外部。（5）在特许权方式下，消费者与生产者之间的竞争（讨价还价）被招标机构（管制机构）与厂商间的谈判（特许合约）取代，交易双方没有直接的议价机制，这区别于市场组织但更接近政府管制方式。（6）特许期内，消费者之间的竞争（不管竞争程度是高是低）不会影响产品的价格，表明产品价格在短期中具有粘性。
（二）特许权制度的治理优势
作为一种介于市场组织和政府管制之间的经济机制，特许权制度在治理垄断问题上，具有政府管制所缺乏的明显优势：（1）特许权竞标在进入环节运用市场竞争机制，在竞争充分的情况下能够实现平均成本定价[2]（p.394），从而产生与行业和市场竞争接近的效率。（2）具有良好的激励作用。特许权竞标方式下，企业保留全部剩余，因而有动力有效地利用资源，避免了过度投资行为。即特许权竞标可以避免收益率管制的无效率。（3）特许权方式通常采用周期性合约，这使在位企业面临着潜在进入企业的竞争威胁，使之在潜在竞争压力下不断地降低成本、改善质量、提高效率，确保竞争优势。可见，特许权竞标提高了垄断性市场的可竞争性，提高了效率。（4）降低了管制成本。相对于政府直接管制，竞标阶段的竞争使得潜在进入者的成本信息得以间接显示，不要求政府代理机构必须具备产品成本和需求信息。这样，特许权制度能达到与管制同样的结果，而且成本更低。
二、特许权制度失灵的原因与表现
特许权制度失灵是指采用特许权方式在实践中不能正常发挥作用，从而不会产生竞争状态下的资源最优配置效率的现象。与传统的市场失灵和管制失灵相比，特许权制度失灵同样是由于信息不对称、有限理性和机会主义行为等引起，但它既可能发生在特许权制度内部（与传统的市场失灵类似），也可能发生在其外部（与政府管制类似）。前者主要涉及竞标和合同管理阶段的竞争是否充分有效、特许合约是否完备等，后者主要是委托代理问题，这些问题在一定程度上削弱了它的绩效。
（一）竞争不充分与治理失灵
特许权制度采用拍卖机制，其机制设计很容易被操纵或扭曲，并不一定会实现竞争效率。其原因在于：（1）竞标阶段可能存在竞争不充分。竞标者数量少时，竞标者之间合谋的可能性变大，即竞标者很可能通过共谋将成本确定在高于社会成本水平上[4]，此时竞拍价格就会远离平均成本。（2）有些产品具有较强的外部性，此时特许权竞标尽管限制了企业回报率水平，但不一定消除外部性，即不一定会增加社会福利。例如盐业特许权竞标就面临碘盐供应的负外部性问题，尤其是边远地区碘盐供应的负外部性问题[5]。（3）在较小的市场上，中标企业获得特许权后，如果不受价格管制，其定价会高于平均成本；如果禁止其定价，受许方会设置其他非价格壁垒获取垄断利润[6]。（4）特许权竞标不一定实现产品的良好质量。在标的包含了质量信息的多维竞争中，竞标将变得更为复杂，由此会给特许权授予方带来更多类似于政府管制方面的问题。（5）资产专用性使在位企业在续签合同时具有较大优势，因而很难保证投标者之间能够平等竞标。在位企业通过“干中学（Learning by Doing）”积累了丰富的经验知识，它不仅能够降低当期成本，而且使该企业在再次竞标时更具竞争优势。 （二）特许合约的不完全性与治理失灵
由于产品市场需求多样性、生产技术复杂性、未来不确定性等因素的影响，政府与企业签订的特许合同是不完全合同（Incomplete Contract），从而容易产生逆向选择和道德风险，使特许权制度的运行结果容易偏离帕累托均衡状态。合约的不完全性主要表现在两方面：一是特许合同条款模棱两可、不清晰或者不全面（由于合同双方的疏忽而未对有关事项进行约定），毕竟生活中存在大量的偶然因素，人的有限理性决定了在签订合同时不可能把所有可能发生的事件都考虑到。二是由于信息不完全，与合约相关的信息往往要么是不可获得，要么是不可确认或者费用太高，导致无法在合约中事先进行约定[7]（p.102）。Williamson认为，特许权合同是一种非全面性的一次性合同，由于合同的不完备性，受许企业在经营过程中可能存在机会主义行为，管制者难以保证经营者完全按照协议履约[8]。此外，合约不完全势必给管制者带来较大的自由裁量权，容易发生管制者利用自由裁量权对被管制者实施过度管制，剥削被管制者的经济利益[9]。
