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摘要：财产申报制度被誉为是腐败的“天敌”和“克星”，深得我国学者和民众青睐。但财产申报是一项复杂的制度设计，从世界上20个实行财产申报制度的国家来看，无论是立法形式、申报主体、受理机构、信息管理等都呈现出不同的制度样式。尽管有一定的规律可循，譬如多数国家并未有专门的财产申报立法，而是将该制度融入到反腐败法律之中；大多数国家会限定财产申报的主体，而不是要求所有公职人员都需要申报财产；许多国家成立专门机构受理公职人员的财产申报，且将申报信息予以公开，但是，并没有任何一种方式能成为所有国家都必须恪守的信条。官员财产申报制度的建立还必须基于本国国情，选择适合本国的制度路径。
关键词：财产申报；国际经验；制度移植；比较研究
中图分类号：D523.4文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0081-07
一、引言
如何从制度上预防腐败是当今中国的热点难题。官员财产申报制度被誉为是腐败的“天敌”和“克星”，①被学者们认为是一种行之有效且具有普遍意义的反腐利器，②深得我国学者和民众青睐。有学者描述官员财产申报制度，称其对官员来说“是一种刮骨疗疮之痛，是一把悬在其头顶上的达摩克利斯之剑”。③因此，呼吁中国政府“做出政治上的决断，并在政治决断的基础上，将制度建设纳入立法的议程”。④对此，我们还需要深入了解这项制度的具体情况，为未来选择做好知识储备。
目前国内有关官员财产申报国际经验的研究并不鲜见，涉及到多个国家的制度与实践，但这些研究还存在一些不足。至少有以下三点：首先，整体来说，我们目前对国外财产申报制度的研究不是有余，而是不足。大多数文章或报道多是笼统、抽象地介绍国外的相关做法，缺乏具体、详细的介绍、说明和比较。⑤其次，不同研究者从自己熟知的国际经验出发谈对我国的启示，实际上就是把某个国家的制度直接作为我们借鉴的对象，忽视了“特色”与“共识”之间的区别，放大了自己所选择的那个域外经验。这样的例子很多，譬如涂永珍：《美国财产申报立法实践及对我们的启示》，《中国改革报》，2008年1月30日第6版；杜永明：《俄罗斯官员财产申报制度及启示》，《检察日报》，2009年7月28日第7版；孔凡河：《韩国官员财产申报制度的路径变迁及启示》，《行政论坛》，2010年第6期；陈振：《澳门新财产申报法及其对内地的启示》，《中共浙江省委党校学报》，2013年第3期。最后，绝大多数研究都是只关注某一个国家，做专门的介绍和研究，这固然帮助我们丰富域外经验，且借助不同研究者的合力推进对国外财产申报制度的研究，但这种分散化的研究容易造成只见树木，不见森林的弊病，易于忽视这项制度的多样性和复杂性。也有一些基于不同国别的比较研究。参见曹贵宝、刘宏勋、刘书赠：《加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示》，《邯郸学院学报》，2008年第2期；刘桂兰、郝继明：《国外官员财产申报制度的典型特征及对我国的启示》，《行政与法》，2011年第3期；刘再春：《发达国家官员财产申报制度及其启示》，《理论探索》，2011年第3期；苏静：《亚洲地区公职人员财产申报制度概览》，《中国监察》，2013年第1期；张深远：《国外财产申报制度：经验与启示》，《中共天津市委党校学报》，2013年第4期；张深远：《国外财产申报制度的形式、内容与原则》，《商业时代》，2014年第6期。这些研究开创了国外财产申报制度的比较研究，尽管都只是初步分析，但已经有了比较研究的意识和尝试。只是这些研究多选择了制度类型相近的国家进行比较，一定程度上减损了比较的意义。
为推进中国官员的财产申报制度，制度移植是最便捷的方法，吸取和借鉴国外相关制度及实践的经验教训很有必要，而制度移植的前提是透彻了解国外相关制度的全貌，特别是制度的多样化形态。有鉴于此，本文选取当前国内有所简介且实行财产申报制度的20个国家，对其在该领域的制度建设进行比较分析。这20个国家分别是美国、英国、加拿大、法国、瑞典、土耳其、德国、西班牙、澳大利亚、俄罗斯、日本、韩国、新加坡、印度、印度尼西亚、泰国、菲律宾、越南、巴西和坦桑尼亚。同时，在适当时候会参考港、澳、台地区的财产申报制度，作为比较对象。
财产申报是一项复杂的制度设计，可比较的内容很多，但囿于篇幅所限，本文仅选取与中国当下讨论这一制度较为密切的问题展开比较分析。具体而言，本文主要围绕以下问题展开：财产申报立法的主要形式，制度的建立完善过程，申报主体，受理机构，申报信息的管理等。
需要交代的是，因为涉及国别较多，作者学力有限，文中信息多是在二手资料基础上进行研究。尽管本文主要依据业界较为权威的资料，分别是中国社会科学院“政治发展比较研究所”课题组编写的《国外公职人员财产申报与公示制度》中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版。和中央纪委法规室、监察部法规司编译的《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中央纪委法规室、监察部法规司编译：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版。站在“巨人”的肩膀上进行研究。同时，还力争参考相关研究文献，分别予以佐证，但仍无法逃脱基于二手资料研究的缺憾。
二、财产申报的立法形式
