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政府行为可分为“自利”行为和“他利”行为两种。现代政府是“自利”行为和“他利”行为的统一。中国传统时代以及现阶段的政府，“自利”行为比较强大，而与之相时应的“他利”行为表现不足，所以形成政府行为的不对称性和非均衡性。根据“自利”和“他利”的动力基础不同，公民精神的成长是构建政府公共服务职能的外在推动力。