（三）资产专用性与治理失灵
资产专用性（Asset Specificity）是指资产用于特定用途后很难再移作其他性质用途，或者改作他用则价值会大大降低的特性。特许权制度中，资产专用性会影响在位企业的投资激励，出现专用性投资不足。假定招标者和潜在进入者可以观察到在位企业的成本、利润，但是无法准确推断其投资额，在再竞标阶段，在位企业的投资对竞标企业的成本影响很大。若投资可以转移，则在位企业的当期投资很容易转化为下一期中标企业所用。此时，如果重新竞标时被新进入企业取代，在位企业将面临专有资产转移给新企业而遭受损失的风险，那么在位者在当期就会投资激励不足（特许权合同时间越短，投资不足越严重）。如果投资不能够转移，由于合同是不完全的，以至于事前的专用性投资无法写入合同，在位者投资的边际收益中有一部分在再谈判过程中会被管制者分享，从而发生“敲竹杠”（Holdup）问题[10]，因此，在位者在事前就会投资不足。
（四）多层委托代理与治理失灵
委托-代理理论（Principalagent Theory）已被广泛应用于政府管制领域[11]。特许权竞标同样存在委托-代理问题。从运作机制看，特许权竞标涉及如下行为主体：社会公众（消费者）-政治官员-招标机构-中标企业，因而它至少包括三层委托代理关系：（1）社会公众与政治官员间的委托代理关系：公众对产品（低价、质优、量足）的需求通过选举等途径，将自己的公共权利委托给政治官员，由其通过立法授权招标机构对垄断行为进行管制。（2）政治官员与招标机构间的委托代理关系：政治官员作为选民的代理者，招标机构作为政治官
员在政府的立法和执行部门的代理，在法律框架下，形成相关的内部责任授权形式。（3）招标机构与中标企业间的委托代理关系：招标机构肩负政治官员的要求，具体制定企业在市场准入、价格、产量、质量等方面必须遵守的细则，企业与招标机构讨价还价并接受其委托。
从上述多层委托代理关系看，每一层级的委托代理关系中，双方都存在信息不对称，从而产生较高的代理成本：（1）在公共权力的委托代理运行中，公众对公共权力执行情况的信息不充分，由此作为委托人的消费者很难观察和监督作为代理人的政府是否努力工作，即容易发生管制失灵[12]。同时，由于公共权力的委托人分散，所以在公共权力的监督上单个主体更可能采取机会主义的偷懒行为。如果在委托人之间采取选择性激励政策，由于委托人集团广大而又分散，这将会非常困难。总之，公共权力的委托代理链条长，多层次和庞大的官僚机构使管制者在实现管制目标上面临着巨大的激励成本[13]。（2）出于公共利益（产品质量、外部性等）诉求，招标机构需要对招标合同进行管理，对在位企业进行有效的评价、监督，但由于信息不对称，招标机构要判断企业在其自身利益最大化的同时是否实现了社会福利最大化，这将会变得比较困难。更何况，竞标者为获得管制者的优惠可能与管制机构合谋，即有可能发生“管制俘获”。
三、特许权制度失灵的治理机制
治理特许权制度失灵的思路是，以机制设计来改变信息不对称状况、限制或引导机会主义行为。
（一）特许权制度的激励机制
激励机制的核心在于设计一套有效的激励制度，以诱使代理人自觉地采取适当行为。从激励对象看，涉及社会公众、政治官员、管制者和受许企业；从激励方式看，分为显性激励机制（剩余收益）和隐性激励机制（竞争、声誉）。
1.针对消费者监督不力的选择性激励政策。利用正面的奖励（对于进行了监督的委托人给予额外的报酬或奖励）或负面的惩罚来诱使或强制消费者分摊集体行动的成本，这不仅克服了委托人监督的积极性不足，从另一方面也使公共权力委托代理运行失灵的机会减少了[12]。具体做法上，建议多采用正面激励措施，在监督机构内部设立消费者投诉受理部门，根据投诉情况对投诉人进行合理奖励。