制定专门的官员财产申报法律在中国一直不乏支持者。中国学者对制定财产申报立法的呼声很高，张杰、左袖阳：《我国财产申报制度的现状、问题及完善途径》，《江苏警官学院学报》，2009年第5期；柴晓宇：《公职人员财产申报制度的立法探讨》，《人大研究》，2012年第4期；梁平、于子洁：《中国官员财产申报制度建构趋向及实现路径》，《廉政文化研究》，2012年第5期。全国人大代表韩德云从2006年至2012年连续7年在“两会”上提出“建议公务员财产申报立法”的议案，《韩德云七年死磕官员财产申报公开》，《中国青年报》，2012年3月9日第4版。甚至早在2008年，中国一些退休高官和左派知识分子联名上书中央要求尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》。但是，实际上，从采纳财产申报或公示制度的各国情况来看，并不是每个国家都针对公职人员财产申报和公示进行专门立法。 在建立财产申报制度的国家中，立法形式主要有四种：
第一，有关财产申报的法律规定散见于多个法律规定之中。比如澳大利亚涉及公职人员财产申报和公示的法律就达13部之多。房宁、周少来：《国外公职人员财产申报与公示制度的经验与启示》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第3页。
第二，在统一的反腐败法中将财产申报制度作为治理腐败的重要手段并作原则性规定。例如俄罗斯联邦的《反腐败法》第八条规定了“国家和自治地方的工作人员提交有关收入、财产及财产性债务信息的义务”。越南《反腐败法》第十四条规定，掌握一定职权者须如实申报本人房地产和其他大宗财产。中央纪委法规室、监察部法规司编译：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版，第11页。
第三，制定专门的财产申报立法。本文选定的20个国家中，专门为财产申报立法的有印度、印度尼西亚、法国、土耳其、巴西和泰国。
第四，在公职人员行为准则中对财产申报作出规定，将其作为对公职人员的道德纪律要求，典型代表是美国、韩国和日本。
财产申报制度的推进并不局限于制定专门的财产申报法律。实际上，财产申报制度的成效，不仅取决于制度本身的科学性，也取决于制度的“周边环境”，即配套法律制度的完善。张深远：《国外财产申报制度：经验与启示》，《中共天津市委党校学报》，2013年第4期。简言之，财产申报制度的建立和有效运行，绝非一部财产申报法所能承载的。因此，在呼吁和推动财产申报制度建设时，应当看到整个反腐败工程的系统性和复杂性，而不能仅仅专注于一部法律的制定。
三、财产申报制度的建立历程
任何一项制度的变革都是对旧有制度的革命，是不同利益博弈的过程，因此，都需要时间供利益各方不断协商与磨合。有关中国政府决策模式研究的经典著作参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年版。我国对官员财产申报制度的探索可追溯于上世纪80年代末，真正从制度上尝试财产申报制度则源自1995年中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。但至今未能形成有效的官员财产申报制度这一现实令许多学者感到忧虑，汪玉凯：《财产申报：二十多年难有结果的改革》，《炎黄春秋》，2009年第7期；许耀桐：《官员财产公开申报的五个“度”》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。甚至明确要求“有必要加快立法速度，争取在最近一年内，尽快出台我国的《官员财产公开申报法》，形成官员财产公开申报制度。”许耀桐：《官员财产公开申报的五个“度”》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。当然，也有一些学者提出需要谨慎的观点，参见王明高：《官员财产公开切忌急于求成》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期；任建明：《官员财产申报制度的有限反腐作用及推行策略》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。
国外财产申报制度的建设也都经历过漫长的发展历程。美国从20世纪上半叶就开始对政治候选人探索性试行财产申报制度，但直到1978年才开始实行官员财产申报制度，试验运行达半个多世纪之久。英国则早在1883年就通过《净化选举防止腐败法》，依据该法规定，如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须做出解释和说明，徐华娟：《英国财产申报制度的最初设立》，《学习时报》，2013年6月24日第9版。但直到1974年下议院通过的《行为规范》才对议员的利益登记制度作了明确规定，张磊：《英国利益登记与声明制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第28页。期间跨度达近百年。
以本文研究的20个国家为例，发达国家财产申报制度的建立普遍用时较长。除了前文提到的英、美两国之外，法国也是经过漫长的实践探索，才在1988年通过的《政治生活财务透明法》中规定了官员的财产申报制度。西班牙从1983年开始防范公职人员可能出现的公私利益冲突，到2006年，中央政府设立利益冲突办公室专司官员收入财产申报工作，耗时23年。俄罗斯从1992年的总统令到2008年的《反腐败法》，用了16年。韩国从1960年尝试建立公职人员财产申报制度到1993年大幅修订《公职者伦理法》，基本确定财产申报制度，用了33年。
当然，一些后进国家在建立财产申报制度方面则进展迅速。印度尼西亚从1998年苏哈托时代结束，开始出台系列反腐倡廉法律，到2005年肃贪委员会制定《关于国家官员财产申报的登记、稽查和公开的规定》，用时只有7年。许利平：《印度尼西亚公务人员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第122页。泰国1996年开始推行公职人员财产申报制度，第二年就将其写入宪法，从而在国家根本大法的层面上为公职人员财产申报制度提供了法理基础。周方冶：《泰国公职人员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第130页。
发达国家作为财产申报制度的探索者，一般用时较长。因为发达国家较早走上民主化道路，一直在探索如何有效制约权力，控制腐败，而财产申报制度相对来说还是比较新近的制度创造。尽管财产申报制度可以追溯至1766年的瑞典，但真正建立完善的官员财产申报制度都是上个世纪60年代以后的事情。后进国家借助制度移植，参考先进的国际经验，则可以少走弯路，节约时间。
但是，即便是制度移植，也有一个水土适应问题。日本社会学学者上村邦彦曾经表示，“财产公开制度从被确定到立法、执行、反复完善，这个过程最起码要5年以上。”“东方国家的文化传统中有很多不透明的东西，而整个社会的公开和透明，配合官员财产公开，才能有效防止和惩治腐败。”温宪等：《国外官员财产公示制度调查（上）：发达国家用百年打磨财产公示》，《环球时报》，2013年1月30日第7版。因此，在官员财产申报制度建设方面，我们还需了解这一制度的复杂性，切不可操之过急。 四、财产申报主体
针对我国目前运行的官员财产申报制度，批评者多认为申报主体范围太窄。目前有效的文件是2010年中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，涵盖的主体是党政机关、人大机关、政协机关、司法机关、人民团体、事业单位和国有企业等部门中的副县（处）级（含县处级副职）以上领导干部，以及大型、特大型、中型国有企业领导班子成员。同时还包括副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。
批评者认为这个范围太窄的理由是，当代中国政府“规模巨大，结构复杂”，“国家机关工作人员或是国家干部广泛分布在党、政、军、法系统以及各种社会团体和企事业单位，而且诸多官员还拥有多重身份。此外，许多职能部门或特殊职业的工作人员事实上拥有较多的资源分配机会或是与经济领域密切相关，上述人员都游离于财产申报制度之外”。刘志勇：《中国官员财产申报：现状及对策》，《政治学研究》，2012年第4期。再就是军事开支在国家财政支出中所占比重较大，规定一定级别的军官申报财产也十分必要。周佑勇、刘艳红：《我国公职人员财产申报制度的探讨》，《社会科学研究》，1997年第6期。因此，有许多学者建议将申报主体扩大到所有国家工作人员，以与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相一致。参见张碧安、钟金：《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》，《江西农业大学学报》（社会科学版），2002年第2期；王明高、胡祥勇：《中国家庭财产申报制度的建立与健全》，《湖南社会科学》，2004年第1期；黎慈：《论我国公务员财产申报制度的有效构建》，《新疆社科论坛》，2009年第3期；刘旭东：《新时期我国官员财产申报制度的实践及其完善措施》，《中共杭州市委党校学报》，2009年第3期。这些批评貌似有理，但实则忽视了官员财产申报制度的基本精神。
从国际经验来看，需要进行财产申报的主体范围大都有限，需要进行财产公开的主体范围那就更小。美国大约有30余万联邦政府官员需要进行财产申报，但只有约2.5万名高级公职人员和政府雇员要申报并公示其财产。陈承新：《美国官员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第19页。法国受政治生活财务透明委员会监督的人员约在6000人左右。胡振良、杨清清、刘晨：《法国政治生活财务监督制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第38页。西班牙2008年时在超过61万名公共机构任职者中仅有409名高级官员需要申报个人财产信息。中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第57页。日本的财产公开制度只适用于政治家，总人数不足5000人。对于通过国家和地方公务员考试录用的人员，约有340万人，则不实行财产公开制度。周石丹：《日本政治家财产公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第85页。韩国有财产申报义务的人数约18.8万人，占韩国所有公职人员的18.8%，但财产公示义务者约有1800人，占韩国全体公务人员的018%。王晓玲：《韩国公职人员财产申报与公开义务》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第95-99页。此外，以法国为例的少数国家，只限于官员本人申报财产和收入，“其配偶、有民事连带合同允许的同居人以及未成年子女的收入和财产不需要申报，是受隐私权保护的”。胡振良、杨清清、刘晨：《法国政治生活财务监督制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第45页。
国外进行财产申报主体范围有限的理由主要有二：第一，国外公职人员可分为政务官和事务官。政务官是通过选举和政治任命产生，定性为职业政治家，接受人民的委托，理应向人民负责。因此，其包括财产权益在内的个人隐私在与公共利益或公众的知情权进行权衡时会受到一定的限制。而事务官多是通过公务员考试从事公共服务的事务性工作，一般不实行财产公开。第二，财产申报制度若想发挥有效作用，需要对申报内容进行审核，甚至进一步调查。这是一项耗时耗力的工作。大量官员申报财产势必导致需要大量人力物力承担审核职能，增加行政成本，且减弱制度效力。所以，仅限定少数政治官员申报财产，有助于该制度的切实有效运行。
当然，这种做法也有例外。新加坡的财产申报制度最显著的特点就是只要求公务员申报，而不涉及政治家。其原因是，新加坡议会政治存在腐败的风险较小，提高政府部门的清廉程度则成为新加坡治理腐败的重点。由此也可以看出，制度没有普遍性，不同国家应结合自身情况，制定真正符合本国国情的制度才是根本之策。
五、财产申报的受理机构