2.针对管制机构的激励方法。信息不对称情况下，代理问题的解决方案首先是采用显性激励机制，将剩余分配与代理人工作绩效挂钩[14]。鉴于招标机构与委托人的效用目标不同，激励机制以前者的行为和绩效与后者的期望和目标相一致程度，来衡量和确定对后者的奖励性报酬水平。招标机构自身的效用目标是良好的政绩、可观的收入等，因此，激励机制的设计要点：首先在于如何设计和制定出对管制者具有正向激励的工作绩效评价体系，使之从工作成绩和事业成就感上获得激励，防止出现创租、卖租等管制者行为异化现象。其次是隐性激励方法。在多次重复代理关系情况下，竞争、声誉等隐性激励机制能够发挥激励代理人的作用[14]。对管制者而言，其工作质量是其努力和能力的一种信号，积极努力工作可以提高自己的声誉，从而提高未来升迁的机会。相反，表现差的管制者难以得到人们对他的良好预期，得到提升的可能性下降。实践中，建议建立管制者的信息库，记录每个管制者的工作表现，作为其连任、升迁的评价依据。 3.针对厂商的激励方法。这涉及拍卖和合同管理两个环节。拍卖阶段的关键是通过拍卖机制设计，改进竞标方式，提高投标阶段的竞争效率。一是增加竞标者数量：竞标者数量越多，竞争越充分，竞拍价格越是接近平均成本。为此，招标信息发布的时间、方式和内容有着重要的影响。一般来说，时间上不宜太短，发布方式要能够吸引到足够的竞标者。值得注意的是，当存在多个标的时，拍卖方式设计显得非常重要。二是采用次高标拍卖机制。次高标拍卖机制能显示竞拍人的真实意愿，因而具有更高的社会效率。Che不通过对多维竞标机制的分析，证明First Score规则和Second Score规则都能够获得最优竞标结果[15]。而且，次高标拍卖机制对防止恶意的低价竞标行为、限制管制者暗箱操作也有良好的作用[16]。同时，鉴于过度竞争者仍有可能报高价中标，故还应辅以企业的资信审查手段，防止竞争行为不规范、资质低劣的企业中标。
合同管理阶段，其一，特许投标合同的设计需要将受许企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，以便对低成本的企业选择高激励强度的合约，对高成本的企业选择低强度的激励性合约。通常情况下，可以采用周期性合同，通过不断的重复博弈，一方面合约双方获得了更多信息和经验等，从而使合约更规范，另一方面能够建立起一种声誉机制，它可以在一定程度上抑制机会主义行为，从而使合约得以顺利履行。其二，激励在位企业进行专用性投资，避免投资不足。其措施：一是管制者在投资阶段对企业投资成本和运营成本进行较高比例补偿，激励企业增加投资。二是管制者与企业重复博弈，通过再谈判设计，提高专用性投资水平。这种重复博弈有助于双方积累更多知识，并提高管制者承诺的可信度，从而激励企业投资。三是为企业提供“非政府”方面投资的获利机会，以此要求企业保持特许行业的投资水平[6]。四是与受许企业签订选择性合约，命令招标者必须达到合同规定的有效投资水平，否则就对其进行惩罚。
（二）特许权制度的制衡与监督机制
治理特许权制度失灵，需要在设计激励相容的工作机制的同时，通过建立程序机制、完善监督与制衡机制，健全制度安排的实施机制，减少和防止机会主义行为的产生。
1.建立程序机制。为保证特许权竞标的竞争效率、实现公平，应制定特许投标的程序规章制度，建立信息公开透明的投标竞标程序机制，防止管制者和寻租者之间“黑箱操作”，消除寻租和卖租行为。为此，需要法律规定特许权竞标的公开透明性，即决策的过程、理由和结果要公开。实践中，可以将特许招标程序按其流程和内容分解为不同环节：产权主体确定、标的制定、招标、评标、合同等几个部分，分别由委托人、拍卖设计者、拍卖实施者、评标机构等不同主体实施，除委托人自身外，其余环节可由不同的社会中介机构实施，防止拍卖者与竞标者合谋，或者拍卖者操纵拍卖过程。有些决策还要经过专家机构咨询，让公众充分了解可能的后果。