任何一项制度的建立都需要有明确的机构来负责履行。各国受理财产申报的机构各不相同。但大致来说，基本有四种情况：第一，成立专门的受理机构，负责财产申报事务。诸如西班牙的“利益冲突办公室”，法国的政治生活财务透明委员会等。第二，由申报人的上级机关负责管理。第三，由申报者本人所在的机关负责管理。第四，则是由议会内专设部门或工作人员负责，这主要是诸如英国、澳大利亚等议会制国家采纳的做法。
以本文选定的20个国家为例。较多国家选择了专设机构进行管理。具体信息如表1所示。当然，每个国家的具体实施策略仍有不同。譬如，同是专设机构受理财产申报，但性质上不尽相同。有的是专门设立一个独立机构，典型如法国的政治生活财务透明委员会。有的是隶属于内阁的下属机构，如西班牙的利益冲突办公室是内阁公共行政部的下属机构。 六、财产申报信息的管理
公示是财产申报制度的核心内容之一。公职人员财产申报制度的关键是公开，让人民群众真正了解公职人员的收入状况并对其进行监督。“阳光是最好的防腐剂”是大家耳熟能详的格言。我国目前中央有关官员财产申报文件最受人诟病之处恰在于不公开，因此，许多地方试点都以公开为最大亮点。民众对未来官员财产申报制度的最大期待也是公开。
从世界各国的制度设计来看，公开确实是财产申报制度的主要方向，但这仍然不是该制度中的铁律。比如清廉程度相对较高的新加坡，则选择不公开公职人员申报的财产信息。仍以选定的20个国家为例，各国财产申报信息公开情况如表2所示。
七、结语
除了立法形式、制度的设立历程、申报主体、受理机构、信息管理等内容外，官员财产申报的具体内容，申报的时间和方式，相关的法律责任等信息都有可比较之处。从中都能看出这一制度的复杂性和地域性。但整体来说，申报内容多是以收入为核心的财产信息，个别国家还要求提供详细具体的收入来源和证明材料。申报时间多因地制宜，各不相同，但申报方式基本都分为三种，分别是入职申报，在职期间的年度申报和离职申报。个别国家要求离职后一定年限内还要继续申报财产信息，以防期权腐败。由于对申报信息的核查费时费力，所以从申报信息中发现腐败线索的几率很低，但如果有瞒报情况，多数国家以犯罪论。
基于上述分析，从20个实行财产申报制度的国际经验中，可以看出几点启示，值得我们在推行这项制度时予以思考。
第一，限于申报信息的管理成本高，对防腐反腐的作用有限，极少有国家实行大范围的官员财产公开。多数国家仅选择部分官员申报并公示财产，以期能集中力量做好管理工作。如前所述，大多数国家需要申报财产信息的官员仅占公职人员的很少一部分比例，以减少制度成本，提高制度效能。
第二，在财产申报制度的发展演变历程中，率先公示财产的多是高层级官员。法国1988年的《政治生活财务透明法》规定需要财产申报的官员主要是总理、部长、国务秘书和地方一把手（大区区长、主席、市长），后又逐步适用于国家议员、欧洲议员和国有企业的负责人。中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第39页。俄罗斯在1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》中规定总理、副总理和各联邦部长每年向俄罗斯税务机关申报个人财产，后又在2008年制订了《反腐败法》，将财产申报的主体扩展至联邦国家公务人员以及非营利性质的国有公司负责人等。徐海燕：《俄罗斯财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第74-77页。日本虽然是在地方自治体层面率先尝试政治家财产公开制度，但紧接着，恰好受洛克希德事件的影响，尽管还没有法律要求，但内阁总理中曾根康弘和各个大臣便公开了各自的财产。周石丹：《日本政治家财产公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第86-88页。诚如俄罗斯反腐败专家所言，“如果说基层腐败（日常生活的事务性的）是在腐蚀国家机关和社会，其主要后果只是增加了对民众的非法税收，哄抬了社会服务的价格；那么上层的腐败，则会改变社会发展的优先次序，扭曲国家的真正利益，最终阻碍国家的发展，破坏社会的稳定。”徐海燕：《俄罗斯财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第71页。从这一点来说，鲜有国家从基层开始实行财产申报和公示制度。
第三，财产申报制度的建立并非一蹴而就，都需要经过一段时间的发展完善。俄罗斯从1992年制定《有关反对国家行政体系内腐败行为》到2008年《反腐败法》的出台，经过了16年的改革完善。韩国自1960年起就尝试建立公职人员财产申报制度，但直至1993年这一制度才成熟和稳定下来。王晓玲：《韩国公职人员财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第94页。该制度相对较为成熟的国家，大都经历过15年以上的试验完善期。
第四，财产申报制度在一定程度上具有预防腐败的作用，但不应将其神化。财产申报制度更多是发挥征信、预防和警示作用。从新加坡财产申报制度的初衷和实际措施来看，财产申报资料主要是备查，但是内容全面详细的申报，能够提醒公务员谨慎取得任何财产，约束个人的经济行为。郭静：《新加坡财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第110页。从本文研究的20个国家来看，尽管都实行了官员财产申报制度，但廉洁程度则各不相同。依照透明国际的清廉指数，有些国家的清廉程度还逊于中国。实际上，廉洁程度较高的国家，主要是与其政治文化、行政体制，甚至经济水平、人口规模等诸多因素都有关系。所以说，财产申报制度并非治理腐败的灵丹妙药。实行财产申报虽然能够提醒公职人员，约束其经济行为，但也不应夸大其作用。对此，任建明教授已经指出，当前我国财产申报制度热的背后可能是对这项制度的误读。任建明：《官员财产申报制度的有限反腐作用及推行策略》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。
总而言之，官员财产申报是一项复杂的制度设计，其有效运行又依赖相关配套的制度建设。从世界各国的经验来看，不存在任何一条普遍适用的规则。制度建设还需要结合本国国情，循序渐进，选择适合本国的制度设计。
（责任编辑：胡晓慧）
关键词：财产申报；国际经验；制度移植；比较研究
中图分类号：D523.4文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0081-07
一、引言
如何从制度上预防腐败是当今中国的热点难题。官员财产申报制度被誉为是腐败的“天敌”和“克星”，①被学者们认为是一种行之有效且具有普遍意义的反腐利器，②深得我国学者和民众青睐。有学者描述官员财产申报制度，称其对官员来说“是一种刮骨疗疮之痛，是一把悬在其头顶上的达摩克利斯之剑”。③因此，呼吁中国政府“做出政治上的决断，并在政治决断的基础上，将制度建设纳入立法的议程”。④对此，我们还需要深入了解这项制度的具体情况，为未来选择做好知识储备。
目前国内有关官员财产申报国际经验的研究并不鲜见，涉及到多个国家的制度与实践，但这些研究还存在一些不足。至少有以下三点：首先，整体来说，我们目前对国外财产申报制度的研究不是有余，而是不足。大多数文章或报道多是笼统、抽象地介绍国外的相关做法，缺乏具体、详细的介绍、说明和比较。⑤其次，不同研究者从自己熟知的国际经验出发谈对我国的启示，实际上就是把某个国家的制度直接作为我们借鉴的对象，忽视了“特色”与“共识”之间的区别，放大了自己所选择的那个域外经验。这样的例子很多，譬如涂永珍：《美国财产申报立法实践及对我们的启示》，《中国改革报》，2008年1月30日第6版；杜永明：《俄罗斯官员财产申报制度及启示》，《检察日报》，2009年7月28日第7版；孔凡河：《韩国官员财产申报制度的路径变迁及启示》，《行政论坛》，2010年第6期；陈振：《澳门新财产申报法及其对内地的启示》，《中共浙江省委党校学报》，2013年第3期。最后，绝大多数研究都是只关注某一个国家，做专门的介绍和研究，这固然帮助我们丰富域外经验，且借助不同研究者的合力推进对国外财产申报制度的研究，但这种分散化的研究容易造成只见树木，不见森林的弊病，易于忽视这项制度的多样性和复杂性。也有一些基于不同国别的比较研究。参见曹贵宝、刘宏勋、刘书赠：《加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示》，《邯郸学院学报》，2008年第2期；刘桂兰、郝继明：《国外官员财产申报制度的典型特征及对我国的启示》，《行政与法》，2011年第3期；刘再春：《发达国家官员财产申报制度及其启示》，《理论探索》，2011年第3期；苏静：《亚洲地区公职人员财产申报制度概览》，《中国监察》，2013年第1期；张深远：《国外财产申报制度：经验与启示》，《中共天津市委党校学报》，2013年第4期；张深远：《国外财产申报制度的形式、内容与原则》，《商业时代》，2014年第6期。这些研究开创了国外财产申报制度的比较研究，尽管都只是初步分析，但已经有了比较研究的意识和尝试。只是这些研究多选择了制度类型相近的国家进行比较，一定程度上减损了比较的意义。
为推进中国官员的财产申报制度，制度移植是最便捷的方法，吸取和借鉴国外相关制度及实践的经验教训很有必要，而制度移植的前提是透彻了解国外相关制度的全貌，特别是制度的多样化形态。有鉴于此，本文选取当前国内有所简介且实行财产申报制度的20个国家，对其在该领域的制度建设进行比较分析。这20个国家分别是美国、英国、加拿大、法国、瑞典、土耳其、德国、西班牙、澳大利亚、俄罗斯、日本、韩国、新加坡、印度、印度尼西亚、泰国、菲律宾、越南、巴西和坦桑尼亚。同时，在适当时候会参考港、澳、台地区的财产申报制度，作为比较对象。
财产申报是一项复杂的制度设计，可比较的内容很多，但囿于篇幅所限，本文仅选取与中国当下讨论这一制度较为密切的问题展开比较分析。具体而言，本文主要围绕以下问题展开：财产申报立法的主要形式，制度的建立完善过程，申报主体，受理机构，申报信息的管理等。
需要交代的是，因为涉及国别较多，作者学力有限，文中信息多是在二手资料基础上进行研究。尽管本文主要依据业界较为权威的资料，分别是中国社会科学院“政治发展比较研究所”课题组编写的《国外公职人员财产申报与公示制度》中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版。和中央纪委法规室、监察部法规司编译的《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中央纪委法规室、监察部法规司编译：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版。站在“巨人”的肩膀上进行研究。同时，还力争参考相关研究文献，分别予以佐证，但仍无法逃脱基于二手资料研究的缺憾。
二、财产申报的立法形式
制定专门的官员财产申报法律在中国一直不乏支持者。中国学者对制定财产申报立法的呼声很高，张杰、左袖阳：《我国财产申报制度的现状、问题及完善途径》，《江苏警官学院学报》，2009年第5期；柴晓宇：《公职人员财产申报制度的立法探讨》，《人大研究》，2012年第4期；梁平、于子洁：《中国官员财产申报制度建构趋向及实现路径》，《廉政文化研究》，2012年第5期。全国人大代表韩德云从2006年至2012年连续7年在“两会”上提出“建议公务员财产申报立法”的议案，《韩德云七年死磕官员财产申报公开》，《中国青年报》，2012年3月9日第4版。甚至早在2008年，中国一些退休高官和左派知识分子联名上书中央要求尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》。但是，实际上，从采纳财产申报或公示制度的各国情况来看，并不是每个国家都针对公职人员财产申报和公示进行专门立法。 在建立财产申报制度的国家中，立法形式主要有四种：