2.建立竞争、制衡机制。竞争提高效率，竞争压力的存在迫使每个竞争者努力工作，避免偷懒和欺骗行为。张红凤等提出多中心治理模式重构管制治理结构来提升管制绩效[17]，其核心要义之一是通过严格的程序和利益相关者的广泛参与和竞争，建立各行为主体相互制衡机制。因此，为防治特许权制度的治理缺陷，建议构建管制机构、监察机构、受许企业、消费者等各类行为主体内部和行为主体之间相互制衡、相互竞争的治理模式，提高治理绩效。
3.改革和完善监察机制。完善监督机制的关键在于建立有社会力量参与并起到制衡作用的横向监督、制衡机制，充分接受社会公众和新闻舆论的监督。为了克服内部监督的缺陷，监督机构建议选择具有信誉的、能代表委托人利益的民间中介机构（必须有一定比例的专家和消费者代表），这样，所有交易都要通过该中介机构的审核，以减少政府官员的自由裁量权，阻止官员和监管者攫取租金。此外，需要建立申诉的渠道。申诉受理机构一般是独立机构，申诉的理由一般只限于事实认定错误或法规应用不当，受理机构不能重新考虑决策的法律基础，也不能以自己的方案替代管制机构的决策。
对于管制机构滥用自由处置权的监督问题，可采用警察巡查和火警的两种方式[13]。巡查涉及巡视、探查以及其他直接监督和汇报手段，它适宜于处理突发性事件。火警则在第三方，主要是利益集团的受益人对管制机构的监督，由于他们具有承担这些成本的激励，这就减少了监督成本。对于监督代价的问题，立法机构可以根据能否承担成本而赋予管制机构不同程度的自由处置权。
（三）特许权制度的惩罚机制
有效的惩罚机制提高了违约的机会成本，从而能够有效地抑制机会主义倾向。我国目前尚缺乏对管制者的惩罚机制。因此，改革的取向是尽快建立起公共行政负责机制、竞争机制、监督机制和惩罚机制，使政府管制官员对其“违约”行为负责。具体包括：建立起独立的行政检查监督机构和反贪机构，并给予法律保障；完善《行政诉讼法》、《特许招标投标法》等，健全行政申诉程序和相关制度，强化对行政违法的惩罚力度；实行多方位的社会监督制度，对失职的管制者进行问责（包括实行停职、开除直至法律惩戒等）；实行行政公开透明制度和官员进退的竞争制度，严惩官员的瞒上欺下的“造假”行为等。
此外，需要重视建立对受许企业的惩罚和外部接管机制。当受许企业违约时，应根据合约和法规进行惩罚；当受许企业严重违约并可能引起严重的社会后果时，管制机构必须采取措施对其进行接管。接管机制的作用在于：其一，对在位企业进行威慑和惩罚，促使其按照特许合同进行生产经营，防范违约的发生，从而有助于降低代理成本（监督成本）。其二，当在位企业已经发生了严重的违约行为时，外部接管机制便成了处理危机事件的解决方案，有助于防止事态的扩大化。在实践中，接管机制需要在管制条例中列明（接管的条件、方式、授权等），同时要避免管制机构直接干预受许企业的市场经营活动。
注释：
①在竞标过程中，由于信息不对称，管制者实际上很难准确描述标的的初始竞标标准，只能把初始竞标标准简化为最低单位产品价格，因此很容易被投标者利用（比如降低产品质量等）。 ②公共权力的实际运行更为复杂，这里简单假设政治官员代表立法机构和政府。
③从委托-代理层级结构看，企业内部也存在委托-代理关系，在此不再重复。
④条件允许时，管制者可与企业签订长期合同，通过增加事后承诺的可信度形成适当的投资激励。
⑤如果发生合谋，第三方惩罚机制就会失效。此时，外部监管会起作用。
⑥拍卖者有可能让资质审查标准符合特定投标者的特征，通过技术标准、期限要求等手段，排挤或恫吓其他竞争者。
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[责任编辑：杨健]