第一，有关财产申报的法律规定散见于多个法律规定之中。比如澳大利亚涉及公职人员财产申报和公示的法律就达13部之多。房宁、周少来：《国外公职人员财产申报与公示制度的经验与启示》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第3页。
第二，在统一的反腐败法中将财产申报制度作为治理腐败的重要手段并作原则性规定。例如俄罗斯联邦的《反腐败法》第八条规定了“国家和自治地方的工作人员提交有关收入、财产及财产性债务信息的义务”。越南《反腐败法》第十四条规定，掌握一定职权者须如实申报本人房地产和其他大宗财产。中央纪委法规室、监察部法规司编译：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版，第11页。
第三，制定专门的财产申报立法。本文选定的20个国家中，专门为财产申报立法的有印度、印度尼西亚、法国、土耳其、巴西和泰国。
第四，在公职人员行为准则中对财产申报作出规定，将其作为对公职人员的道德纪律要求，典型代表是美国、韩国和日本。
财产申报制度的推进并不局限于制定专门的财产申报法律。实际上，财产申报制度的成效，不仅取决于制度本身的科学性，也取决于制度的“周边环境”，即配套法律制度的完善。张深远：《国外财产申报制度：经验与启示》，《中共天津市委党校学报》，2013年第4期。简言之，财产申报制度的建立和有效运行，绝非一部财产申报法所能承载的。因此，在呼吁和推动财产申报制度建设时，应当看到整个反腐败工程的系统性和复杂性，而不能仅仅专注于一部法律的制定。
三、财产申报制度的建立历程
任何一项制度的变革都是对旧有制度的革命，是不同利益博弈的过程，因此，都需要时间供利益各方不断协商与磨合。有关中国政府决策模式研究的经典著作参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年版。我国对官员财产申报制度的探索可追溯于上世纪80年代末，真正从制度上尝试财产申报制度则源自1995年中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。但至今未能形成有效的官员财产申报制度这一现实令许多学者感到忧虑，汪玉凯：《财产申报：二十多年难有结果的改革》，《炎黄春秋》，2009年第7期；许耀桐：《官员财产公开申报的五个“度”》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。甚至明确要求“有必要加快立法速度，争取在最近一年内，尽快出台我国的《官员财产公开申报法》，形成官员财产公开申报制度。”许耀桐：《官员财产公开申报的五个“度”》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。当然，也有一些学者提出需要谨慎的观点，参见王明高：《官员财产公开切忌急于求成》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期；任建明：《官员财产申报制度的有限反腐作用及推行策略》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。
国外财产申报制度的建设也都经历过漫长的发展历程。美国从20世纪上半叶就开始对政治候选人探索性试行财产申报制度，但直到1978年才开始实行官员财产申报制度，试验运行达半个多世纪之久。英国则早在1883年就通过《净化选举防止腐败法》，依据该法规定，如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须做出解释和说明，徐华娟：《英国财产申报制度的最初设立》，《学习时报》，2013年6月24日第9版。但直到1974年下议院通过的《行为规范》才对议员的利益登记制度作了明确规定，张磊：《英国利益登记与声明制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第28页。期间跨度达近百年。
以本文研究的20个国家为例，发达国家财产申报制度的建立普遍用时较长。除了前文提到的英、美两国之外，法国也是经过漫长的实践探索，才在1988年通过的《政治生活财务透明法》中规定了官员的财产申报制度。西班牙从1983年开始防范公职人员可能出现的公私利益冲突，到2006年，中央政府设立利益冲突办公室专司官员收入财产申报工作，耗时23年。俄罗斯从1992年的总统令到2008年的《反腐败法》，用了16年。韩国从1960年尝试建立公职人员财产申报制度到1993年大幅修订《公职者伦理法》，基本确定财产申报制度，用了33年。
当然，一些后进国家在建立财产申报制度方面则进展迅速。印度尼西亚从1998年苏哈托时代结束，开始出台系列反腐倡廉法律，到2005年肃贪委员会制定《关于国家官员财产申报的登记、稽查和公开的规定》，用时只有7年。许利平：《印度尼西亚公务人员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第122页。泰国1996年开始推行公职人员财产申报制度，第二年就将其写入宪法，从而在国家根本大法的层面上为公职人员财产申报制度提供了法理基础。周方冶：《泰国公职人员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第130页。
发达国家作为财产申报制度的探索者，一般用时较长。因为发达国家较早走上民主化道路，一直在探索如何有效制约权力，控制腐败，而财产申报制度相对来说还是比较新近的制度创造。尽管财产申报制度可以追溯至1766年的瑞典，但真正建立完善的官员财产申报制度都是上个世纪60年代以后的事情。后进国家借助制度移植，参考先进的国际经验，则可以少走弯路，节约时间。
但是，即便是制度移植，也有一个水土适应问题。日本社会学学者上村邦彦曾经表示，“财产公开制度从被确定到立法、执行、反复完善，这个过程最起码要5年以上。”“东方国家的文化传统中有很多不透明的东西，而整个社会的公开和透明，配合官员财产公开，才能有效防止和惩治腐败。”温宪等：《国外官员财产公示制度调查（上）：发达国家用百年打磨财产公示》，《环球时报》，2013年1月30日第7版。因此，在官员财产申报制度建设方面，我们还需了解这一制度的复杂性，切不可操之过急。 四、财产申报主体
针对我国目前运行的官员财产申报制度，批评者多认为申报主体范围太窄。目前有效的文件是2010年中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，涵盖的主体是党政机关、人大机关、政协机关、司法机关、人民团体、事业单位和国有企业等部门中的副县（处）级（含县处级副职）以上领导干部，以及大型、特大型、中型国有企业领导班子成员。同时还包括副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。
批评者认为这个范围太窄的理由是，当代中国政府“规模巨大，结构复杂”，“国家机关工作人员或是国家干部广泛分布在党、政、军、法系统以及各种社会团体和企事业单位，而且诸多官员还拥有多重身份。此外，许多职能部门或特殊职业的工作人员事实上拥有较多的资源分配机会或是与经济领域密切相关，上述人员都游离于财产申报制度之外”。刘志勇：《中国官员财产申报：现状及对策》，《政治学研究》，2012年第4期。再就是军事开支在国家财政支出中所占比重较大，规定一定级别的军官申报财产也十分必要。周佑勇、刘艳红：《我国公职人员财产申报制度的探讨》，《社会科学研究》，1997年第6期。因此，有许多学者建议将申报主体扩大到所有国家工作人员，以与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相一致。参见张碧安、钟金：《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》，《江西农业大学学报》（社会科学版），2002年第2期；王明高、胡祥勇：《中国家庭财产申报制度的建立与健全》，《湖南社会科学》，2004年第1期；黎慈：《论我国公务员财产申报制度的有效构建》，《新疆社科论坛》，2009年第3期；刘旭东：《新时期我国官员财产申报制度的实践及其完善措施》，《中共杭州市委党校学报》，2009年第3期。这些批评貌似有理，但实则忽视了官员财产申报制度的基本精神。
从国际经验来看，需要进行财产申报的主体范围大都有限，需要进行财产公开的主体范围那就更小。美国大约有30余万联邦政府官员需要进行财产申报，但只有约2.5万名高级公职人员和政府雇员要申报并公示其财产。陈承新：《美国官员财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第19页。法国受政治生活财务透明委员会监督的人员约在6000人左右。胡振良、杨清清、刘晨：《法国政治生活财务监督制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第38页。西班牙2008年时在超过61万名公共机构任职者中仅有409名高级官员需要申报个人财产信息。中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第57页。日本的财产公开制度只适用于政治家，总人数不足5000人。对于通过国家和地方公务员考试录用的人员，约有340万人，则不实行财产公开制度。周石丹：《日本政治家财产公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第85页。韩国有财产申报义务的人数约18.8万人，占韩国所有公职人员的18.8%，但财产公示义务者约有1800人，占韩国全体公务人员的018%。王晓玲：《韩国公职人员财产申报与公开义务》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第95-99页。此外，以法国为例的少数国家，只限于官员本人申报财产和收入，“其配偶、有民事连带合同允许的同居人以及未成年子女的收入和财产不需要申报，是受隐私权保护的”。胡振良、杨清清、刘晨：《法国政治生活财务监督制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第45页。
国外进行财产申报主体范围有限的理由主要有二：第一，国外公职人员可分为政务官和事务官。政务官是通过选举和政治任命产生，定性为职业政治家，接受人民的委托，理应向人民负责。因此，其包括财产权益在内的个人隐私在与公共利益或公众的知情权进行权衡时会受到一定的限制。而事务官多是通过公务员考试从事公共服务的事务性工作，一般不实行财产公开。第二，财产申报制度若想发挥有效作用，需要对申报内容进行审核，甚至进一步调查。这是一项耗时耗力的工作。大量官员申报财产势必导致需要大量人力物力承担审核职能，增加行政成本，且减弱制度效力。所以，仅限定少数政治官员申报财产，有助于该制度的切实有效运行。
当然，这种做法也有例外。新加坡的财产申报制度最显著的特点就是只要求公务员申报，而不涉及政治家。其原因是，新加坡议会政治存在腐败的风险较小，提高政府部门的清廉程度则成为新加坡治理腐败的重点。由此也可以看出，制度没有普遍性，不同国家应结合自身情况，制定真正符合本国国情的制度才是根本之策。
五、财产申报的受理机构
任何一项制度的建立都需要有明确的机构来负责履行。各国受理财产申报的机构各不相同。但大致来说，基本有四种情况：第一，成立专门的受理机构，负责财产申报事务。诸如西班牙的“利益冲突办公室”，法国的政治生活财务透明委员会等。第二，由申报人的上级机关负责管理。第三，由申报者本人所在的机关负责管理。第四，则是由议会内专设部门或工作人员负责，这主要是诸如英国、澳大利亚等议会制国家采纳的做法。
以本文选定的20个国家为例。较多国家选择了专设机构进行管理。具体信息如表1所示。当然，每个国家的具体实施策略仍有不同。譬如，同是专设机构受理财产申报，但性质上不尽相同。有的是专门设立一个独立机构，典型如法国的政治生活财务透明委员会。有的是隶属于内阁的下属机构，如西班牙的利益冲突办公室是内阁公共行政部的下属机构。 六、财产申报信息的管理
公示是财产申报制度的核心内容之一。公职人员财产申报制度的关键是公开，让人民群众真正了解公职人员的收入状况并对其进行监督。“阳光是最好的防腐剂”是大家耳熟能详的格言。我国目前中央有关官员财产申报文件最受人诟病之处恰在于不公开，因此，许多地方试点都以公开为最大亮点。民众对未来官员财产申报制度的最大期待也是公开。
从世界各国的制度设计来看，公开确实是财产申报制度的主要方向，但这仍然不是该制度中的铁律。比如清廉程度相对较高的新加坡，则选择不公开公职人员申报的财产信息。仍以选定的20个国家为例，各国财产申报信息公开情况如表2所示。
七、结语
除了立法形式、制度的设立历程、申报主体、受理机构、信息管理等内容外，官员财产申报的具体内容，申报的时间和方式，相关的法律责任等信息都有可比较之处。从中都能看出这一制度的复杂性和地域性。但整体来说，申报内容多是以收入为核心的财产信息，个别国家还要求提供详细具体的收入来源和证明材料。申报时间多因地制宜，各不相同，但申报方式基本都分为三种，分别是入职申报，在职期间的年度申报和离职申报。个别国家要求离职后一定年限内还要继续申报财产信息，以防期权腐败。由于对申报信息的核查费时费力，所以从申报信息中发现腐败线索的几率很低，但如果有瞒报情况，多数国家以犯罪论。
基于上述分析，从20个实行财产申报制度的国际经验中，可以看出几点启示，值得我们在推行这项制度时予以思考。
第一，限于申报信息的管理成本高，对防腐反腐的作用有限，极少有国家实行大范围的官员财产公开。多数国家仅选择部分官员申报并公示财产，以期能集中力量做好管理工作。如前所述，大多数国家需要申报财产信息的官员仅占公职人员的很少一部分比例，以减少制度成本，提高制度效能。
第二，在财产申报制度的发展演变历程中，率先公示财产的多是高层级官员。法国1988年的《政治生活财务透明法》规定需要财产申报的官员主要是总理、部长、国务秘书和地方一把手（大区区长、主席、市长），后又逐步适用于国家议员、欧洲议员和国有企业的负责人。中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第39页。俄罗斯在1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》中规定总理、副总理和各联邦部长每年向俄罗斯税务机关申报个人财产，后又在2008年制订了《反腐败法》，将财产申报的主体扩展至联邦国家公务人员以及非营利性质的国有公司负责人等。徐海燕：《俄罗斯财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第74-77页。日本虽然是在地方自治体层面率先尝试政治家财产公开制度，但紧接着，恰好受洛克希德事件的影响，尽管还没有法律要求，但内阁总理中曾根康弘和各个大臣便公开了各自的财产。周石丹：《日本政治家财产公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第86-88页。诚如俄罗斯反腐败专家所言，“如果说基层腐败（日常生活的事务性的）是在腐蚀国家机关和社会，其主要后果只是增加了对民众的非法税收，哄抬了社会服务的价格；那么上层的腐败，则会改变社会发展的优先次序，扭曲国家的真正利益，最终阻碍国家的发展，破坏社会的稳定。”徐海燕：《俄罗斯财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第71页。从这一点来说，鲜有国家从基层开始实行财产申报和公示制度。
第三，财产申报制度的建立并非一蹴而就，都需要经过一段时间的发展完善。俄罗斯从1992年制定《有关反对国家行政体系内腐败行为》到2008年《反腐败法》的出台，经过了16年的改革完善。韩国自1960年起就尝试建立公职人员财产申报制度，但直至1993年这一制度才成熟和稳定下来。王晓玲：《韩国公职人员财产申报与公开制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第94页。该制度相对较为成熟的国家，大都经历过15年以上的试验完善期。
第四，财产申报制度在一定程度上具有预防腐败的作用，但不应将其神化。财产申报制度更多是发挥征信、预防和警示作用。从新加坡财产申报制度的初衷和实际措施来看，财产申报资料主要是备查，但是内容全面详细的申报，能够提醒公务员谨慎取得任何财产，约束个人的经济行为。郭静：《新加坡财产申报制度》，中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著：《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第110页。从本文研究的20个国家来看，尽管都实行了官员财产申报制度，但廉洁程度则各不相同。依照透明国际的清廉指数，有些国家的清廉程度还逊于中国。实际上，廉洁程度较高的国家，主要是与其政治文化、行政体制，甚至经济水平、人口规模等诸多因素都有关系。所以说，财产申报制度并非治理腐败的灵丹妙药。实行财产申报虽然能够提醒公职人员，约束其经济行为，但也不应夸大其作用。对此，任建明教授已经指出，当前我国财产申报制度热的背后可能是对这项制度的误读。任建明：《官员财产申报制度的有限反腐作用及推行策略》，《中国党政干部论坛》，2013年第2期。
总而言之，官员财产申报是一项复杂的制度设计，其有效运行又依赖相关配套的制度建设。从世界各国的经验来看，不存在任何一条普遍适用的规则。制度建设还需要结合本国国情，循序渐进，选择适合本国的制度设计。
（责任编辑：胡晓慧）